第五講:海河流域的省際水量分配方案

主講人：李木山

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

水量分配是水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)，是維護(hù)河流上下游、左右岸合理用水權(quán)益，保持水事和諧穩(wěn)定，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的最重要的水資源管理行為。海河流域省際之間的水量分配方案經(jīng)國務(wù)院正式批復(fù)的有3個(gè)，分別為漳河冀豫水量分配方案、灤河潘家口水庫冀津水量分配方案、永定河干流（晉、冀、京）水量分配方案。省際水量分配方案制定是“十二五”期間流域管理的重要工作。

1 有關(guān)理論體系的形成與發(fā)展

水權(quán)理論體系各國不盡相同，與各個(gè)國家社會(huì)制度有關(guān)。水量分配是水權(quán)理論體系的一部分。

美國等西方國家的水量分配依附于法律制度。以美國為例，水資源法律以州法律為主，而不是體現(xiàn)為統(tǒng)一的聯(lián)邦法律，少數(shù)情況下聯(lián)邦法律起作用。有關(guān)地表水權(quán)主要存在3種學(xué)說體系，即優(yōu)先專用權(quán)體系、濱岸使用權(quán)體系、綜合了濱岸使用權(quán)體系和優(yōu)先專用權(quán)體系的混合水權(quán)體系。這些學(xué)說體系在美國水法律中都有體現(xiàn)。濱岸使用權(quán)體系發(fā)源于英格蘭和歐洲，為美國東部、東南部和中西部各州所采用。這種體系的建立和發(fā)展體現(xiàn)了在英格蘭和歐洲以及美國一些地區(qū)多雨的氣候特點(diǎn)。濱岸使用權(quán)是指合理使用與濱岸土地相連的水體而又不影響其他濱岸土地所有者合理用水的權(quán)利。濱岸使用權(quán)是通過擁有了連接水體的土地所有權(quán)而獲得的。濱岸水體的使用有許多法律規(guī)定。優(yōu)先專用權(quán)體系在干旱和半干旱地區(qū)建立和發(fā)展起來。該體系允許存貯水資源用于那些無法獲得水資源的地方；還允許將水資源從有水的地方向需要的地方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。優(yōu)先專用權(quán)體系的核心是優(yōu)先權(quán)。專用權(quán)授予的日期決定了用水戶用水的優(yōu)先權(quán)。最早授予的水權(quán)專用者擁有最高級別的權(quán)利，最晚授予的水權(quán)專有者擁有最低級別的權(quán)利。在缺水時(shí)期，那些擁有最高級別水權(quán)的用戶被允許引用他們所需的全部水資源。專用水權(quán)的申請由一些指定的行政機(jī)構(gòu)授理歸檔。在科羅拉多州，這種行政機(jī)構(gòu)的作用被專門的司法程序所替代。一旦書面申請被歸檔，申請人將獲得通知。如果收到反對意見，將會(huì)召開聽證會(huì)。聽證會(huì)以后，如果申請獲得通過，行政機(jī)構(gòu)將發(fā)布一個(gè)許可令，批準(zhǔn)申請者享有專用水權(quán)。許可令包括控制水資源使用的條款和條件。專用水權(quán)總是被限定在以非浪費(fèi)的方式對水資源進(jìn)行有益利用的范圍內(nèi)。河流內(nèi)的水資源還通過一些聯(lián)邦法律加以保護(hù)，如 《野生和游覽河流法》《瀕危物種法》《清潔水法》。

美國州際間的水的分配一般通過下列方式之一實(shí)現(xiàn)：一是州際水資源分配協(xié)議，該協(xié)議由州與州之間簽定，并經(jīng)過國會(huì)批準(zhǔn)；二是法庭裁決，有關(guān)州際水資源分配的訴訟提交聯(lián)邦最高法院進(jìn)行裁決；三是國會(huì)針對州際水資源分配制定的專門法律。

我國的水權(quán)制度研究與建設(shè)工作主要自20世紀(jì)90年代后期開始，眾多的專家學(xué)者從國外到國內(nèi)、從法律到行政諸方面進(jìn)行理論探討與研究，并從流域?qū)用孢M(jìn)行了大量的研究與實(shí)踐，已取得豐碩成果。

我國的水權(quán)包括水資源所有權(quán)以及在法律約束下形成的、由水資源國家所有權(quán)派生出來的、不同主體所具有的使用權(quán)和收益權(quán)。關(guān)于水權(quán)的內(nèi)涵主要有4種觀點(diǎn)：“一權(quán)說”，僅指水資源的使用權(quán)；“二權(quán)說”，包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)；“三權(quán)說”，包括所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)；“四權(quán)說”，包括水資源的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和和使用權(quán)。按照我國《水法》規(guī)定，水的所有權(quán)屬于國家，因此，水權(quán)研究側(cè)重水的使用權(quán)和收益權(quán)問題。一般認(rèn)為，各種規(guī)劃、計(jì)劃、方案、定額和許可構(gòu)筑了流域、區(qū)域、行業(yè)、個(gè)體等初始水權(quán)配置的路徑。

水量分配是水權(quán)制度建設(shè)的載體和起點(diǎn)，它從技術(shù)層面界定了各行政區(qū)域合理的分配水量，界定了水量的技術(shù)邊界，但沒有界定水量的法律邊界。如果把水權(quán)制度建設(shè)分為兩部分的話，最基礎(chǔ)的一部分是水量分配方案，另一部分則是包括用水定額管理、取水許可管理、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等在內(nèi)的其他制度建設(shè)。廣義的水權(quán)制度建設(shè)還包括排污管理等。水權(quán)制度在我國還受到諸多因素的制約，這與我國現(xiàn)行法律體制和行政管理制度仍需不斷完善和改革有關(guān)。

2 水量分配原則

水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則，妥善處理河流上下游、左右岸的用水關(guān)系，協(xié)調(diào)地表水與地下水、河道內(nèi)與河道外用水，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水，建立科學(xué)論證、民主協(xié)商和行政決策相結(jié)合的分配機(jī)制。

海河流域水資源短缺，開發(fā)利用程度已很高，省際水量分配亦應(yīng)體現(xiàn)流域的特點(diǎn)。在分配原則上，應(yīng)注重體現(xiàn)以下4點(diǎn)：

（1）公平公正的原則。我國《憲法》和《水法》明確規(guī)定，水資源屬于國家所有。不同地區(qū)、不同群體人民享有生存和發(fā)展的平等用水權(quán)利。水量分配應(yīng)考慮流域內(nèi)不同區(qū)域的歷史背景、自然條件、人口分布、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及生態(tài)文明建設(shè)對水資源的合理需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)和諧發(fā)展，維護(hù)上下游、左右岸各省市的用水權(quán)益。

（2）統(tǒng)籌兼顧的原則。充分考慮流域和區(qū)域水資源的承載能力，統(tǒng)籌考慮流域和區(qū)域用水要求。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，著力提高水資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的保障能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與水資源及生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）尊重現(xiàn)狀兼顧未來需求的原則。海河流域水資源開發(fā)利用經(jīng)過60年的發(fā)展，利用格局依然成為事實(shí)。尊重現(xiàn)狀，維持已有的安定局面是現(xiàn)實(shí)的選擇。

（4）高效利用的原則。抑制水資源浪費(fèi)，促進(jìn)節(jié)約用水，提高水資源的利用效率和效益，統(tǒng)籌水資源利用的總體經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

3 水量分配的主要內(nèi)容

2007年水利部以32號令頒布的 《水量分配暫行辦法》，明確規(guī)定了水量分配方案的主要內(nèi)容，為以下5個(gè)方面：

（1）流域或者行政區(qū)域水資源可利用總量或者可分配的水量。

（2）各行政區(qū)域的水量份額及其相應(yīng)的河段、水庫、湖泊和地下水開采區(qū)域。

（3）對應(yīng)于不同來水頻率或保證率的各行政區(qū)域年度用水量的調(diào)整和相應(yīng)調(diào)度原則。

（4）預(yù)留的水量份額及其相應(yīng)的河段、水庫、湖泊和地下水開采區(qū)域。

（5）跨行政區(qū)域河流、湖泊的邊界斷面流量、徑流量、湖泊水位、水質(zhì)，以及跨行政區(qū)域地下水水源地地下水水位和水質(zhì)等控制指標(biāo)。

在實(shí)際工作中，可以根據(jù)流域特點(diǎn)、水資源量開發(fā)利用情況以及矛盾焦點(diǎn)、水資源管理需求等，對規(guī)定的內(nèi)容取舍、擴(kuò)充，突出重點(diǎn)。對于河流上游山區(qū)上下游關(guān)系水量分配，以省界斷面下泄為主要分配對象。永定河水量分配即是如此。對于有上下游左右岸關(guān)系，山區(qū)平原相互交錯(cuò)流域，水量分配的對象可以是區(qū)域用水量或耗水量，也可以包括地表取水量或斷面下泄水量。究竟選定上述何種水量，以能解決用水矛盾、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為目標(biāo)和便于進(jìn)行監(jiān)督管理為原則。漳河水量分配方案僅規(guī)定了冀、豫從漳河引水量分配比例，灤河水量分配方案僅對潘家口水庫調(diào)節(jié)后的可利用水量進(jìn)行了津、冀分配。單一的分配可以對象直接解決焦點(diǎn)問題，便于有關(guān)方協(xié)商、批復(fù)和方案落實(shí)。

目前正在編制的漳河上游水量分配和薊運(yùn)河水量分配方案，由于存在上下游左右岸等用水矛盾和河流生態(tài)功能退化問題，水量分配內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更全面一些，至少應(yīng)包括分區(qū)用水量（可同時(shí)包括消耗量）和必要的控制斷面下泄量。

4 水量分配技術(shù)方法

漳河上游水量分配是在上游水資源規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)河北省和河南省各大灌區(qū)及城市用水量提出兩省從漳河引水比例。灤河水量分配針對潘家口水庫向天津、唐山和灤河下游農(nóng)業(yè)供用分配問題進(jìn)行水庫調(diào)節(jié)（多年調(diào)節(jié)）利用分配。永定河干流水量分配只針對上下游關(guān)系的晉、冀下泄水量進(jìn)行分配。在技術(shù)方法上，漳河、灤河潘家口水量分配方案制定使用水資源配置方法；永定河則主要利用統(tǒng)計(jì)方法直接分析省界段面下泄量，輔以其他分析對比方法（人均用水、生態(tài)下泄等）算出晉、冀下泄比例，采用“多種方法、綜合比較、合理選定”技術(shù)路徑，編制最終分配方案。

水資源配置方法是最常規(guī)的方法，與做規(guī)劃沒有大的區(qū)別。用水資源分配量方法進(jìn)行水量分配，在計(jì)算分析次序上，大致有兩種：一是先進(jìn)行基礎(chǔ)水賬、生態(tài)描述、供需平衡分析，然后根據(jù)可分配水量和分配原則，形成水量分配方案集，再對各方案進(jìn)行公平性、合理性、可持續(xù)性評價(jià)，同時(shí)進(jìn)行省際間、部門間利益協(xié)調(diào)，最后形成上報(bào)的方案。在形成方案集的水資源配置調(diào)算過程中，可以用簡單的Exel表手工計(jì)算，也可以采用線性規(guī)劃的優(yōu)化方法建立模型，并應(yīng)用Office辦公軟件中的Excel進(jìn)行求解，非常易于操作。當(dāng)然更可以編制復(fù)雜的水資源配置模型，制定一系列參數(shù)，進(jìn)行模擬計(jì)算。另一種是在進(jìn)行基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)分析后，將分配原則定量化，比如對現(xiàn)狀用水、未來需求、生態(tài)需水、用水定額、用水效益、人均享有水量等分別賦予權(quán)重，測算出各省的分配比例關(guān)系。同樣，也可以編出若干個(gè)方案（側(cè)重現(xiàn)狀的或側(cè)重效率的、重視生態(tài)的等）。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是每種方案的著重點(diǎn)清晰，便于協(xié)調(diào)協(xié)商。海委在2005年開展拒馬河冀京水量分配研究中使用了這種方法。

《水量分配暫行辦法》規(guī)定，水量分配應(yīng)當(dāng)以水資源綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，尚未制定水資源綜合規(guī)劃的可以在進(jìn)行水資源及開發(fā)利用調(diào)查評價(jià)、供需預(yù)測和供需平衡分析基礎(chǔ)上擬定分配方案，已有規(guī)劃但不符合要求的應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。目前，全國水資源綜合規(guī)劃（含海河流域）已經(jīng)國務(wù)院批復(fù)。但海河流域水資源綜合規(guī)劃中，一些重要跨省河流水量分配不夠明確或不夠細(xì)致，仍需要單獨(dú)制定水量分配方案。這些河流分別是：灤河、薊運(yùn)河、拒馬河、滹沱河、漳河上游、潮白河、北運(yùn)河。

5 水量分配方案的協(xié)商與審批

省際水量分配方案需征求相關(guān)省市的意見，各省均無明確反對意見后由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)機(jī)構(gòu)予以批準(zhǔn)。在協(xié)商協(xié)調(diào)過程中，一般是邀請包括有關(guān)省代表在內(nèi)的專家進(jìn)行技術(shù)討論后，再書面正式征求各省意見，對不同意見要做技術(shù)上的解釋和行政上的勸導(dǎo)、協(xié)調(diào)。因此，技術(shù)方案要盡可能精細(xì)，要能夠解答各種提問和各種情景。

海河流域水資源十分短缺，各地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中均受到水資源制約，因此在水資源問題上不會(huì)輕易讓步，要通過一個(gè)比較全面（如既有總量指標(biāo)，又有斷面下泄量）的水量分配方案可能十分困難。從社會(huì)制度上講，我國的中央與地方分權(quán)并不太清晰。我國既不屬聯(lián)邦制國家，也不是嚴(yán)格的中央集權(quán)國家。中央政府一般不會(huì)在各省有反對意見的情況下批準(zhǔn)水量分配方案。如果考慮時(shí)間效率的話，本人認(rèn)為對相對科學(xué)合理的水量分配方案，在一定時(shí)間內(nèi)有關(guān)方達(dá)不成協(xié)議的，中央可以直接做出裁決，予以批準(zhǔn)實(shí)施。

6 水量分配方案的落實(shí)與監(jiān)督管理

在制定水量分配方案過程中，就應(yīng)充分考慮到便于實(shí)施及監(jiān)督管理問題。方案中一般需包括水量調(diào)度和應(yīng)急方案。同時(shí)，對水量的監(jiān)測、監(jiān)督管理要提出相應(yīng)意見。

水量分配方案正式批準(zhǔn)后，流域機(jī)構(gòu)要組織方案的實(shí)施落實(shí)，主要做兩方面的工作：一是控制斷面水量監(jiān)測，二是制定水量調(diào)度管理辦法，從法律和制度層面確定水量分配。