抗戰時期國民黨對商會的管理與控制

鄭成林

（華中師范大學 中國近代史研究所，湖北 武漢430079）

抗戰時期國民黨對商會的管理與控制

鄭成林

（華中師范大學 中國近代史研究所，湖北 武漢430079）

抗戰爆發后，國民黨將商會指導管理權移至政府，但同時頒布一系列法律規章加強對商會監管，又采取諸如強制入會、派遣書記、組訓人員、工作會報等多種手段，對商會的組織和活動進行滲透，逐步建構起組織管理與業務管理相結合的雙重管理體制。這些措施排斥了其他黨派對商會的滲透，也保證了國民黨對商會的領導地位。然而，雙重管理體制過于偏重監管，忽視發揮商會的能動性，這不僅降低了管制效果，也制約著國民黨通過商會等團體實現改造和建設社會的目的。

抗戰時期；國民黨；社會部；商會；管制

抗日戰爭爆發后，國統區物價飛漲、投機盛行，社會經濟秩序急需整頓。國民黨于是一方面加快實施統制經濟步伐，希冀發揮商會、同業公會在經濟調控和社會動員方面的作用；另一方面開始調整黨政關系，藉以通過行政系統加強對商會、同業公會的管理和控制。對此，學術界已有不少研究成果①，但大多“把國家對工商業團體的管制看作是一種戰時國民政府的經濟政策”②。對抗戰爆發后國民黨的商會管理體制發生了哪些變化，這些變化是否意味著國民黨對商會領導地位的弱化，以及這些是否僅僅是經濟政策調整的表現等問題，已有研究往往語焉不詳，或鮮有提及。本文的研究試圖回答這些問題，進而希望藉此透視國民政府時期國家與社會關系的某些特點。

一、雙重管理體制的確立

南京國民政府成立后，為了規范和控制商會、同業公會等團體，要求它們按照《商會法》和《工商同業公會法》進行改組，并規定改組后商會雖然仍是“人民自動組織”，但須接受國民黨的指導與協助及政府的監督。由此可見，商會的指導管理權隸屬國民黨，在中央為訓練部，在地方為地方黨部。實際上，在地方有逐漸向政府轉移之趨勢。然而，除了上海、南京等少數城市，國民政府中央及大多數省市沒有成立專司商會等團體管理的部門，只是由經濟部門③負責“目的事業”的管理。戰前，訓練部名稱與執掌范圍屢經變更④，但上述商會管理體制沒有改變。抗戰爆發后，國民黨為動員抗戰力量，加強對經濟社會的統制，對商會管理體制進行調整，不僅設立專司人民團體⑤管理的行政部門，而且逐步建構起雙重管理體制。

在檢討抗戰初期軍事失敗時，不少國民黨人士認為除了“敵人飛機大炮的兇惡和機械化部隊的猛烈”，另一個重要原因就是人民團體的不健全和訓練松懈，這又主要緣于國民黨的人民團體管理體制⑥。抗戰前，國民黨奉行自動組織原則，對商會等人民團體只循一定法規為之指導、管理，“究無一貫之組織計劃”，以致這些團體組織多未見健全，工作亦未免松懈，尤其是無法貫徹實施“抗戰建國綱領”⑦。鑒于此，1938年3月國民黨臨時全國代表大會第3次會議通過的“改進黨務并調整黨政關系案”指出，國民黨應以執政黨的地位負起組織民眾與訓練民眾的責任，對商會等團體“須以組織之運用，達成訓練之目的”。4月，國民黨中央五屆四中全會通過蔣介石提出的各部會人選，以社會部取代民眾訓練部，由陳立夫出任部長。自此，中央民眾訓練部改為社會部，始見于明文。隨后，國民黨中央又通過“修正中央執行委員會組織大綱”，規定“社會部掌理各種民眾團體中黨員工作之指導，協助民眾團體之組織，并策進其事業”⑧。未幾，國民黨中央第75次常務會議通過《中央執行委員會社會部組織條例》，對社會部的組織機構及執掌范圍等予以明確規定。完成這些程序后，中央社會部于5月4日在武昌開始辦公，宣告正式成立。

與訓練部主要承擔計劃和指導訓練不同⑨，中央社會部的職責在于使社會有嚴密而健全之組織，并指導人民規范于各類組織之中，“以為社會事業與抗戰任務之貢獻……而收國家總動員之實效”。由此可見，中央社會部的職責不僅在于指導和訓練人民團體，還希冀通過后者改造和建設社會。為了達到此項目的，除了承續后者協調各級黨部協助商人組織團體和辦理登記，中央社會部還有權利與職責指導各級黨部發揮和考核黨員在工商業團體中的活動及成效。據成立初期的工作計劃綱要，該部指導管理商會的原則是使得該組織形成“有效底縱的與橫的聯系”，進而使“對內無供求不穩貨物停滯之虞，對外多增出口貨量，以收平衡外匯之利”。換言之，該部改變了戰前商會“人民自動組織”的屬性，擬通過強制手段來建構健全的商會組織體系。為此，中央社會部一方面策動各地商會依法改組或重新辦理登記手續，進而改組或籌設各省商會聯合會；另一方面強制所有公司行號必須加入公會，公會必須加入商會。同時，還依照抗戰形勢擬訂分區域推進辦法和工作期限。例如，川、康、滇、黔、桂、陜、甘、寧、青、渝十省市，應于1940年4月底完成商會改組或新設立手續；湘、鄂、豫、粵、皖、贛、浙、閩八省則應于同年6月底完成⑩。

然而，國民黨中央第82次常務會議議決“抗戰期間，各種民眾團體指導管理之權屬于軍事委員會，監督之權屬于中央黨部”，這表明抗戰初期商會等團體的指導管理權并不完全歸屬中央社會部。后因“軍委會政治部則以戰事關系，未暇顧及”，指導管理權實際上由中央社會部行之[11]。在各地黨政機構的支持下，中央社會部重組商會組織體系的舉措也取得一定成效。截至改隸行政院，各地新設改組商會、公會2687家，會員106580人[12]，較1939年增長一倍有余。但因事權未能統一，加之地方政府“每偏重保甲，而不重視人民團體”，新組之商會、公會有不少是“空掛招牌”[13]。雖然社會部一再要求各地于1940年度完成工商業團體籌組，但各地在社會部改隸前，仍未普遍策動，“縣市商會亦多未依法改組，各省商會聯合會之籌組，更少積極進行”[14]。這些限制了中央社會部職責的發揮，也制約著國民黨中央實現通過籌設改組商會統制工商，進而改造和建設社會的目的。更令國民黨中央擔憂的是，“黨的力量，殊未能盡其運用之效”，這使得其他黨派在組建團體發動民眾力量方面“有隙可乘”。推厥原因，主要在于國民黨地方黨部虛弱，人力物力不足分配，干部素質低下[15]。

鑒于此，蔣介石于1939年11月國民黨中央五屆六中全會時訓示，“黨應透過政府實現其主義政策”，并建議社會部改隸行政院，以加強對人民團體的管控和運用。為此，國民黨中央成立以孔祥熙為首的行政機構調整委員會。經多次討論研究，該委員會認為社會部可改隸行政院，而原管民眾運動之指導等工作仍應隸屬黨務部門。居正則“以社會事業之推動原屬黨員主要任務”為由指出，社會部改隸行政院一節“宜再加考慮”。盡管如此，蔣介石仍堅持改隸方案，并推動國民黨中央第139次常務會議審議通過[16]。至此，社會部改隸之局已定，但國民黨中央未能就改隸后社會部之機構設置及執掌范圍等達成一致意見。

1940年初，社會部根據蔣介石訓示，起草了改隸后的執掌范圍，認為除了社會救濟、社會福利、社會運動和合作事業，仍對人民團體之組織訓練負指導與監督之責。與此同時，行政院秘書處也撰擬“社會部組織法草案”，指出社會部負有“關于農工商青年婦女團體及特種團體之組織指導監督事項”。對此，社會部指出，除了特種團體含義不明有待修正，對民眾團體進行指導監督也有礙于主管官署之職權。以商會為例，經濟部是業務主管官署，對于指導監督之權，“持之自亦有故”。“夫社會部所過問者，并非各團體含有專門性之任務或技術等，而為集會結社之秩序，組織分子之思想行動，法定任務外之社會活動政治活動等”。1940年10月，在吸納這些建議的基礎上，國民政府修正公布《社會部組織法》。根據該項法規，社會部除了執掌民眾團體之組織訓練事項，還負有“關于社會運動及人民團體目的事業外一般活動之指導監督事項”[17]。11月，社會部正式改隸，并開始辦公。

改隸后，社會部集人民團體的組織、“目的事業外一般活動”的指導與監督于一身，事權較前明確和統一。為了厘清社會部與其他部會職掌的界線，行政院特別頒文對何謂“目的事業”、“目的事業外一般活動”予以明確解釋。所謂目的事業，“系指團體組成分子業務本身的目的所在，預訂所欲完成之事業”，由主管部會掌控。不屬于目的事業范圍以內而為通常所為之活動，則是“目的事業外一般活動”，由社會部指導管理[18]。就商會而言，遵照國民經濟建設宗旨及施政方針以研究、維護和推動工商業發展，是其“目的事業”，由經濟部門主管；其他如組織程序、選舉事宜、舉行或參加各項社會活動政治活動，以及協助非經濟政令之推行等，是其“目的事業外一般活動”，由社會行政部門監管。由此可見，在社會部改隸后，商會的組織活動由戰前主要接受一個行政部門指導管理，演變為接受兩個行政部門的指導管理，即由經濟行政部門指導管理“目的事業”，社會行政部門指導管理“目的事業外一般活動”。簡而言之，這就是“雙重管理體制”。

由上述可知，雙重管理體制是國民黨通過行政系統加強對商會乃至社會進行管理與控制的一種制度安排。之所以采取這種制度，除了國民黨深感僅靠自身力量難以達到掌控人民團體的目的，還因為國民黨擬以此來防止和排擠其他黨派組織和利用人民團體，以及希冀通過此種舉措向外界宣示籌備憲政的形象[19]。抗戰爆發后，在共產黨、民主黨派和社會各界的共同呼吁下，國民黨承諾盡快召開國民大會，履行憲政。在國民黨中央看來，將社會部改隸行政院，可以既快又好地實現這一點，又能“避其名而居其實”，即可以使舉國人士但見其為社會服務之殷，不覺其在社會奠基之切，但見其救濟社會，不覺其把握民眾，“蓋以實惠結民眾之心”，而且還能避免貽人口實，“挾輿情以杜異黨之口”，進而達到動員民眾完成“抗戰建國”的目的[20]。

按照上述分工，社會部在逐步建構和完善自身行政體系的同時，主要著力于商會的新設、改組和組織體系建構。為此，社會部首先在國統區開展商會總登記。根據此次登記結果，社會部認為除了應對縣市商會進行依法改組和籌組省級商會，還應極力發展區鎮商會和籌建全國商會聯合國。不僅如此，社會部還指出，應選擇重要行業設立聯合會和發展部轄同業公會。在社會部看來，惟有如此，健全的商會組織體系才能真正建構起來，工商業及團體管制也才能落到實處，達到國家總動員和抗戰建國的目的。在社會部主導下，商會和同業公會與年俱增。截至1945年底，已組織省級商會聯合會18家、縣市區鎮商會1264家、同業公會聯合會3家、同業公會10432家[21]。各級商會、公會共計11717家，較改隸前增長3倍有余。

由下文可知，為了避免商會組織，尤其是新成立的商會、公會成為“掛牌組織”，社會部還擬定一系列管制商會、公會等的法律規章，并會同經濟部等黨政機構選派人員赴各地督查各項舉措落實情況，以及采取黨團運作、人員訓練、督導會報、工作會報等方式加強對商會內部的滲透和控制。在“黨應透過政府實現其主義政策”思想的指導下，雙重管理體制的建立表明國民黨將掌控商會等團體的方式由直接變為間接，但決不意味著放松對商會的管制，并且由于達到預期目的，為戰后國民黨整理收復區工商業團體時所延用。

二、法律規章調控

法律規章為施政之基礎和準繩。抗戰爆發后，國民黨按照“以黨透政”的原則，制定和頒布了一系列法律規章來健全商會組織和掌控商會活動，尤其是通過強制入會、限制退會等方式，試圖將所有工商業及團體都納入統制框架。

抗戰前，國民黨盡管加強了商會管理，但仍“以人民自動組織為原則”，即工商業組建公會或加入商會均為自愿自由。即使商會、公會等團體一再呼吁應采強制入會時，國民黨也不為所動，認為是入會、退會是公司行號的權利[22]。但是，抗戰爆發后，國民黨意識到自由原則不利于“抗戰建國”，并于1938年1月修訂頒布《商會法》和《工商同業公會法》，規定公司行號必須限期加入公會，公會限期加入商會，否則實施懲戒。此外，修訂后的《商會法》還降低商會成立“門檻”，即由原來需要5家公會或50戶公司行號才能發起成立，降至只需3家或30戶。為便于統制，還將《工商同業公會法》一分為三，依照工業、商業和輸出業的劃分，分別頒布《工業同業公會法》、《商業同業公會法》和《輸出業同業公會法》。以上述四項法規為依據，國民黨在所轄區域掀起了一輪改組或新設商會、公會的高潮。

然而，受戰局和自身力量的制約，國民黨對迅速組建起來的商會等團體仍難以實施有效管理，更不用說管制，以致“跡涉反動、別有企圖或荒誕離奇、愚民牟利者，據報亦復不少”。為是使各團體“俾能適應抗戰需要”，以及加強有效領導，1938年10月國民政府軍事委員會政治部頒布《戰時民眾團體整理辦法》[23]，要求既有團體均須重新登記、考核和調整。各項整理工作，在作戰區域則由戰區司令部主持，在后方則由各省市黨政機關合同辦理。在團體依法登記后，主持者除了審核登記表，還應通過召集負責人談話、調查活動狀況等方式，考核其是否名實相符，有無組織之必要，以及組織是否合法與健全、活動有無違反三民主義及妨礙抗戰之處。對需要調整者，主持者應按照考核情況，分別施以派員整理、飭令改組、限令成立、合并或撤銷、停止活動、依法解散等。對未遵照規定手續履行登記及不準登記之團體，各地軍警機關有權取締解散。

為了避免戰區商會為日偽所控制和利用，1938年4月國民黨頒行《非常時期農工商團體維持現狀暫行辦法》[24]。該項辦法規定，凡戰區或接近戰區之商會暫緩舉行會員大會和職員改選，在延期內，原任職員繼續留用并履行職責。為了保證此項規定付諸實施，《暫行辦法》還規定各商會應由其理事或干事以上之職員將延期辦理情形呈報住居地或鄰近地區之主管官署，并由后者轉呈經濟部備案。1939年8月，上海市彩印業同業公會為舉行臨時會員代表大會商討業務拓展事宜，請上海市商會轉呈經濟部核批。經濟部依《暫行辦法》規定，認為“礙難照準”，并指出若確有重要業務需要征求會員意見，可改用談話會之方式[25]。1939年4月，國民黨再次強調，已確定為維持現狀之省市，除經黨政機關核準外，不得成立新商會和同業公會，非維持現狀省市的商會、公會，必須在所屬地黨政機關的指導下依法改組[26]。對因環境關系避居他處或至后方服務，無法履行職責之商會職員，1940年7月經濟部頒布補充辦法規定[27]，他們可以自行委托同會一人代表執行職務，后者在代理辦理事宜時以委托人名義行之，并對前者負責。

1939年1月，國民黨中央五屆五中全會在重慶召開。成立不及一年的中央社會部在所作報告中指出，上述有關條例法規雖然一定程度上規范了商會、公會的組織與活動，但“為求互為適應計”，有制定頒布“人民團體組織綱領”之必要[28]。國防最高委員會也認為，制定人民團體組織綱領是指導民眾運動的迫切要求，并要求立法院“從速辦理”[29]。6月，《非常時期人民團體組織綱領》經國民黨中央第122次常務會議審議通過[30]。除了規定商會等團體的成立須先經政府之許可，《組織綱領》重申強制入會原則、退會亦應有限制，而且“除受國民黨之指導、政府主管機關之監督外，關于抗戰動員工作，并受軍事機關之指揮”。8月，國民黨中央第155次常務會議通過依照《組織綱領》原則擬定的《非常時期職業團體會員強制入會與限制退會辦法》[31]，具體規定對違者的懲處機制及措施。依照該項辦法，對拒絕入會者，各業團體均有權勒令其限期加入，逾期仍不遵辦者，則予以警告，嗣后15日仍不接受者，即由各團體呈請主管官署予以罰款停業（針對從業人員）或整理解散（針對團體組織）。此外，該項辦法還規定，非因廢業、遷出團體組織區域，或受永久停業處分者，不得退會。

但是，仍有不少非工商業者有商業行為卻不設立公司行號，或設立公司行號不依法申請登記，更不用說加入公會或商會，甚至不少公司行號“往往規避加入公會，及藉詞退會”。“其流弊所及，不啻擾亂社會經濟現象，破壞政府法令”，加之受戰局影響，國統區物價波動不已，“顯有未盡調和之勢”[32]。對這些平時不應有戰時更不應有之現象，蔣介石訓令各級黨政機關務必設法取締和強加管制，以平抑物價、鎮定人心。根據蔣介石的指示，1941年6月行政院制定并頒布《非常時期工商業及團體管制辦法》[33]，這是抗戰時期國民黨對工商業及商會、公會實施管制的最為重要的一項法令，也是此后社會部、經濟部等各級政府機關對工商業和商會、公會等團體進行指導和管理的直接法律依據。

在行政院看來，平抑物價、穩定經濟固應健全商會和公會，然其先決問題在于依法登記和強制入會。因此，《管制辦法》首先規定，凡經營所指定之必需品業者必須設立公司行號，并向公會或商會登記，否則由主管官署予以取締。登記之公司行號不能兼營登記項目以外的行業、或借予他人從事商業行為，否則視為未登記，或處以營業額30%的罰款。其次，《管制辦法》規定管制區域及行業應限期成立商會或公會，逾期未成立者，由主管官署派員督導組織。已成立之商會、公會，其負責人應常川輪流駐會辦公，隨時召集會員商討會務，以及宣讀政府頒布之有關法令，以期共同遵守，或隨時接受主管官署的詢問，并報告各項業務進展概況。為切實推行這些措施，社會部還會同經濟部制定分期分區實施計劃。第一期管制區域主要是經濟地位較為重要的24縣市，包含重慶、成都、西京、桂林、長沙、貴陽和洛陽等；第二期管制區域擴展至曲江、南雄、永安等20個縣鎮。1943年，管制區域進一步擴大，川、陜、甘、青、綏、滇、黔、湘、桂、豫、贛、浙、閩、粵等13省市之其他重要縣市幾乎全部囊括其中。與此同時，社會部、經濟部還聯合擬定“實施區域及主管官署辦理事項”，要求各地黨政機構依照執行，并選派人員分赴上述地區督導實施[34]。

結合前面分析可知，國民黨希冀通過行政與法律的手段，將商會、公會納入戰時管理體制，所頒行的法律規章較前更為系統全面。在法律規章的調控下，戰時商會的數量急遽增加，并“由完成組織進而嚴密組織”[35]。“在嚴密組織系統之下，對于評定物價、安定戰時后方經濟，貢獻頗大”[36]。不過，受戰爭影響尤其是國民黨地方黨部虛弱，諸多法規未能得到切實實施，被憑藉戰爭大發橫財的官員視之具文，地方官員也以各種借口拒絕執行[37]。例如，不少縣市對《非常時期工商業及團體管制辦法》“以限于工作計劃及經費關系，未能切實施行”。1944年，社會部雖一再致函各地黨政機構，請其務必將之明確列入年度計劃和預算計劃，但收效甚微[38]。這些降低了法律規章的調控效果，也制約著國民黨對商會的組織控制與業務滲透。

三、組織控制與業務滲透

除了藉以法律規章加強對商會等團體的管制，國民黨還采取黨團運作、組訓人員、工作會報等方式，加強對商會內部的滲透和控制。在指導管理權移至政府后，這些手段與方式更為國民黨所倚重。

黨團運作是現代政黨動員民眾的一種最為有效方式，也是國民黨管制商會等團體的一種重要方式。早在1920年代，國民黨就開始在人民團體中發展黨員或成立組織，以培養革命力量。南京國民政府成立后，為了加強對人民團體的管控，曾制定《人民團體中組設區分部及黨團辦法》，但戰前國民黨在各種團體中之組織“尚未臻嚴密”。抗戰初，為了集中全國力量抗戰，國民黨確立“透過人民團體以普遍滲入整個社會”的動員方針[39]，并要求“各種人民團體，一律由所在地黨部指揮其中黨員組織黨團，以建立本黨的領導權”[40]。為此，國民黨制定《人民團體黨團組織通則》，作為黨團運作之準繩。根據《組織通則》，中央社會部一方面系統調查各種團體中黨員的數量，另一方面策動黨員積極參加各種民眾團體，以組建黨團。1940年初，中央社會部會同重慶市黨部成立以社會部組織訓練司司長陸京士為召集人的重慶市工商運動黨團，作為領導和策進重慶市工商運動的最高核心指導機構。5月，國民黨中央第147次常務會議審議通過該黨團起草的《督導重慶市商人運動實施方案》[41]。《實施方案》規定，在全面調查商會、公會的基礎上，應積極物色商會和公會的優秀分子會同有商運經驗的黨政人員，分別組建商運中心小組和訓練小組，并由它們主持分期召集商會、公會理監事講習會，以灌輸三民主義及革命精神，召集商會、公會負責人舉行座談會，報告和討論商運進展情況。同時，督導商會舉辦商業補習學校，對普通店員及學徒進行訓練。據重慶市黨部報告，除了對已有黨團進行調整，1943年下半年還擬在30個農工商團體中建立黨團[42]。

除了策動黨員參加工商業團體，吸收團體之優秀分子入黨也是黨團運作重要手段。戰前，國民黨中央多次要求各級黨部應盡量吸收人民團體中的優秀分子入黨。抗戰爆發后，這也自然成為國民黨控制和領導商會、公會等團體的重要方式。《督導重慶市商人運動實施方案》規定，工商運動黨團的一項重要任務就是吸收商會和公會的優秀分子入黨，并計劃1940年度吸收商人黨員至少1000人。根據重慶市黨政聯席會議報告統計，1940年后重慶市商會、公會職員和會員入黨人數逐年增加，最多時約1500人。例如，1942年新增商人黨員967人[43]，同比增長20%，而且超過農民、工人新增黨員人數，甚至比二者總和還要多出200余人。

1941年4月，國民黨中央組織部認為有必要將上述兩種黨團運作方式制度化，使各種人民團體會如眾星拱月一樣，“咸成為擁護本黨實行主義之堅強的組織”，于是擬訂“加強人民團體內黨的組織及活動案”，并獲得國民黨中央常務會議通過[44]。該方案要求，各地黨部務必按照上述兩種方式運用黨團。在行動上，團體之黨員應接受黨團負責人指揮，黨團負責人應絕對服從所在地黨部領導。對團體或會員不利于國民黨的言論行為，黨團負責人有權運用黨團力量予以糾正，甚至制裁。盡管黨團運作的效果有待進一步分析，但通過此種方式，國民黨無疑仍占據著人民團體管制的主導地位，而非“逐步變為輔導與協助地位”[45]。

為了加強對商會和各業公會的組織控制，國民黨中央和國民政府還向這些團體派遣書記。社會部組織訓練司第六科科長王家樹認為，商會等團體的職員和會員“智識甚低，辦理團體事務缺乏經驗”，有待補救[46]。為此，國民黨中央第141次常務會議通過《職業團體書記派遣辦法》，要求各級政府必須向所屬職業團體派遣書記，每個團體1名。依照規定，派遣之書記“承各該團體執行機關之命令辦理事務，并負推進各團體活動之責任”，但薪俸由政府支給。所派遣之人員，“必須由省市黨部在受訓練最有能力者中選拔制定”，實在難以物色時，可以在已受訓之中小教師中遴選[47]。此外，國民黨中央還審議通過《職業團體書記服務規則》，規定職業團體書記必須定期向主管機關報告工作，每月至少1次；后者每年至少對前者進行1次考核，并視其成績優劣，分別予以獎懲[48]。

然而，受過嚴格訓練之人太少，無法滿足需求，各地不得不由黨政機關職員兼任團體書記。兼職雖然有助于發揮黨政機關的領導作用，但不利于職業團體會務開展，甚至影響工商管制及戰時經濟政策的推行，社會部于是下令予以禁止，要求“不得以現任政府機關職員兼任”[49]。與此同時，社會部意識到各地選派書記時，“雖多能注意受訓之條件，而于其籍貫、職業、經歷、興趣，與地區之配合往往未盡顧及”，以致經常更換人選，“影響團體工作甚巨”。經呈報國民黨中央核準，社會部改變職業團體書記選拔條件，要求“應就本地本團體優秀會員中盡先選拔”，庶幾業務嫻熟、輿情洽合，“堅定其久任之信心，以促進團體之健全”[50]。按照上述辦法，1943年浙江省除了向全省商會聯合會派遣書記1名，還向各縣市商會、公會派遣書記64人[51]。1943年7月至1944年3月，四川、重慶等15省市向商會、公會派遣書記918人[53]。這些書記抵任后，在密切黨政機關與團體關系方面發揮著重要作用，加強了前者對后者的管制，也在一定程度上密切了商會與各業公會，乃至各個團體之間的關系。據海寧縣政府指出，當書記撤離后，各團體之間的聯系“漸趨疏淡”[53]。

國民黨對商會實施組織控制的另一項重要舉措，即是對商會職員（理監事及書記、小組組長等）和會員進行系統訓練。建黨初期，國民黨為了發揮職業團體的作用，即逐步對其會員尤其是職員開展知識、技術和精神等方面的訓練。但在戰前，訓練因“無統一規章可資依據，致尚少實效”[54]。抗戰爆發后，為健全人民團體組織，并使之與黨政機關相輔而行、與軍事行動相配合，1942年1月社會部頒布《非常時期人民團體訓練綱要》，以為對商會等團體實施訓練之準繩。《組織綱要》規定，實施訓練的目的在于增進會員之工作智能、改善其生活習慣、培養其民族意識、嚴密其團體組織，進而建立有組織有生機之社會和三民主義之國家。在《組織綱要》的指導下，各地黨政機關紛紛開展商會、公會職員和會員訓練。訓練內容除了孫中山的《民權初步》與國家總動員法等戰時法規，還有“工商業及團體須知”等。訓練方式主要有課堂訓練、講習會等。據不完全統計，1942年上半年安徽潁上、鳳臺、臨泉、阜陽四縣商會約計310名會員接受了訓練[55]。1942年至1944年三年間，浙江省各級商會、公會受訓人員4816人，其中職員571人、會員4245人[56]。就國統區而言，1941年至1943年各地商會、公會接受訓練的職員和會員人數分別為3783人、91173人。前者居各類團體之首，約占總數的1／4，這主要是因國民政府厲行工商業團體管制之故[57]。截至1944年3月，國統區共有工商業團體10160家、會員191947人[58]。對比可知，選派職員或會員接受訓練的商會為數不少。不過，諸多地方尤其是區鎮的組訓有名無實，或組而不訓，或訓而不實。對此，1945年底陸京士在回顧總結抗戰時期組訓工作時指出，訓練固然已相當普遍，起到動員抗戰力量的作用，但“顯然沒有做切實”[59]。

無論是派遣書記還是訓練人員，一方面有助于國民黨加強對商會的組織控制，另一方面也促進了國民黨對商會業務的滲透。除此之外，國民黨還采取工作會報和督導會報兩種形式，干預和管制商會、公會的業務活動。

所謂工作會報，是商會于每月初召集、邀請各業公會負責人和黨政相關機構負責人參加的會議，主旨在于聽取各業公會的業務報告，并由黨政機關負責人現場解答各業公會提出的問題。這種工作形式，原本是抗戰爆發初國民黨中央為了加強后方各地黨部與駐在區中央直屬黨部聯系而舉辦。鑒于成效顯著，重慶市黨部和政府于是要求商會、公會仿效舉辦，以及時掌握工商行情和實施統制。1941年底，重慶市商會舉行第一次工作會報，除了重慶市黨部代表蒞會指導，參加者還有煤礦、紙張、綢布、棉花、糧食等行業公會，以及重慶市社會局、物資局等部門代表[60]。嗣后，重慶市商會幾乎每月舉行一次工作會報，并引起經濟部的高度重視與肯定。經濟部認為工作會報“實施以來……政府與公會咸感便利……溝通政府與公會之意見，確收相當效果”，于是力促其他區域仿照執行[61]。1943年4月，經濟部審議通過了“重慶市工商團體工作會報辦法”，從制度上對是項工作予以規范。根據該項辦法，工作會報由重慶市商會召集，并由商會理事長擔任主席。開會時，各業公會理事長務必出席，因特殊情況不能出席者，須指定1位常務理事代表；不出席者則以缺席論，由重慶市社會局予以處分。對各業提出的問題，出席之黨政機關代表須現場回答，確實不能解答的，則應于下次會報時答復。對于重要事項，商會應分別于次日、第三日呈報黨政機關或經濟部核辦[62]。這種方式在加強黨政機關與工商業團體互換信息時，也有助于工商業及時反映困難并得到解決，當然更有助于黨政機關掌控商會、公會的業務運行并實施管制。

與工作會報不同，督導會報則是黨政機關每月月終輪流召集的一種會議。主要任務是檢討督導工作的效果，并策劃推進方案，以及解決工作會報中提出的疑難問題。除了相關黨政機關應推派代表出席，商會也須推派代表參加，必要時相關行業公會須派代表列席[63]。1940年8月，經濟部頒行《經濟部派員督導工商團體辦法》[64]，規定應向商會、公會派遣督導人員。除了督導各團體健全組織、貫徹執行法令，還有權檢查各團體業務開展情況，以及糾正團體不合法之行為。為了避免督導員與各團體之間串通，該項辦法規定前者不得接受后者一切供應以及辦公處所，還應逐日填寫工作情形，每三日呈報一次。社會部改隸后，是項辦法隨之改由兩部會同實施，并更名為《督導工商團體辦法》[65]。由此觀之，督導會報是為切實貫徹《督導工商團體辦法》而定。1944年5月，西京市工商團體督導會報舉行第一次會議，與會代表分別來自市黨部、建設廳、稅務局、社會處和商會等機構，主要檢討強制入會的手段及效果[66]。與工作會報一樣，督導會報加強了商會、公會在統制經濟中的地位和作用，也加強了黨政機關對商會和公會的業務滲透和控制。

此外，國民黨中央和國民政府還采取諸如向商會派遣指導員、統一商會開會規則、對怠辦或疏忽目的事業之商會負責人進行懲處等多種措施，加強對商會的組織控制和業務滲透。在各地黨政機構的配合下，這些方式收到一定效果，在通過商會統制經濟的同時，排斥了其他黨派對商會等團體的組織與運用，保證了國民黨對商會等團體的領導地位。也正因為如此，諸多舉措得到國民黨中央認可，并在戰后繼續推行[67]。

四、小結

抗戰爆發后，國民黨為適應戰時需要，對商會管理體制進行了調整。在“黨應透過政府實現其主義政策”思想的指導下，將掌控商會等團體組織訓練的社會部由黨部改隸行政院，這意味著商會指導管理權隨之由黨部移至政府。經此變更，戰前主要接受一家行政部門監管的商會，須接受兩家行政部門的指導管理。這就是“雙重管理體制”，即以經濟部門負責指導管理“目的事業”、社會部門負責指導管理“目的事業外一般活動”。與此同時，國民黨還改變工商業者自愿建會入會之原則，采取強制措施，要求所有公司行號必須加入公會、公會必須加入商會，并限制退會。此外，國民黨中央和國民政府還頒行一系列法律規章，以期通過管制商會等團體，達到改造和建設社會的目的。經社會部主導、各地黨政機關配合，商會的數量和規模與年俱增，組織體系也較戰前更為健全，并在平抑物價、穩定經濟等方面發揮著重要作用。

社會部改隸固然是戰時動員抗戰力量之需要，也是因為國民黨自身能力虛弱，無法切實掌控商會等團體的組織與活動。因此，將指導管理權移至政府，是國民黨藉以通過行政系統加強管制商會的一種制度安排，并不意味著國民黨放松對商會的指導管理，更不意味著國民黨主導管制地位的削弱。因此，雙重管理體制的確立并非只是國民黨戰時經濟政策的調整。為加強指導管理，國民黨不僅采取黨團運作、訓練會員等方式對商會進行組織控制，還采取工作會報、督導會報等手段對商會業務活動予以管制。這些舉措在防止乃至排斥其他黨派對商會進行滲透的同時，保證了國民黨對商會等團體的領導地位。也正因為如此，雙重管理體制與其他多項管制措施，在戰后得以繼續推行。

然而，在雙重管理體制下，黨政機構的指導監管功能存在諸多重疊之處，不可避免地造成制度資源浪費和管理成本增加，進而導致監管效能低下，這也是諸多管制舉措無法切實得到執行的重要原因。不僅如此，雙重管理體制因過于強調黨政機關的監管職責，忽視了商會的能動性，也侵蝕了商會的民間性。因此，商會數量雖與年俱增，組織體系亦漸趨嚴密，但真正發揮作用的并不多見，“掛牌組織”更不在少數。這些在一定程度上降低了管制效果，也制約著國民黨通過商會等團體實現改造和建設社會的目的。

注釋

①蔡勤禹：《抗戰時期國民政府對工商業團體的管制》，《河北師范大學學報》1998年第3期；姚群民：《國民政府戰時工商業團體管制試論》，見陳謙平主編：《中華民國史新論》（政治·中外關系·人物卷），北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003年；魏文享：《商人團體與抗戰時期國統區的經濟統制》，《中國經濟史研究》2006年第1期；朱海嘉：《戰時國民黨對民眾團體的管控政策研究》，《近代史學刊》2010年第7輯。

②[45][53]楊煥鵬：《國民政府時期國家對人民團體的管制》，《東方論壇》2004年第5期。

③抗戰前主要為實業部。該部成立于1931年1月，并于1938年1月更名為“經濟部”。

④1931年12月29日，國民黨第四屆中央執行委員會第1次會議通過決議取消訓練部，設立民眾運動指導委員會；1935年12月2－7日，國民黨第五屆中央執行委員會第1次會議又通過決議，改指導委員會為訓練部。

⑤1930年國民黨頒布《修正人民團體組織方案》，規定除了地方自治團體，人民團體分為職業團體與社會團體兩種。前者如農會、工會、商會和同業公會等，后者如學術團體、婦女團體、慈善團體、宗教團體等。

⑥沙金：《對過去民眾組訓工作的檢討》，《訓導半月刊》第2卷第8期，1938年2月。

⑦[11][19][21][28][34][35][39][53][55][58][59]中國國民黨中央委員會黨史委員會編：《抗戰建國史料·社會建設（三）》，臺北中央文物供應社，1983年版，第8頁，第2頁，第132頁，第489頁，第16頁，第387－388頁，第471頁，第112頁，第471頁，第398－399頁，第469－259頁。

⑧[10][15]中國國民黨中央委員會黨史委員會編：《抗戰建國史料·社會建設（一）》，臺北中央文物供應社1983年版，第182－183頁，第276頁，第309頁，第280頁，第194頁，第320－321頁，第310頁。

⑨《中央執行委員會民眾訓練部組織條例》規定，訓練部的職責是“計劃并指導本黨民眾訓練方面一切事宜”。該條例見《中央訓練部公報》第1期，1936年2月。

[12][36][57]中國國民黨中央委員會黨史委員會編：《抗戰建國史料·社會建設（四）》，臺北：中央文物供應社1983年，第296頁，296頁，第259頁。

[13]李宗黃：《新縣制之理論與實際》，上海：中華書局，1944年，第204頁。

[14]《準社會部代電以縣市商會及重要各業同業公會迅即督促組織或改組省商會聯合會應于本年十月以前籌組成立等由令仰遵辦》，《江西省政府公報》第1224號，1941年6月。

[16][17][18][20]中國國民黨中央委員會黨史委員會編：《抗戰建國史料·社會建設（二）》，臺北中央文物供應社，1983年版，第1－2頁，第9頁，第12－13頁，第16頁，第18頁，第36頁，第6－7頁。

[22]朱英、魏文享：《行業習慣與國家法令——以1930年行規討論案為中心的分析》，《歷史研究》2004年第6期。

[23]《戰時民眾團體整理辦法》，《江西省政府公報》第1098、1099合期，1938年12月。

[24]《非常時期農工商團體維持現狀暫行辦法》，《經濟部公報》第1卷第7期，1938年5月。是項法規于1944年7月廢止。

[25]《代電上海市商會》，《經濟部公報》第2卷第20、21合期，1939年11月。

[26]《各省市縣縣商人團體維持現狀及改組情形報告》（1939年4月），中國第二歷史檔案館：11－2－414（11為社會部檔案全宗號、2為目錄號、414為案卷號，下同）。

[27]《非常時期農工商團體維持現狀暫行辦法補充辦法》，《經濟部公報》第3卷第15、16合期，1940年8月。

[29]《史委員尚寬等審查非常時期人民團體組織綱領案報告》，《立法院公報》第108期，1940年7月。

[30]《非常時期人民團體組織綱領》，《中央黨務公報》第1卷第7期，1939年8月。

[31]《非常時期職業團體會員強制入會與限制退會辦法》，《行政院公報》第3卷第21號，1940年11月。

[32]《準社會部電釋明非常時期工商業及團體管制辦法之目的與內容請查照等由令仰遵照》，《江西省政府公報》第1235號，1941年10月。

[33]《非常時期工商業及團體管制辦法》，《行政院公報》第4卷第13號，1941年7月。

[37]李景漢：《對于昆明市工商團體的檢討》，《社會建設月刊》第1卷第4期，1945年10月。

[38]《準社會部咨送工商團體管制及限制工資重要工作綱目請查照等由令仰遵照》，《江西省政府公報》第1303號，1944年3月。

[40]陸京士：《戰時人民團體組訓之理論與實際》，《中央周刊》第4卷第47期，1942年。

[41]《督導重慶市商人運動實施方案》，《中央黨務公報》第2卷第21期，1940年5月。

[42]《重慶市黨部工作報告》（1943年7月），重慶市檔案館藏：0051－2－680（0051為國民黨重慶市執行委員會檔案全宗號）。

[43]《重慶市黨部1942年度總報告》（1942年12月），重慶市檔案館藏：0051－2－679。

[44]中國國民黨中央委員會黨史委員會編：《中國國民黨歷屆歷次中全會重要決議案匯編（二）》，臺北：中央文物供應社1979年第126－127頁。

[46]王家樹：《職業團體與國家動員》，《中央周刊》第4卷第47期，1942年。

[47]《經濟部訓令（商字第七三九五三號）》，《經濟部公報》第3卷第23、24合期，1940年12月。

[48]《職業團體書記服務規則》，《江西省政府公報》第1209號，1941年1月。

[49]《準社會部代電為各省市工商團體之書記不得以現任政府機關職員兼任等由一案令仰遵照辦理》，《云南省政府公報》第14卷第28期，1942年4月。

[50]《社會處案呈奉部令嗣后職業團體派遣書記應就優秀會員中盡先選拔一案令仰遵照》，《江西省政府公報》第1320、1321合期，1944年3月。

[51]俞美四：《浙江人民團體組訓概況》，《浙江社政月刊》第1卷第1期，1944年4月。

[54]《抄發非常時期人民團體訓練綱要令仰知照由省政府訓令》，《浙江省政府公報》第3354期，1942年1月。

[56]張萬鰲：《三年來本省人民團體組訓工作》，《浙江社政》1945年第4期。

[60]《地方黨部與駐在區內中央直屬黨部工作會報辦法》，《中央黨務公報》第1卷第14期，1939年10月。

[61]《重慶市工商團體第八次工作會報記錄》（1942年7月），中國第二歷史檔案館：11－2－1269。

[62]《經濟部指令（商字第四七四三五號）》，《經濟部公報》第6卷第9、10合期，1943年5月。

[63]《本府社會處案呈令知工商團體督導會報及工商團體工作會報實施要點一案電仰遵照》，《湖北省政府公報》第490期，1943年11月。

[64]《經濟部派員督導工商團體辦法》，《經濟部公報》第3卷第17、18合期，1940年9月。

[65]《督導工商團體辦法》，《江西省政府公報》第1221期，1941年5月。

[66]《西京市工商團體督導會報第一次會議記錄》（1944年5月），中國第二歷史檔案館：11－2－4659。

[67]1946年底，上海市社會局決議每月召集一次工商業團體工作會報，督導各項業務進展，“以達成經濟建設目的”。見《滬市工商團體建立會報組織》，《金融周報》第16卷第3期，1947年1月。

2011－05－12

國家社會科學基金項目“近代漢口商會研究”（09BZS022）

責任編輯 梅莉