21世紀美英海洋科學戰略比較研究

喬俊果

（1.廣東海洋大學海洋經濟與管理研究中心 湛江市 524025；2.華南農業大學經管學院 廣州市 510642）

21世紀美英海洋科學戰略比較研究

喬俊果1,2

（1.廣東海洋大學海洋經濟與管理研究中心 湛江市 524025；2.華南農業大學經管學院 廣州市 510642）

通過比較21世紀以來美、英海洋科學戰略的目標、主要內容、海洋科技投入以及海洋科技戰略制定和實施機制，為我國制定海洋科學戰略提供參考。

美英海洋科學戰略比較

1 美、英海洋科學戰略概況

1.1 美國海洋科學戰略概況

美國是世界上專屬經濟區最大的國家，也是最重視海洋開發的國家。20世紀50年代以來，陸續發布了《大陸架公告》、《海洋資源和工程開發法令》、《我國的國家與海洋》、《2000海洋法令》、《未來十年的海洋科學》（1995）、《美國海洋學長期規劃》、《90年代海洋學：確定科技界與聯邦政府新型伙伴關系》、《1995年—2005年海洋戰略發展規劃》、《21世紀海洋戰略》等一系列海洋戰略、法規。

為了提高海洋科技創新力和競爭力，美國政府出臺了一系列新政策，采取了一系列新行動。例如，2003年皮尤海洋委員會（Pew Ocean Commission）發布了名為《美國活力的海洋》的報告、《規劃美國海洋事業的航程》。2004年美國海洋政策委員會（USCOP）公布了《21世紀海洋藍圖》并發布了《美國海洋行動計劃》。美國海洋科學和技術聯合小組委員會（JSOST）于2007年1月26日發布了《美國未來十年海洋科學優先研究計劃和實施戰略》。

1.2 英國海洋科學戰略概況

2002年5月1日，英國政府提出了“全面保護英國海洋生物計劃”。2003年英國政府建立了包括海洋科學、發展狀況、發展前景等內容在內的數據網絡。2007年發布了《2007年—2012年海洋戰略研究規劃》。2010年2月英國政府發布了《英國海洋戰略2010—2025》，該戰略是一個旨在促進通過政府、企業、非政府組織以及其他部門的力量支持英國海洋科學發展、海洋部門相互合作的戰略框架。2010年3月15日發布的《海洋能源行動計劃2010》意在繪制英國海洋能源領域2030年愿景。該行動計劃旨在鼓勵那些已經參與到該領域的機構更密切地參與行動，激勵那些新參與其中的部門抓住創新型產業發展和增長的機會、積極開展行動，強調私營部門和公共部門共同行動以促進海洋能源技術的開發和實施，并努力實現英國的可再生能源戰略和低碳產業戰略愿景。該行動計劃覆蓋了海浪、潮差和潮汐等能源。除國家層面的海洋科學戰略報告外，環境、食品與農村事務部發布了《海洋項目計劃》、《海洋科學》、《英國海洋監測和評估戰略》、《漁業2027》、《提升英國海岸帶地區海洋綜合管理的戰略》。蘇格蘭海洋組織陸續發布了《蘇格蘭海洋2009戰略》、《新的開始：蘇格蘭水產業可更新資源戰略框架（2009）》、《海岸漁業戰略框架》、《海洋漁業戰略》、《可更新能源政策框架》、《海洋能源路線圖》（2010），這些戰略對英國的海洋科技事業都具有長遠的影響。

2 海洋科技優先領域比較

2.1 美國海洋科學研究優先領域

美國未來10 年海洋研究優先領域集中在海洋預測、對基于生態系統的管理提供科學支持和海洋觀測能力。這 3 個方面貫穿在整個國家海洋優先研究的 20 項內容里，對社會與海洋相互作用的重點區域的重要問題提供導向。優先研究方面有：(1)自然和文化的海洋資源管理。通過準確、及時和綜合評估，了解海洋資源富集與分布的狀況和趨勢；通過了解海洋物種間與棲息環境間的關系，預測海洋資源的穩定性和可持續性；理解人類開發可能影響到海洋資源的穩定性與可持續性模式；應用先進的知識和技術，從海洋、海岸和五大湖的各種自然資源中獲益。(2)提高自然災害的恢復能力。了解自然災害事件如何發生、發展，提高預測未來災害事件的能力；了解海岸和海洋系統對自然災害的響應，評估未來面臨自然災害的缺陷；發展多種災害評估，支持發展減輕災害的模型、政策和戰略。(3)實施海上作業。理解海上作業與環境之間的相互作用；利用影響海上作業的環境提高海洋運輸系統，預測海洋狀況。(4)氣候系統中海洋的作用。理解海洋—氣候系統在不同區域內的相互作用；理解氣候變率和變化對海洋以及海洋生態系統生物地球化學的影響；對海洋的理解將有助于未來氣候變化及其對海洋影響項目的實施。(5)提高生態系統健康水平。理解和預測自然與人類活動過程對生態系統的影響；通過自然與人類活動、社會經濟評估和模擬過程的理解，評價人類各種開發方式對生態系統的影響；通過加強對海洋生態系統的理解，為可持續的使用和有效的管理制定指標和度量。(6)提高人類健康水平。理解影響人類健康的海洋災害的形成與發展過程；理解與海洋有關的人類健康危險以及海洋資源對人類健康的潛在利益；理解人類如何利用和評估海洋資源，以及人類活動如何改變海洋對人類健康造成的危害；通過對海洋生態系統和生物多樣性的理解，開發海洋產品和生物學模型，改善人類福祉。

海洋科學和技術聯合小組委員會制定了4 項近期優先研究內容：(1)預測海岸生態系統如何響應颶風與其他極端氣候事件。通過對自然、人工景觀和生態系統對極端天氣事件與自然災害的響應以及海洋狀況的理解和預測、減緩災害，做出相應計劃，確保航海安全，幫助和促進地區的資源管理者和公共衛生官員減輕災害，實現生態系統與公共健康的可持續性。(2)通過對海洋生態系統的研究掌握如何更好地發展漁業生產。通過不同尺度下動力學模型及其在生態系統管理中的比較應用的發展，改進海洋生態系統的管理。這將對生態系統過程的理解和評估局地與區域基于生態系統管理的工作效率奠定基礎。(3)研制新型海洋生物傳感器，有效預測有害藻華暴發和其他對海洋和人類造成危害的事件。充分認識在原海洋觀測網絡和衛星海洋觀測中，提高新傳感器探測能力的重要性。這些能力將擴大海洋研究范圍，提供準確的海洋環境信息，更好地實施海洋管理，理解影響生態系統生產力的過程，為預測與海洋相關影響人類健康與安全的災害，清楚認識氣候變率以及海洋、海洋生物與人類變化的影響奠定基礎。(4)對能夠加速氣候變化的大西洋主要環流進行研究。大洋經向翻轉環流是全球尺度海洋環流之一，影響長期氣候變化，被認為與加速氣候變化或產生氣候突變（幾年到幾十年的變化）有很大關系。提高對主要海洋環流的理解和海洋監測、探測、變化分析的能力，將改善社會對重大氣候變化的響應。

2.2 英國海洋科學優先研究領域

英國海洋科學戰略中高級別的科學優先領域有：(1)理解海洋生態系統運作機制。包括生物多樣性在保持特定的生態系統功能中的角色；由于油氣開采而受到破壞的海底恢復；利用自然科學、社會和經濟科學為可靠的“良好環境狀態”指標建立基礎。(2)對氣候變化及其與海洋環境的相互作用做出響應。包括氣候變化導致的海洋學條件的變化如何影響整個社會；由全球CO2含量增加帶來的海洋酸化如何影響浮游生物生產力和其他海洋生態系統；應對氣候變化對海洋環境的影響保護人類生存；自然環境變化規律；從人為活動導致的變化中區分自然環境的變化。(3)維持和增加生態系統帶來的利益。包括海洋環境如何影響人類與海洋環境相關的行為和選擇；新的可再生能源對環境的影響；建立海洋保護區與采取其他保護措施之間的選擇；有效保護生物多樣性、提高漁業產量；評估人類活動的積累效應及其對生態系統的影響并轉化成管理行動；預測政策選擇的生態影響及管理行動帶來的生態后果。

3 海洋科學戰略的制定組織比較

3.1 美國海洋科學戰略的制定組織

美國海洋科技聯合委員會是當前負責制定海洋科學戰略的機構，依托國家科學技術委員會下屬的自然資源與環境委員會的海洋科技分會。該委員會利用跨學科研究方法、精密的計算工具及其他共享資源（如人員、研究平臺）進行分析，確定了美國海洋科技跨部門優先研究領域，用于政府制定年度預算和指導海洋研究工作的開展。

從政策層面來看，美國海洋科技政策包括聯邦和地方政府兩個層面。聯邦層面的海洋政策制定者有來自 25 個聯邦機構的利益或活動中的代表。在如全球政策協調委員會（DEPCC）和海洋研究和資源咨詢小組（ORRAP）等其他委員會的支持下，美國海洋科技聯合委員會和海洋資源綜合管理委員會（SIMOR）是協調聯邦機構活動的領導機構。地區層面的海洋政策制定模式與聯邦層面類似。地區與聯邦的合作機制以論壇形式為主。論壇是促進聯邦機構代表、國家官員、資源管理者關于地區、國家、地方利益相關者等方面議題的交流組織，如聯邦國家科學與管理一體化工作組。由美國海洋科技聯合委員會和海洋資源綜合管理委員會、海洋科學與資源管理委員會（ICOSRMI）努力確保有效合作。

圖1 美國聯邦層面的海洋政策委員會組織體系

奧巴馬政府2010年7月19日宣布，將成立國家海洋委員會（National Ocean Council）負責海洋、沿海和五大湖泊的管理，對沿海和海洋空間進行規劃，制定海洋、海岸和大湖區的可持續利用框架，協調整個聯邦政府實施的國家政策。同時還建立治理協調委員會，協調州、部落、地方當局事務。

3.2 英國海洋科學戰略的制定組織

《英國海洋科學戰略2010—2025》是政府及其下屬機構通過海洋科學合作委員會（MSCC）聯合制定的，制定過程中也有海洋科學團體和其他利益相關機構的參與。委員會由政府部門、相關管理組織以及主要海洋科學機構組成，直接向政府海洋科學組織（MMSG）提供報告并受其監督。

表1英國海洋科學組織成員機構一覽表

海洋科學合作委員會的一個重要角色是推動整個戰略特別是優先行動的實施。優先行動包括科學行動統一戰線，長期連續監管，信息交流，開展合作。英國十分重視高級戰略制定者與科學家之間的密切合作，以確保戰略中的承諾得以實現及海洋科學機構之間更有效的合作。同時非執行機構成員可以發揮外圍職能。

圖2 英國海洋科技合作委員會與其他組織的聯系圖

4 海洋科技投入比較

4.1 美國海洋科技投入

1996年至2000年，美國投入海洋科技研究與開發的經費達 110 億美元，2000年至2005年增至390 億美元，實施了一大批海洋科技研究與開發項目。美國海洋科技經費來源廣泛，除以國家投入為主外，還有部門、企業和社會捐贈的投入[1]。然而《21世紀海洋藍圖》政策報告明確建議：應將美國海洋研究經費從目前占聯邦科研經費總預算的不足 3.5%，提高到 7%，海洋基礎研究經費投入至少提高 1 倍，達到每年 15 億美元，并視國家經濟實力逐年增加。政府應以負責的姿態進行海洋開發利用，以資金重點投入為杠桿，引導海洋科技研究優先解決美國當前面臨的海洋危機。

政府海洋科技投入機制。按照海洋科學研究的優先次序進行預算。在與海洋資源綜合管理委員會及其合作伙伴協商的基礎上，經海洋科學與資源管理委員批準，由海洋科技聯合委員會出示備忘錄，闡明本財年海洋科技機構間的優先事項以通知聯邦預算。該備忘錄參考具體的跨組織方案以處理這些優先事項，說明每一優先事項計劃的本質以及合作伙伴參與努力解決的優先次序。備忘錄應于財政年度開始前 22 個月提交給聯邦部門和機構，納入聯邦財政預算，由政府投入。

4.2 英國海洋科技投入

英國海洋科技政府投入尚無確切數據，海洋科學合作委員會負責海洋科技政府投入的分配，并接受政府海洋科學組織的監督，提交有關計劃實施情況以及財政支出狀況報告。2008年—2009年資助成員組織 1.616 億英鎊。資源環境委員會與商務、創新與技能部獲得的資助最多，為 0.646億英鎊，占總資助額的 40%。其次是環境、食品與農業事務部，獲得資助0.349 億英鎊，占總資助額的 21%。第三位是漁業研究服務組織（蘇格蘭海洋組織），為 0.185 億英鎊。

5 結論與啟示

美英兩國均明確表示：海洋科學戰略是海洋產業可持續發展的支撐要素，應重視海洋科學研究，在海洋科學戰略制定中，國家層面的海洋科學委員會起著重要作用。兩國制定戰略的委員會成員覆蓋面都較寬， 20 多個部門的代表通過廣泛調研和征求利益相關者的意見來制定戰略。兩國海洋科技的優先領域都關注生態環境、資源保護、健康食品問題，制定的相關計劃充分考慮多學科及綜合性特點。由于海洋科技重大成果的產生須由不同學科領域的多個研究單位共同完成，兩國都非常重視海洋科技政策實施過程中各部門的合作與資源共享，建立了彈性的海洋科技協調組織，明確協調海洋科技事務的機構。兩國海洋科技重大項目都以政府投入為主，納入財政預算，同時鼓勵民間機構參與海洋事業。海洋科技投入對象主要是政府的海洋科學重點試驗室。

兩國的戰略側重點有所不同：美國的海洋科學戰略與其全球戰略緊密聯系，如海洋觀測、洋底測繪等優先發展的技術內容，顯然不僅是為預測海洋災害服務，更有其軍事戰略意圖。從海軍戰略角度來看，海流情況的掌握、天氣變化的預測、海底地形的了解、海中聲波傳遞與捕捉認識等，都深深影響整個海軍艦隊調度與運用[2]。僅2001年—2003年就實施了 13 個關于大洋測繪、全球海洋觀測的項目[3]。英國的戰略則更側重于服務于海洋產業的發展，最終目的是確保實現“清潔、健康、安全、富饒、生物多樣化的海洋”的愿景。戰略側重點不同也反映了兩國海洋利益、所處的國際地位不同。

圖3 海洋科學合作委員會資助的成員組織圖（2008-2009）

[1]倪國江，文艷.美國海洋科技發展的推進因素及對我國的啟示[J]. 海洋開發與管理，2009，26(6)：29-33.

[2]陳志榮，高家俊.國家海權、海洋事務與海洋科技發展[J]. 海洋及水下科技季刊，17(3).

[3]石莉. 美國海洋科技與管理發展[J]. 海洋信息，2006(2)：16-18.

[4]Charting the Course for Ocean Science in the United States for the next decade ：An Ocean Research Pri- -orities Plan and Implementation Strategy[ED/ OL]. http://www.whitehouse.gov/administration/eop/ostp/ nstc/oceans.

2011年1月29日

廣東省科技廳“廣東省海洋科技政策的嵌入性及其績效影響研究”課題（2009B070300130）；中國海洋發展研究中心“中國海洋科技政策體系的嵌入性研究”課題（AOCQN200906）