論我國市場型海洋環境政策工具及其運用

王琪，叢冬雨

（中國海洋大學 青島市 266100）

論我國市場型海洋環境政策工具及其運用

王琪，叢冬雨

（中國海洋大學 青島市 266100）

針對目前我國海洋管理中市場型環境政策工具存在的一定問題，提出確立既科學合理又適合國情的市場型海洋環境政策工具，構建政府間協調機制督促海洋環境政策執行；轉變企業環保動機，實現政企合作減排；提高公眾海洋環保意識，加強監督力度。

海洋環境市場型環境政策工具

近年來，我國海洋經濟迅速發展，對促進國民經濟發展起到重要作用。而伴隨海洋經濟快速發展的是嚴重的海洋環境問題。正如環境庫茲涅茨曲線假設所強調的，在我國海洋經濟迅猛發展時期，必然對海洋環境造成某種程度的破壞，希望污染為零是不現實的。然而，有污染并不意味著污染一定要大到危及經濟發展和人類生存的程度。防止環境庫茲涅茨曲線的峰值突破最高點或居高不下的重要力量在于政府環境政策的干預。借助海洋環境政策的干預，采用科學的管理方式來控制海洋污染和保護海洋環境，有可能降低環境庫茲涅茨曲線的峰值，從而阻止海洋環境惡化的不可逆性。而海洋環境政策的最終落實取決于有效的政策手段，即海洋環境政策工具。我國的環境政策工具主要有命令控制型和市場型兩類。前者以強制性為主要特征，后者強調激勵作用。近年來，市場型政策工具越來越受到重視，其重要地位日益凸現。

1 我國市場型海洋環境政策工具

市場型環境政策工具是指鼓勵通過市場信號來作出行為決策，而不是制定明確的污染控制水平或方法來規范人們的行動。這種政策工具的核心是發揮市場所具有的激勵功能，屬于間接的宏觀調控方式。以市場為中介，把保護與改善環境的責任由政府轉交給污染者，從而既有助于減少排污和促進技術革新的積極性，也有助于降低政策的執行成本。如果這些政策工具得以很好地設計和執行，將促成廠商或個人在實現自身利益的同時，客觀上實現污染控制目標，并取得良好的社會效益。目前，我國市場型環境政策工具主要有排污收費制度和排污權交易制度兩大類。而在海洋環境管理中，對排污權交易制度運用較少，排污收費制度相對成熟。

排污收費制度與基于庇古稅的矯正性稅收原理相近，只是排污費由環保部門征收，數額由環保部門根據排放量或污染物濃度確定。其基本原理在于對帶有負外部效應的物品或服務征收相當于其外部邊際成本大小的稅收，一次將征稅物品或服務的私人邊際成本提高到同社會邊際成本一致的水平，實現負的外部效應的內在化。這對于解決海洋環境問題有很大的優越性。作為公共物品，海洋環境具有消費的非競爭性和非排他性，同時，海洋環境資源并沒有明確的產權，任何個人或組織都可以根據自己的費用效益原則使用海洋環境資源，并排放廢棄物，結果造成環境受損。要解決這一問題，就要實現外部成本的內在化，將外部邊際成本加到私人邊際成本中，使污染個人或組織承擔其污染成本，將其產生污染的外部費“內部消化”。

我國排污收費制度起源于1978年的《環境保護工作匯報要點》，其第一次提出“向排污單位實行排放污染物的收費制度”的設想。隨后頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》從法律上確立了這一制度。1982年7月，國務院正式發布并施行《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度在全國普遍實行。1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》首次強調了海洋環境管理中的排污收費制度。1999年《海洋環境保護法》對海洋環境管理中的排污收費制度進行了改革：直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規定繳納排污費；向海洋傾倒廢棄物，必須按照國家規定繳納傾倒費。《海洋環境保護法》將排污收費的對象界定為排污者，將排污行為界定為合法行為，采用經濟管理手段管理海洋環境。2003年，國務院《排污費征收使用管理條例》頒布，成為排污收費制度的一次理論創新，核心內容體現在 4 個方面：污染物排放總量控制，實行排污即收費；加大執法力度，擴大征收范圍；嚴格實行收支兩條線；構建強有力的監督和保障體系。目前，我國海洋環境管理中排污收費制度的運用主要依據《海洋環境保護法》和《排污費征收使用管理條例》。

相對于以往的命令控制型環境管理政策工具，排污收費制度具有很大的優越性。首先，能夠確保自覺對污染進行控制的企業都是那些能以最低成本來控污的企業。它模仿了最低成本的集中管理方法，但勿須管理機構指定每個污染源應削減的排污量。第二，向企業提供了減少污染控制成本的持續動力。企業要不斷地支付其污染物排放費用，如果能夠找到辦法使得污染削減成本低于排污費，將會持續獲得經濟利益。第三，要求所有污染源都采取某種行動，必須削減污染以避免支付排污費，要么繼續為污染付費。

2 我國市場型海洋環境政策工具及其運用中存在的問題

從政策工具設計上看，市場型環境政策工具能從根本上解決海洋環境問題。但從目前我國海洋環境狀況來看，政策績效并不明顯，市場型海洋環境政策工具及其運用過程仍存在一定問題。

2.1 市場型海洋環境政策工具設計不完善

政策工具設計的不完善主要是指我國的排污收費制度存在漏洞以及市場型海洋環境政策工具單一。

2.1.1 排污收費制度存在漏洞

隨著排污收費制度的廣泛運用，其弊病也日益凸顯。首先，排污收費制度并不能實現對污染物排放的總量控制。排污收費制度調整的是污染控制的成本，而非污染控制水平?，F行排污收費的核算是以排污者的生產需求以及所排放的污染物種類、數量、濃度為終端，而不是以流域或區域環境容量和環境質量控制要求為終端。在理論上，只要排污者履行排污收費義務，排污總量可以隨意拓展，在環境管理上只能考慮排污者是否達標排放，而不能充分發揮排污收費的經濟杠桿作用來遏制區域排污總量的增加。其次，收費標準過低。根據庇古稅原理，只有當排污費與污染削減的邊際收益相當的情況下，才能得到最高效率。我國目前的排污收費標準僅為污染治理設施運轉成本的 50%，某些項目甚至不到污染治理成本的 10%，排污費作為對環境損害的補償只能算作“欠量補償”。排污者寧愿交少量排污收費也不愿進行減排。最后，排污費征收標準不一致，容易引起污染轉移。我國海洋環境保護法第九條規定：“沿海省、自治區、直轄市人民政府對國家海洋環境質量標準中未作規定的項目，可以制定地方海洋環境質量標準?！边@一規定從理論上導致部分經濟發達地區海洋環境質量標準較高，而經濟欠發達地區相對較低。海洋環境質量標準決定著企業環境外部成本的高低，于是一些污染企業從經濟發達地區轉移到欠發達地區。而在實踐中，經濟發達地區為進一步提升經濟實力，也可能在一定程度上壓低海洋環境質量標準，造成地方甚至區域整體海洋環境污染治理無效。

2.1.2 市場型海洋環境政策工具單一

在我國，排污收費制度是唯一一項在海洋環境保護法中提到并在實踐中得以運用的市場型環境政策工具，這在一定程度上制約了海洋環境的治理工作。與國際社會相比，我國環境稅收制度遠遠落后，除排污收費體系外，稅收體系中沒有嚴格的環境稅。環境稅收政策內容零散，主要側重于稅收減免和稅收優惠，缺乏以環境保護為目的的環境稅收政策，沒有建立起有效的稅收調控機制，措施實施的力度和效果都難以實現。而與國內其他領域相比，我國海洋環境管理中排污權交易制度相對滯后，沒有相關的法律規范。事實上，排污權交易制度作為一重要的市場型環境政策工具，其優越性很大程度上體現為其對區域排污總量的約束，這與海洋環境管理的特殊性剛好吻合。由于海水的流動性，海洋環境的治理往往會涉及多個地方政府，相鄰政府的海洋環境治理效果是相互影響的，因此，在一個區域內實行總量控制為目的的排污權交易制度對于區域內海洋環境的治理意義重大。而在這方面，我國大氣污染和流域水污染治理中已經開始使用，對海洋環境治理有一定的借鑒意義。雖然大氣環境治理和流域水環境治理中的排污權交易制度并沒有覆蓋整個區域，但這兩個領域對一種新的市場化治理工具運用的嘗試已經取得了一定成績，對環境治理工作有深遠意義，也對具有類似特征的海洋環境管理有重要啟示，這也從另一方面體現出我國海洋環境管理對市場型政策工具運用的滯后性。

2.2 政策實施環境有待改善

我國市場型海洋環境政策工具的實施環境主要體現為市場環境和政府環境兩個方面。

2.2.1 市場發育不成熟，激勵作用難見成效

基于市場的海洋環境政策工具在應用過程中應發揮市場所具有的激勵和約束功能。然而，我國市場體系不完善，使得市場政策工具作用大打折扣。一方面，由于地方經濟發展不平衡，統一的市場尚未建立，導致各地排污收費標準不一致，不利于整體海洋環境的改善。另一方面，市場交易信息不透明。我國各類企業數量多、規模不等、分布零散，直接決定了排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高，環境保護部門監測與執行費用也會過高，導致整個排污交易市場信息不充分。這種狀況也成為我國海洋環境管理中一直缺乏排污權交易實踐的重要因素。此外，企業戰略也成為影響市場的重要因素。在目標的設定上，很多企業往往把環境、健康和安全等問題作為規避的對象和風險加以管理，而不是盡可能利用市場導向尋求新的機遇。同時，政府的干預，尤其是地方保護主義的存在，使得市場很難自主發揮調控作用。

2.2.2 政府間關系不協調，海洋環境政策執行難

作為政策的主要執行者，海洋環境管理各部門承擔重要職責。然而，在實際操作過程中困難重重，海洋環境政策執行受阻情況時有發生，這主要因為海洋環境管理的政府主體間相互關系難以調和。一方面，海洋環境管理成本大，收益低甚至負效益，地方政府不愿涉獵。而海洋經濟開發活動效益好，投資回報率高，即便會造成海洋環境的破壞，各地方政府還是更愿意選擇后者。另一方面，海洋環境作為一種跨區域的公共物品，無法回避“搭便車”及外部性原因引起的供給與維護等問題。因此，作為理性經濟人，各地方政府在權衡利弊后，往往重經濟、輕環保，選擇海洋環境管理的不作為，對違規企業姑息遷就，即便政策工具設計再完善，也自然無效。同時，我國海洋環境管理涉海部門眾多，僅在中央就有海洋、環保、漁政、海事及軍隊五大部門，相互之間由于管理目標、管理手段、指標設定以及技術水平等各方面均存在差異，矛盾不可避免，尤其是海洋行業部門和海洋環保部門，前者以經濟為重，后者強調環保，而經濟發展會影響海洋環境，在各部門間協調機構或制度不健全的情況下，只能通過協商妥協、部門尋租或一方被迫退出。

3 完善我國市場型海洋環境政策工具及其運行環境

3.1 市場型海洋環境政策工具的完善

受社會保障體系不完善、公民環保意識和能力不足、個人信用及納稅意識淡薄等因素限制，建立完善的環境稅收體系存在很大難度，但可以對排污收費和排污權交易兩種制度揚長避短，完善適合我國國情的市場型海洋環境政策工具。第一，在吸收排污權交易制度精髓的基礎上進一步規范排污收費制度。我國目前排污收費制度相對于排污權交易制度最大的特點在于重政府而輕市場，即對市場化程度要求較低。所以，綜合兩者優勢，實行排放污染物總量申請制度，即排污單位通過排放污染物總量申請，繳納相應費用，取得環境容量或資源的使用權，也就是根據本地區環境容量、污染控制目標核定本地區或區域污染物排放總量，向社會、排污單位發布公告。排污單位根據自己的需求，在規定時間內，向當地環保行政部門提出申請。環保部門根據各排污單位申請的污染物排放總量進行審查、核定、分配、批準、發證，同時收取核定許可排放總量的開戶費和排污費，不足部分及增減變更可以通過市場運作進行排放總量交易。這樣，排污收費由事后變為事前，由調整污染控制成本轉變為控制污染總量，而且，完善后的排污收費制度雖有排污權交易的原理，但其核心并不在于市場交易，突破總量可以通過行政措施加以懲罰，因此有很強的適用性。第二，建立動態的附加費體制。鑒于市場主體追求利潤最大化的本性以及政策執行過程中的動態復雜性，建議在實施禁止和處罰措施的同時實行基本收費、附加收費雙軌制。附加收費，一是針對新建項目，以最大限度減少或避免因地區總量控制要求不同而收費標準一樣導致的排污單位向經濟相對落后地區轉移以及地方政府為求發展不惜犧牲環境“饑不擇食”引進項目的現象；二是針對超標排放和超總量排污行為；三是針對《污水綜合排放標準》中的一類污染；四是針對新增或超總量申請；五是針對重點保護區域、流域；六是對未完成這些總量削減任務或控制地區。第三，實行收費管理制度化。嚴格進行排污費管理“收支兩條線”制度，設立專門帳戶，專款專用，提高環保資金使用效率。

3.2 運行環境的改善

市場型海洋環境政策工具執行主體是政府，客體是海洋環境的排污個人或組織，載體是市場，監管主體有政府、企業也有公民。因此，運行環境的改善自然包括市場的完善和政府、企業及公民行為的改善。市場的完善是市場型海洋環境政策工具有效發揮作用的重要基礎，而良好的市場環境有賴于政府、企業和公民行為的改善，且依托于我國市場經濟的發展，是長期而艱巨的任務，并非一朝一夕可以改變，所以主要探討政府、企業和公民行為的改善。

3.2.1 構建政府間協調機制，督促海洋環境政策執行

政府對于市場型海洋環境政策執行不力根本上是因多個地方政府或部門間利益的爭奪。地方政府為求自身發展，不惜犧牲海洋環境，并寄希望于周邊政府采取治污行動；涉海部門為求本行業產值增長，對于海洋環境污染行為無暇顧及。政府的行動或態度一定程度上縱容了本地方甚至整個區域的海洋環境污染，影響海洋經濟的持續發展。正如美國經濟學家曼庫爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出：“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們的共同或集體利益”。所以，要改善地方政府及涉海部門的行為，必須設立強制性的制度規范，以區域整體利益為目標，構建政府間協調機制，約束各政府主體行為。首先，設置權威性協調機構。在區域內，成立由中央政府直接設立或授權成立的跨行政區綜合性權威機構——區域海洋環境管理委員會。通過國家立法形式成立，由法律明確其地位和職責，成員以政府機構代表為主，包括區域海洋分局、水利部、農業部、交通部、海事局等與海洋管理部門決策有利害關系的部門在區域內派駐機構的負責人及?。ㄖ陛犑校╅L，以國務委員或副總理為委員會主席，主要職責在于通過委員會內各利益相關主體的協商，共同制定海洋環境區域管理計劃，并監督其在各行政區域的管理實施；明確界定區域內各部門之間的職責，便于相互監督；解決各行政區域之間或各部門之間在海洋環境管理過程中的矛盾沖突，實現區域海洋環境共治。在行政區內，成立由省長（市長）、各涉海部門以及海洋專家、涉海企業、社會團體及公民組成的海洋環境管理辦公室。以區域海洋環境管理委員會的區域規劃為指導，制定本行政區內海洋環境保護的總體規劃，負責海洋污染防治和生態維護，協調部門之間的沖突。其次，在區域整體利益的考量基礎上，保證地方或部門的利益，確保各政府主體的意愿得以充分表達，并盡力予以實現或補償，通過信息溝通、協商、利益分享與補償等運行機制的建立，為海洋環境政策工具的有效執行提供充足的內生動力。要從根本上改善政府在海洋環境管理中的行為，還需要改革地方政府政績考核機制。因此，科學合理的考核機制的建立及有效運行至關重要。

3.2.2 轉變企業環保動機，實現政企合作減排作為污染物的排放者，海洋環境政策工具的實施對象——排污企業的自身環保意識至關重要。而作為市場主體，企業是利潤最大化的追求者，顯然不能把海洋環境保護作為最終目標，因此強求企業舍棄經濟利益，片面追求環境保護并不合理，但排污企業應轉變環保動機，不能把環境保護僅看作是企業的負擔。一方面，海洋環境保護是企業的責任，是守法實踐的落實，企業在追求自身利潤的同時應該而且必須嚴格遵守國家關于海洋環境保護的相關法律制度。另一方面，海洋環保政策的遵循也意味著更多的利潤和市場份額。在環境管理中，政府與企業之間已不應是基于不信任狀態下的強制管理與被管理的關系，在政府越來越多地運用市場型經濟手段的背景下，企業也應擺脫治污的抵觸情緒，轉變被動減排的地位，充分利用政府的市場型海洋環境政策工具，節省成本，為自身謀取更多利益。同時，在公眾環保意識日益提高的今天，企業也應將環保作為一項擴大市場份額的重要戰略，從自身產品和原材料上關注環境，用“綠色”打造品牌，占領市場，在賺取利潤的同時保護海洋環境。另外，要實現企業行為的改善，還需要政府的支持及其與企業間的協商合作。政府環境管理部門與企業之間可在自愿參與、協商合作的基礎上共同制定企業在規定時限內要達到的環境目標協議，通過引入政企之間的技術與信息共享、談判協商機制、激勵機制等方式，使制度的制定和實施過程充分反映政府和企業雙方的要求，進而實現以污染預防為重點、把企業作為環境保護和發展主體的目標。可見，改善企業為追逐自身利潤而肆意污染海洋環境的行為，離不開企業自身海洋環保意識和觀念的樹立，也需要政府的支持及政企間的合作。

3.2.3 提高公眾海洋環保意識，加強監督力度

在我國海洋環境治理中，作為切身利益相關者的公眾并沒有發揮其應有的作用，這在很大程度上縱容了海洋環境污染行為和部分政府及相關部門在海洋環境管理中的不作為。因此，推動公眾積極參與海洋環境管理，對于提高環境政策工具執行效果，營造良好的運行環境有重要意義。首先，通過政府引導、媒體宣傳、教育等各種途徑，提高公眾海洋環保意識和海洋環境管理的參與意識，使公眾關注海洋政策的制定、執行與評估，自覺對涉海政府部門的管理行為和企業的海洋資源開發利用行為予以監督。其次，加強制度化建設，為公眾參與海洋環境管理提供良好的渠道。制定相關法律法規，明確公眾參與海洋環境管理的權利和義務以及參與的方式、內容和程度等，減少自發性和隨意性，保證參與的規范性和有效性，從制度上營造并完善公眾參與的條件，鼓勵多樣化、廣泛化和具有實效的公眾參與治理模式，切實解決影響公眾參與的主要矛盾和問題。再次，實施信息披露，推動公眾參與。具有充分信息的生產者和消費者能使市場功能得到更好的發揮，因此信息披露能夠提高市場型環境政策工具的效率。一方面實行生態標志計劃，如北歐國家對工業產品使用生態標志（白天鵝）、澳大利亞采用了標明能源效率的星級生態標志等；另一方面是在重大項目的環境評價中要求進行公眾聽證。公眾參與要通過政府、非政府組織、企業、貿易協會、社會團體之間建立新的伙伴關系，以順利表達公眾的意愿，還需要提高以社區為基礎對環境與資源進行管理的能力建設。同時，切實做到信息公開，還需要政府部門及時發布海洋政策相關信息，加強政府與公眾的互動，強化公眾的監督意識。

總之，市場型環境政策工具對于更好地治理我國海洋環境問題，促進海洋經濟的持續、健康發展有重要意義。但由于目前我國海洋環境政策工具自身及運行環境的限制，并沒有充分實現其應有的價值，導致海洋環境問題依然嚴峻。因此，要進一步完善我國的市場型海洋環境政策工具，同時，發揮政府、企業和公民在海洋環境管理中的作用，為市場型海洋環境政策工具作用的有效發揮創造良好的運行環境。

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2010年12月20日