教育法定支出的執行情況、制度困境及預算改革

栗玉香 王雍君

（1.中央財經大學 政 府管理學院，北京100081；2.中央財政大學 財 經研究院，北京100081）

教育法定支出的執行情況、制度困境及預算改革

栗玉香1王雍君2

（1.中央財經大學 政 府管理學院，北京100081；2.中央財政大學 財 經研究院，北京100081）

我國教育法定支出的執行情況不容樂觀。進一步講，即使各地均完成教育法定支出，區域間生均教育經費也并不能實現均衡，教育法定支出增長并不能實現教育財政效率的同比改善，教育法定支出面臨現實的困境。同時，教育法定支出制度與現行財政體制、預算制度之間的矛盾，又使其陷入制度的困境。教育法定支出改革有兩種思路，近期改革是細化教育法定支出的具體操作，提高制度的可執行性；中長期的改革是預算改革，即逐步取消教育法定支出，以完善的預算代替教育法定支出。

教育法定支出；執行情況；制度困境；預算改革

“法定支出”一般是指有關法律法規對某一特定公共項目規定的預算支出比例或增長幅度。教育法定支出是政府依據相關教育法律法規規定的支出，是法定支出項目中支出比重最高的公共項目。法定支出一方面體現了政府對特定公共領域支出的重視程度，期望這些項目支出規模能夠避免受經濟及財政收支波動的影響，保障支出規模及增長的基本穩定；另一方面這些公共領域在政府公共支出預算中處于弱勢地位，支出歷史欠賬較多，公共經費嚴重短缺。教育法定支出可以看作是政府教育財政支出責任的量化承諾，是政府教育投入法制化建設的成就，地方政府理應依法保障教育支出增長，如不能完成依法增長即視為政府違法，應追究相關責任人的法律責任。

一、教育法定支出的執行情況

根據《中國教育改革和發展綱要》（1993）、《中華人民共和國教育法》（1995）等相關法津法規，評價教育法定支出是否合格的指標主要包括：國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，預算內教育撥款增長與財政經常性收入增長幅度的比較，預算內教育經費占財政支出比例增減百分點，生均預算內教育事業費、公用經費增長等。在實際操作和研究分析中，評價教育法定支出的指標可以簡化為“一個比例”（即國家財政性教育經費支出占國民生產總值4%人的比例）、“兩個高于”（即預算內教育撥款增長的幅度高于財政經常性收入增長的幅度，預算內教育經費支出占財政支出的比例高于上年度）、“三個增長”（即生均教育經費逐步增長、教師工資逐步增長、生均公用經費逐步增長）。其中，“一個比例”、“兩個高于”為相對量指標，“三個增長”為絕對量指標。鑒于我國“三個增長”指標在絕對量上均實現了不同程度的增長（不考慮通貨膨脹因素），本文對我國教育法定支出執行情況的考察，主要是對相對量指標進行分析。

1.財政性教育經費占GDP 4%：滯后10多年仍未實現

1993年《中國教育改革和發展綱要》就提出“財政性教育經費占國民生產總值（GNP）的比重在本世紀末達到4%”，至今4%的目標仍然沒有實現（最高的2009年為3.59%），以至于《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》（2010－2020）中不得不重申，到2012年實現4%這一目標。其實，4%的比例是20世紀80年代發展中國家的經驗數據，也是與20世紀末我國經濟發展水平基本適應的指標。但在我國經濟超常規持續高速增長的條件下仍然不能實現，足以說明國家財政性教育經費增長與經濟增長極不相稱。根據教育部財務司、《中國統計年鑒2009》及國家統計局公布的數據計算，僅從2000年到2009年10年間，以4%的比例為目標，國家財政性教育經費支出10年累計“欠賬”已達16843億元。

2.每年“預算內教育撥款增長高于財政經常性收入增長”、“預算內教育經費占財政支出比例遞增”：從未全部實現

表1數據顯示，2003－2009年全國31個省（含直轄市、自治區）每年“預算內教育撥款增長高于財政經常性收入增長”指標，從未全部實現。最高的2003年18個省份，最低的2007年2個省份，到2009年仍然有5個省份未完成“預算內教育撥款增長高于財政經常性收入增長”的教育法定支出目標。

根據《全國教育經費執行情況統計公告》公布的數據統計顯示，1996－2002年，全國分別有23個、20個、19個、13個、15個、14個、7個省（含自治區、直轄市）預算內教育經費支出占財政支出比例比上年有不同程度的下降。表1數據顯示，2003－2009年，全國31個省（含直轄市、自治區）每年從未全部完成“預算內教育經費占財政支出比例遞增”的教育法定支出目標，最高的2009年29個省份、最低的2007年6個省份未完成教育法定支出目標。

表1 2003－2009年全國教育法定支出項目執行情況

3.考慮預算外財政收支：欠賬更多

相對于預算內財政收支，“預算外財政收支”也是政府公共資金的重要組成部分。就教育法定支出來說，使用“預算內教育撥款增長高于財政經常性收入增長幅度、預算內教育經費占財政支出比例遞增”作為我國官方評價教育法定支出執行情況的指標，本身是有問題的。因為財政經常性收支僅僅是政府預算資金的一部分，若僅以預算內財政收支作為分母計算教育法定支出，就等于夸大了預算內教育撥款占財政收支的比例。OECD在有關中國政府公共支出的研究報告中指出：“中國官方公布的支出額僅反映了實際支出的四分之三，預算外支出、社會保障支出以及中央政府為地方融資所發行的國債并沒有包含在官方預算內。盡管中國政府最近實施了一些改革措施，政府中仍然存在過量的預算外和制度外收支行為。”①2002－2007年地方政府財政收入與預算外收入規模的比較可以印證OECD的判斷（見表2）。盡管地方政府預算外收入規模相當于財政收入規模的比例從2002年的47.46%下降到2007年的26.68%，但近三分之一的預算外收入沒有納入政府預算仍然是客觀事實。在一定程度上講，政府僅以預算內或經常性財政收支的統計口徑來規定政府教育法定支出，是在有意或無意逃避教育法定支出的責任，教育法定支出就等于縮水了。如果說，目前我國不少省份在以不完整的預算收支作為統計口徑來衡量政府教育法定支出尚不能完成，那么，如果考慮預算外財政收支，以政府全部收支為統計口徑來計算，政府教育法定支出的欠賬可能更多。

表2 2002－2007年地方預算外收入規模及占政府財政收入比例 （億元）

4.一些地方政府做假完成教育法定支出：數據“注水”

“上有政策、下有對策”歷來是一些地方政府執行中央政策的“變通”手段，教育法定支出也概莫能外。比如，“調分子”，把不能算作教育支出的內容也計算在內，達到擴大教育支出總量的目的；“調分母”，通過對“財政收入”、“財政支出”以及“財政經常性收入”進行不同的解釋以達到法定比例的要求。例如，“財政收入”可以是“一般預算收入”、“預算內收入”或“綜合預算收入”，就算是“一般預算收入”，其中是否要剔除一次性增收，又如何認定哪些屬于一次性增收？這種對策帶有一定的隨意性，也有失法定支出的嚴肅性，②一些地方政府看似完成的教育法定支出明顯帶有“注水”的嫌疑。

二、教育法定支出的困境

從教育法定支出的執行情況看，教育法定支出基本形同虛設，未完成法定支出的地方政府并未被追責。進一步講，即使各地均完成了教育法定支出，區域間生均教育經費也并不能實現均衡，教育法定支出增長并不能實現教育財政效率的同比改善，教育法定支出面臨現實的困境。同時，教育法定支出制度與現行財政體制、預算制度之間的矛盾，又使其陷入制度的困境。

（一）教育法定支出的現實困境

1.教育法定支出并不能解決區域間教育支出差距問題

一般認為，區域間或區域內教育支出之所以存在較大的差異，根本原因在于不同區域的政府不能實現教育法定支出。事實上，在區域間財政收支基數存在較大差異的情況下，即使地方政府實現了教育法定支出的增長，區域間和區域內教育支出的差距也是不可能縮小的。表3顯示，2008年全國預算內教育撥款增長與財政經常性收入增長，最高的兩個省甘肅與四川分別達到36.76%和27.86%，最低的上海市與北京市僅達到0.20%和1.25%；但比較生均預算內教育事業費差異可以看出，預算內教育撥款增長與財政經常性收入增長最低的上海市與最高的甘肅省比較，普通小學、初中、高中生均預算內教育事業費差距分別達到5.26倍、5.01倍和5.43倍。即使甘肅和四川兩個省均保持2008年的增幅，也不可能在短期內縮小與上海市之間的差距，更何況像甘肅省始終保持36.76%的增幅幾乎是不可能的（2009年甘肅省預算內教育撥款增長低于財政經常性收入增長56.34%）。同樣，2007年北京市財政局統計數據顯示，在北京市實現教育法定支出的情況下，小學、初中生均教育經費最高的懷柔區分別達到11165.85元和19681.83元，而小學最低的石景山區和初中最低的崇文區僅達到4576.93元和5830.65元，生均教育經費差距分別達到2.44倍和3.38倍。

表3 2008年部分省市預算內教育撥款增長高于財政經常性收入增長、生均預算內教育事業費

2.教育法定支出增長并不能實現教育支出效率的同比改善

OECD在評價中國政府公共支出存在的問題時指出：“傳統上對公共支出的評估主要關注公共支出是否遵循法律與法規條文，而不是事后評價公共支出是不是達到了目標或者是否有效實施，盡管中國政府一直努力在一些領域尋找更有效的評估手段，但目前的探索仍然處于初級階段。”③教育法定支出的執行情況是“遵循法律與法規條文”的要求尚不能達到，更說不上“達到了目標或者是否有效實施”。在教育法定支出的框架下，政府教育支出“保增長”，學校教育支出“爭增長”。但實際上即使實現了教育法定支出也僅僅是解決了教育支出總量的問題，教育支出結構優化及教育支出效率提高基本無人問津。學校更多地傾向于“保基數、爭增長”，缺乏提高教育支出效率的基本動因。盡管我們承認教育支出尚存在總量不足問題，但已有教育支出的效率并不會因實現了教育法定支出目標而實現同比提高。

（二）教育法定支出的制度困境

1.現行財政體制影響教育法定支出的實現

我國現行財政體制是財政收入相對集權，財政支出高度分權。財政收入的相對集權使中央政府控制的財政資源比重高于地方政府，省級政府高于區（縣）政府，真正承擔教育支出責任的基層政府，恰恰是掌握財政資源最少的一級政府。我國財政支出的分權并不是指地方政府擁有較大的財政支出分配權，而是在承擔公共支出責任方面的分權，不同層級政府之間公共支出責任的劃分偏離了其財力條件，越是基層的政府，承擔公共支出責任越多。相關數據表明，縣（區）級政府承擔了2/3的教育支出，越是經濟欠發達地區，縣級政府承擔教育支出的比重越高，依靠本級財政實現教育法定支出十分困難。

在中央與地方財政收支不匹配的條件下，實現教育法定支出很大程度上需要依賴完善的轉移支付制度。但從我國現行的轉移支付制度及實施情況來看，地方政府依靠轉移支付完成教育法定支出也基本是不可能的。目前，中央向地方政府的轉移支付主要有稅收返還、一般性補助和專項撥款三種類型，其中，稅收返還和專項撥款各自占轉移支付總額的比重接近一半，一般性補助所占比重相對較小。相比而言，一般性補助對彌補地方財政收支差異的效應要高于稅收返還和專項撥款。因為地方政府稅收返還的規模與其增值稅、消費稅和所得稅規模直接相關，經濟欠發達地區稅收返還的規模明顯偏小，專項撥款一般要求地方政府有相應的配套資金，這使許多缺少資金的地方政府無法獲得專項撥款，或者迫使地方政府從其他重點支出領域抽調資金來重新安排。一般性補助具有均等轉移支付的性質，但由于資金規模較小，對彌補地方政府財政收支缺口的作用有限。后來，中央政府新增了獎勵部分，即對地方收入高于全國平均水平的地區給一定的獎勵，而對低于全國平均水平的地區要扣減轉移支付補助數，實際執行效果是經濟欠發達地區“雪上加霜”。因為經濟欠發達地區收入不可能是增長速度最高的，更不可能持續高速增長，獎勵對經濟欠發達地區而言缺乏實質性意義。

2.教育法定支出與公共預算原則相矛盾

教育法定支出與預算競爭原則相矛盾。預算過程是公共財政資金在不同公共部門之間的配置過程，也是政府施政過程的重要環節。從預算過程的內在機理來看，政府預算過程的選擇必然會導致不同部門之間、項目之間以及受益人之間的相互競爭，正是由于存在著這樣的競爭機制，公共資金才能優化配置。預算是不同公共部門、不同利益群體之間的平等博弈，政府的作用在于提供平等博弈的平臺，預算法案是平等博弈的結果，任何部門不能尋求預算之外的各種法律法規途徑，硬性規定每年投入增長的幅度，以期通過規避這種競爭來獲得公共財政資金。這是預算競爭原則所體現的基本精神。教育部門的法定支出是國家對處于社會發展薄弱環節及預算競爭“弱勢地位”公共部門獲得公共財政資金的法律支持，具有一定的合理性及階段性，但它背離了預算競爭原則，形成了預算過程的“不平等”競爭。其實，教育等擁有法定支出權的部門之所以在預算中處于“弱勢地位”，關鍵在于預算過程不同利益群體博弈力量的不均衡，真正能夠代表這些法定支出受益群體的人太少，處于博弈的弱勢方。況且，目前我國法定支出的基本法律大多依據部門法，就法理關系而言，也是不能超越作為國家層面法律《預算法》的規定和基本立法精神的。與其尋求預算法之外的法律支持來規避競爭，不如從根本上完善公共預算過程的相關機制。

教育法定支出與預算平衡原則相矛盾。收支平衡是預算的基本原則，地方政府預算不允許赤字。但在我國地方政府財政收支權責不匹配的情況下，教育法定支出事先又確定了在財政總支出中的比例，總體預算的平衡就面臨較大的壓力。越是基層政府，越是經濟欠發達地區政府，法定支出占財政總支出比重就越大。調查顯示，滿足上級各項法律法規及配套等新增支出，有些縣級政府的法定支出總額就占當年可用財力增加額的200%以上，一些省每年僅教育、農業、科技三項按法律要求安排的支出增長就要占當年新增財力的一半以上，造成地方財政無法按《預算法》的規定編制預算。④因為教育法定支出的存在“分割”了政府預算的完整性，如果把各類法定支出的規定落實到位，地方財政收支平衡就難以保證。地方政府面對這些法定支出的剛性要求，處于兩難境地。

教育法定支出限制了地方政府財政支出自主權。我國《預算法》明確規定中央與地方實行分稅制，一級政府、一級財政、一級預算，地方政府擁有預算支出自主權。法定支出是以法的形式否定了地方政府的預算支配權。在“法定支出”下，明確規定了公共項目財政投入的增長比例，部分公共項目法定支出還要求增幅高于同級財政經常性收入的增幅。這樣，相當部分的預算資金被預先指定了用途，地方政府難以根據需要在各個支出項目之間取長補短、統籌安排，以最大限度地發揮財政資金的整體效益。可以說，地方政府在法定支出下處于被動適應的地位，弱化了通過調整支出結構和重點來改善一定時期經濟和社會狀況的能力。我國不同地區、不同層級政府的經濟發展、財政能力及急需解決的實際問題存在一定的差異，地方政府需要根據實際的情況對預算支出進行合理的配置，尤其是對新增財力進行合理配置。但現實情況下，各種法定支出、配套支出和其他政策性支出如同“緊箍咒”（因為法定支出具有一定程度的政治意義，這對地方政府構成政治壓力），使地方政府無法結合當地事業發展與財力實際，統籌安排各類支出。

3.教育法定支出與誘致性制度變遷相矛盾

制度經濟學認為，制度變遷分為強制性變遷與誘致性變遷兩種，相比而言，誘致性制度變遷的執行成本較低，更有利于制度的實施。因為誘致性制度變遷是自下而上的改革，地方政府改革的積極性和動力相對充足。教育法定支出制度的出臺明顯是強制性制度變遷，是中央政府與地方政府并不均衡的利益博弈的結果。在以GDP作為考核地方官員政績核心指標的條件下，地方政府教育法定支出的執行成本明顯高于收益，加之未完成教育法定支出的追責基本形同虛設，地方政府缺乏制度執行的積極性和動力是非常自然的。在這種狀況下，要么中央政府設置激勵地方政府主動完成教育法定支出的誘因，比如出臺完成教育法定支出的配套獎勵政策；要么強化教育法定支出的行政追責，使用行政手段迫使地方政府完成教育法定支出。但無論采取哪種方式，中央政府都需要支出額外的制度執行成本。

三、教育法定支出的預算改革

教育法定支出的改革有近期和中長期兩種思路。近期改革是：細化教育法定支出的具體操作，提高教育法定支出的可執行性；中長期改革是教育預算改革，即以完善的公共預算代替教育法定支出。

（一）教育法定支出的近期改革

細化教育法定支出具體操作的關鍵是要明確其適用范圍。教育經費不足問題在不同級次政府和不同經濟發展水平的地區表現不同，教育法定支出在中央、省市、區（縣）各級政府間支出也不應相同。因此，教育法定支出應實行幅度比例或級差比例，各級、各地政府根據各自的實際確定相應的比例。比如，中央政府及經濟欠發達地區的省級政府繼續執行現行教育法定支出規定，縣級政府及經濟發達地區的省級政府不一定執行現行“高于經常性財政收入及財政支出增長比例”的規定，代之以實行“教育支出占當年財政支出相對穩定的比例”。

之所以選擇這樣的改革方案：一是中央政府相對過去而言，應該承擔更多的教育支出責任，尤其是在目前中央政府財力相對集中和富裕的條件下，中央政府教育支出的規模應該不斷擴大。二是經濟欠發達地區的縣級政府根本無力承擔現行的教育法定支出，需要更多地依賴當地省級政府，省級政府應當實行教育支出省級統籌。而經濟發達地區的省級政府統籌作用并不明顯，依賴區（縣）級政府的教育支出基本就可以滿足基礎教育支出的需求，因而保持一個相當的教育支出水平、相對穩定的支出規模即可。教育法定支出應在保證中央宏觀調控的統一性和權威性的同時，尊重地方政府的管轄權限，將預算安排權真正賦予各級人民代表大會，上級政府不宜更多通過硬性規定某項事業的投入標準來變相支配其下級政府的財力。

（二）教育法定支出的預算改革

教育法定支出原是為強化教育支出在預算中的地位，但在地方政府“調分子、調分母”數字游戲中得到的是事實上的弱化。同時，教育法定支出“肢解”了預算，使預算“碎片化”。地方政府弱化預算中教育支出是錯誤的，但以法定支出代替預算的競爭同樣也是不可取的；而且，教育法定支出制度本身混淆了不同專門法之間的關系。

教育法與預算法是兩個職能不同的專門法，預算法是財務性法規，規定著財政的支出領域、支出重點、支出程序等。教育法規定著教育事務供給的標準、目標、獲益人群等，是非財務法規。教育支出在總支出的比例、規模應該通過相關預算法規來確定，而不是由教育法直接規定。而目前教育法定支出是教育法中包含著財務法，是非財務法直接替代財務法，混淆了不同專門法之間的關系。因此，教育法定支出中長期改革應是以完善的公共預算代替教育法定支出。

1.實行全口徑預算，保障教育支出總量需求

全口徑預算是指預算資金范圍覆蓋政府所有財政收支。在政府預算外資金大量存在的條件下，即使政府財政投入達到了教育法定支出的要求，其教育支出總量未必高于全口徑預算下的正常教育支出規模。全口徑預算在于增強預算編制的完整性，所有的政府收入和支出都應當納入預算，接受人大的監督。就目前政府預算外收支看：一是部分已進入部門預算，但未納入人大監管范圍；二是存在既不在人大預算草案中反映，也不進入財政部門監督的資金；三是作為政府變相支出手段的廣義政府預算外收支規模較大。全口徑預算包括政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算等四個部分，各級政府、部門和單位必須將所有政府收支全部列入預算。實行全口徑預算既可以約束政府官員在教育支出上的自由裁量權以及由此導致的權力尋租行為，也是保障教育支出總量的基本前提。按照全口徑收支預算，只要穩定現有教育支出占總支出比重水平，即使沒有教育法定支出，教育支出的總量也完全可以保障的。

2.建立政府間支出責任與財力保障相匹配的教育財政管理體制

全口徑預算保證了各級政府教育支出比重基數的擴大，但平衡政府間財力與事權也是完善預算的關鍵性問題。現行《預算法》頒布實施后，分稅制改革也同時進行，結果是地方事權不斷加大，財力卻被嚴重削弱。國家審計署審計報告顯示，2007年，18個省（自治區、直轄市）縣級政府能自主調控的財力僅占其可用財力的19.3%。從支出方面看，縣級財政支出占這18個省（自治區、直轄市）財政支出總額的54.8%，卻承擔了73%的財政供養人口和80%以上的義務教育學生、城鎮低保人員的支出。⑤財力與事權相匹配，解決的是現實財力不足的問題，各級政府之間應當建立支出責任與財力保障相匹配的財政管理體制。一是完善預算法，以法律的形式規定“轉移支付應以一般性轉移支付為主體，以均衡地區間基本財力為主要目標”。這樣既可以避免中央政府轉移支付的隨意性，也在一定程度上解決了“跑部錢進”的弊病。二是允許地方政府發行地方債。在地方財力不足的情況下，地方政府紛紛通過地方融資平臺來解決，容易形成地方債務風險。這就要求中央政府在發行地方債時，明確賦予地方政府一定的權限，并在權限之外再加以制約。具體來講，地方政府可以發債，但要經過同級人大批準，最終由國務院決定。轉移支付和地方發債的重要意義在于為未來財政稅收體制改革指明方向，也為建立政府間支出責任與財力保障相匹配的教育財政管理體制創造條件。

3.推進預算精細化，提高教育支出效益

預算精細化是完善預算機制的重要舉措，主要包括：一是預算項目精細化。預算項目的粗線條是政府預算長期存在的問題，部門預算“編天書”（讓人看不懂），提交人大審議的“超濃縮”預算版本（只有支出總量），導致預算執行過程中的暗箱操作。預算項目精細化要求預算資金的分配必須與每個具體的支出項目對應，每個支出項目必須有充分的理由及支出效果的評價標準。二是預算環節精細化。預算不是簡單的分錢，也不是走過場，預算的每個環節都應有詳細的操作程序。從預算編制、預算審議批準、預算執行到預算效果評估的每個環節，需要有相應的時間保證，嚴格執行操作程序，有足夠的參與度、較高的參與質量。三是預算信息精細化。細化教育財政支出需要建立精細的信息庫，比如基礎信息庫、項目信息庫、預算編制信息庫。在實際運行中，以預算編制信息庫統領基本信息與項目兩個數據庫，形成三庫聯動機制，進一步細化教育支出管理。⑥

4.擴大預算的透明度和公眾參與度，推進教育支出社會監督進程

預算信息透明是社會監督的基礎，財政公開是解決監督不力最有效的方式。教育支出信息透明度低，直接導致教育支出配置低效、資金浪費現象嚴重、擠占挪用教育資金突出、大量教育財政資金游離于預算之外等問題。完整的預算信息公開并不完全是個技術問題，也涉及到政府的治理理念。推進教育支出社會監督進程：一方面政府教育部門確立依法披露信息的自覺意識，及時、完整公開教育支出信息；另一方面政府部門要不斷完善信息公開的手段，利用電子政務網絡，有效整合相關信息，保證信息的真實性、統一性和權威性。尤其是政府教育部門和財政部門的教育支出數據要統一，要避免所謂內部數據和公開數據同時存在。

擴大公眾參與教育支出決策的范圍也是推進教育支出社會監督的有效途徑，突出體現為在公眾參與預算。公眾參與預算是指在預算的編制、審批和執行中必須征求公眾的意見，將公眾意見作為預算的主要依據，并接受公眾監督的一種制度。公眾廣泛參與預算可以約束官員在預算過程中的自由裁量權，保障公眾對教育支出意愿的充分表達和促進政府教育部門積極的回應。目前，我國教育支出預算問題很特殊：一方面教育支出預算的立法主導權掌握在行政機關手里，人民代表大會對教育支出預算的審議功能基本上限于表決通過；另一方面與教育支出預算相關的政策與法規文件的起草絕大部分由某個相關的政府部門包辦承攬，代議機構的審議活動也大都流于形式。這就使教育支出預算的形成與執行難以實現公眾對預算過程實質性參與的目標。而在美國地方政府層面，公眾參與預算的主要機制包括公眾聽證、公眾或消費者問卷、公眾領袖和公眾利益團體會議、公眾咨詢委員會、政府官員會議、公眾陪審團等。不同的參與機制在實現參與程度上存在差別，其中一個重要的區別是公眾是否參與分享政策分析和制定。⑦

注釋

①③OECD：《中國公共支出面臨的挑戰——通往更有效和公平之路》，北京：清華大學出版社，2006年，第1頁，第1頁。

②袁星侯：《論法定支出及其改進》，《財政研究》2005年第5期。

④張真源：《論財政“法定支出”》，《現代審計》2002年第2期。

⑤晏耀斌：《新預算法有望放行地方發債》，《中國經營報》2010年12月18日。

⑥栗玉香：《教育均衡指數化監測與財政投入機制改革》，北京：經濟科學出版社，2010年，第166－167頁。

⑦馬駿等：《公民參與預算：美國地方政府的經驗及其借鑒》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2006年第4期。

2011－03－24

教育部人文社會科學研究規劃基金項目“義務教育財政均衡與財政效率協調機制研究——教育預算精細化視角”（10YJA880073）

責任編輯 曾新