國際海事組織法律規則探析及其對我國的啟示

劉惠榮，黃旻

（中國海洋大學 青島市 266100）

國際海事組織法律規則探析及其對我國的啟示

劉惠榮，黃旻

（中國海洋大學 青島市 266100）

通過對國際海事組織規則的制約因素及發展動態的探究，得到啟示：我國應及時調整國內海運發展政策、加強海運專業研究及人才的培養、確立和鞏固我國在國際海事組織中的地位，迎接國際海運業新的機遇和挑戰。

國際海事組織法律規則公約海運業

國際海事組織是目前世界海運業最具影響力的政府間國際組織，它通過制定公約和規則并監督成員國的履行，形成了一整套確定航行安全和保護海洋環境的國際性規范，在國際海運業中具有不可替代的重要地位。近年來，伴隨著國際海運業的迅猛發展，國際海事組織也在不斷地轉換角色、調整定位以適應和推動國際海運的發展。我國作為發展中國家，同時又是國際海事組織 A類理事國，在國際海事組織中扮演著多重重要角色，在由航運大國向航運強國的轉變過程中，應如何面對挑戰、完善我國的航運體系、充分參與國際海事組織并發揮重要作用，值得深入探討。

1 國際海事組織法律規則制定程序及制約因素

1.1 IMO 的公約訂立程序

IMO 的成立恰逢世界航運業的巨大變革，制定新公約以保證與航運技術同步發展成為 IMO 當時的職責。現今，IMO 負責 50 多個國際公約、協定和議定書，形成了從通過、生效、修改到執行的一套嚴謹的公約訂立程序。

公約的通過。IMO 公約的出臺首先由各成員國根據海運業的最新發展向 IMO 專門委員會（包括海上安全委員會、海上環境保護委員會、法律委員會和便利委員會）提交制定新公約或公約修訂的建議，委員會經大會或理事會的授權后具體負責草案的起草工作。委員會達成共識的公約草案，提交外交大會審議并修改，最終通過一個可以被所有國家或大多數國家接受的公約。

公約的生效。IMO 公約的生效必須有一定數量的政府正式接受并且每一公約都有條款具體規定生效須達到的條件，一般越重要越復雜的文件，生效的條件越嚴格。例如，《1974年海上人命安全公約》規定需要有 25 個國家同意并且這些國家擁有商船噸位總和不少于世界商船總噸位的 50%。

公約的修改。IMO 的早期階段，公約修改需要經過一定比例締約國接受才能生效，通常是2／3。這也意味著比起最初的接受生效，修改的生效需要更多國家的同意，因此這種要求延緩了修改的生效時間。為了改變這種狀況，IMO 引入“默認程序”。“默認程序”規定，公約的修訂經過一定時間即生效，除非在此時間內，收到一定數量的反對案。可以說這一程序大大加快了修改案通過的進程。

公約的執行。IMO 公約的執行力取決于締約國政府，即只要締約國的商船涉案，并且締約國有相應的懲罰可以適用，公約便可以執行。除船旗國的管轄，港口國和沿海國的管轄也出現在部分公約中。《1969年公海干預公約》規定：對發生在公海的其他國家商船的事故、損壞如有造成油污污染的危險，締約國有權采取行動。

1.2 IMO 公約訂立過程中的影響因素

通過對IMO 公約訂立程序的研究可以發現一項公約從起草、通過、生效到執行過程有諸多的制約因素。1.2.1成員國

1.2.2 國際組織

在IMO 公約起草中，各委員會也接納與 IMO有關的政府間和非政府間國際組織的意見和觀點。許多組織對審議的問題有直接經驗，對 IMO工作有實踐性指導意義。IMO 的外交大會是真正的全球性會議，除向所有參加聯合國會議的國家平等開放外，聯合國的機構組織和與 IMO 有官方關系的組織也被邀請參加大會，并提出意見。

國際海事委員會（CMI）是這些組織中的特殊一員。CMI 是國際海事立法的另一個重要國際組織。不同于 IMO，CMI 是非政府間國際組織，其性質決定了在國際海洋私法領域的造詣，與IMO 共同為國際海事立法工作做出重要貢獻。

CMI 早期工作包括起草公約草案并直接向IMO外交大會呈遞。20世紀60年代后期，IMO 法律委員會的成立接替了 CMI 公約起草工作，CMI 的地位發生了改變，CMI 提出和生成的草案只能向IMO 機構提出審議。長期以來，CMI 的工作被高度評價，雖然失去了對海洋法私法領域的直接控制和影響力，但作為觀察員在 IMO 的地位不容小覷。縱然 CMI 的草案向 IMO 提交后，要經過 IMO專門機關的重新審議，在外交大會上，CMI 也沒有投票權，但 CMI 派出的專家代表需要在大會召開時向各國代表解釋草案中條款的含義，因此不能低估專家代表對一項公約的影響力。

1.2.3 海運業界

一項公約應在生效的基礎上更廣泛地適用于海洋國家，否則不僅不能規范海運實踐，反而會引起混亂。因此，重要的技術性公約被海運界接受和應用也非常關鍵。政府接受公約后往往要制定或變更國內法以配合公約的執行；提供專門的設施、任命監察人員以執行公約規定的職能；給船東、造船方或其他利益方足夠的通知，因此在未來的行動和計劃中可以考慮到公約的規定。

1.2.4個人

在IMO 中是以國家為個體進行活動的，因此個人因素往往被忽視。但是一項公約卻是由個人所起草的，公約的內容是直接反映起草人的意志的。另外，在外交大會審議議案時，有很高聲望的代表在討論期間的發言對其他代表有很強的說服力，也可以間接影響公約的趨向。

2 國際海事組織的國際法地位及其工作動態

IMO 已制定 50 多個公約、協定或議定書，約束著從船東到船員、從國家到船舶公司，涉及海運界幾乎所有的利益群體，規范著海運業的每一個環節，引領著國際海事海商業的發展。IMO 作為正式的政府間國際組織，具有獨立的法律人格。完備的常設機構、制度化的議事程序，有包括法律委員會、海上安全委員會、海上環境保護委員會在內的專職委員會，有利于從專業角度制定規則指南，考量海運發展。

目前，IMO 在國際海運界占據著重要地位：

首先，IMO 對國際海運業具有廣泛影響力。IMO 成員國占世界商船總噸位的 97.22%，最著名的三大公約：《1974年海上人命安全公約》有159 個締約國，占商船總噸位的 99.04%；1978年議定書共 114 個締約國，占世界商船總噸位的96.16%；1988年議定書有 94 個締約國，占世界商船總噸位的 93.96%。《73/78防止船舶污染公約》（MARPOL 73/78）和《78/95海員培訓、發證和值班標準國際公約》（STCW78/95）的締約國也都在 150 個以上，占商船總噸位的 99%以上。其他重要公約基本在世界商船總噸位的比例都在90% 以上。

其次，IMO 作為海運業的代表機構，也是對外聯系與合作的橋梁。IMO 作為聯合國的專門機構之一，需要根據聯合國經社理事會簽訂特別協定，與聯合國建立工作關系。例如反恐問題，國際海事組織遵照聯合國反恐決議開展活動。國際海事組織與聯合國糧農組織、國際勞工組織、國際原子能機構訂有合作協議，有密切合作。

最后，IMO 對世界海運業作出諸多重要貢獻。IMO 公約涉獵范圍包括海上安全、防止海洋污染、海上旅客運輸、海難救助等領域。一系列公約的通過有效地預防和控制了重大海難事故的發生，防止、減少了海洋船舶的污染，成為各國海運業在船舶設計、建造、檢驗、海上安全、航運管理等方面所必須遵循的國際法律規范。IMO還通過建立世界海事大學、設立技術合作機構等形式推進海運業發展。

近年來，IMO 工作動態呈現以下特點：

(1)與以往較關注“船的因素”相比，IMO更加關注人的因素對海運業的影響。國際社會對人的因素的關注始于20世紀80年代幾次重大海難事故，IMO 各成員國政府認識到船舶操作和船舶管理中的人的因素是海上交通安全水平提高的主要原因。為此，海事安全委員會和海上環境保護委員會就人的因素成立了聯合工作小組，其工作主要集中在 5 個方面：海上安全管理、疲勞、規范安全評價，船員適任標準以及海上事故調查。其后，IMO 又在外交大會第 A.900(21)號決議中明確指出各委員會的工作重點：將重點工作轉移到人（即船員）；保證現有的 IMO 標準和規則統一有效地執行，特別強調執行修改的《1995年海員培訓、發證和值班標準國際公約》（STCW95）和《國際安全管理規則》（ISM）；其中，修改后的STCW95重要轉變即是將人的因素作為 IMO 行動底線原則；而 ISM 從管理方面和技術方面制定強有力的措施控制和減少人為失誤，被認為是IMO 公約中最有代表性的人的因素的規則。

(2)IMO 工作重心由制定法律規則轉向促進公約生效和監督公約執行上。目前，IMO 制定的公約都已生效或即將生效。可以說，IMO 立法工作基本實現了現今海運界的法律規范體系，而 IMO本身又不具有公約的執行職能。因此，IMO 的工作職責由過去的制定公約和規則轉向促進和監督公約的生效和執行，提高履約質量上。例如，公約修改程序中“默認程序”的提出促進了公約最簡單快捷的修改，大大縮減了公約修改的生效時間；《1995年海員培訓、發證和值班標準國際公約》（STCW95）中規定，由 IMO 審核締約國培訓、考核和認證程序。締約政府向 IMO 海上安全委員會提供相關資料，委員會將判斷該國家的行為是否符合公約的要求。

(3)IMO 法律文件的制定緊跟航運業發展的腳步。IMO 從成立時就以制定和修改公約為主要工作，其制定的一系列公約記錄和見證了國際航運技術的進步和發展。1960年的 SOLAS 是國際海事組織成立后制定的第一個《海上人命安全公約》，距1948年的 SOLAS 公約雖然只有 12 年，但科技的發展和進步，促成了其重大改變。SOLAS（1974）是最后一個版本，由于航運實踐和航海技術的發展，這一版本的公約修訂也特別頻繁，甚至出現該公約的議定書和修正案在一年中發生多次修訂的情形。IMO 也會根據航運界出現的新情況，在每次大會制定的工作計劃中提出制定新的公約草案或審議一項公約制定的可能性。

(4)IMO 與海商法公法化趨勢密切相關。隨著國際社會對人權和社會公共利益的關注，海事規則的制定從傳統的私法領域向公法領域過度，呈現出公法化大趨勢。IMO 正是趨勢的主導者。IMO的性質正如其前身政府間海事協商組織，作為政府間的國際組織，其公約必然體現更多的公法性質。IMO法性質的公約涉及船員資格、海上人命安全、防止油污污染和保護海洋環境等方面，諸如 SOLAS公約、MARPOL 公約、STCW 公約的議定書中都體現IMO 公法領域的引領作用和重要影響力。由于 IMO缺乏公約的執行力，其制定的公約也都是通過國內法轉化的方式，依靠國家強制力保障實施的，這也是 IMO 引導公法化趨勢的另一個側面。

3 國際海事組織法律規則的制約因素及工作動態對中國的影響和啟示

我國于1973年正式加入 IMO。IMO 的法律文件的制定是為順應國際海運業新形勢的出現而不斷發展和更新的，站在海運業發展的最前端，高瞻遠矚地推進海運事業的進步。中國作為 IMO 長期的 A 類理事國，在從航運大國向航運強國的轉向中，應該有自己的明確定位和政策。

3.1 加強船員素質的培養，建立保障船員利益的機制

人的因素已成為近年來國際海事組織的重要工作，也必將成為關系未來海運業健康發展的重要因素，因此結合這一趨勢，我國政府首先應履行 IMO 關于人的因素的相關公約，例如《1995年海員培訓、發證和值班標準國際公約》和《國際安全管理規則》，根據公約和規則的規定，采取積極措施，提高船員素質，推行防止船員疲勞和海事事故的調查措施，建立保障船員利益的機制，并全面參與規范化安全評價的工作。

3.2 注重對海事領域的專業性研究，加強對相關重要公約的深入探索，積極參與公約的修改和制定

IMO 建立伊始即確定以制訂海上安全、防止海洋污染以及與之有關的公約、規則為主要工作，這決定了其與海洋相關工作的專業性更強，對實踐經驗的要求更高，對海事領域的專業研究必不可少。IMO 成立之時，國際海運由傳統的航運大國獨占天下，因此已形成的成熟的公約體系大多反映發達國家的利益。目前，我國已經加入IMO 的大多數公約，為了保障本國利益，必須對公約進行深入研究。同時，隨著海運業利益格局的改變，發展中國家的地位逐漸提升，相關公約也應反映發展中國家的利益。我國作為 A 類理事國中的發展中國家代表，更應密切關注國際海運業發展新動向，積極向 IMO 呈交具有專業性、建設性的提案，在公約的修改和制定過程中發揮大國作用，有助于提升在 IMO 中的地位和影響力。

3.3 積極履行作為 IMO 成員國及締結公約中的義務

作為IMO 成員國，充分履行作為成員國和公約締約國的義務，積極推行加入的公約在本國的執行，才能得到其他成員國家和各機構組織的尊重，在 IMO 大會中獲得更多的話語權。無疑，美國就是一個典型的例子。海洋類的公約在美國很難得到參議院的批準，從而導致公約在美國無法適用，這是美國參與 IMO 的活動中所長期存在的問題。實踐中 IMO 各成員國都能清楚地認識到這一點，由此在公約的起草、審議過程中，自然地忽略掉美國代表的意見，從而導致美國作為一個超級大國對 IMO 公約起草的影響力是非常薄弱的。這一現象在美國參議院否決了1984年《國際油污損害民事責任公約》（CLC）和《設立國際油污損害賠償基金國際公約》（FUND）修訂案后得以凸顯。因此，相比1984年，當1996年《國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》(HNS)的修訂案討論時，各代表對美國的關切開始明顯地減少。

3.4 加強海事領域專業人才的培養，注重人才的實踐經驗

培養海事領域的專業人才不僅是提升我國海運實力的需要，也是充分參與 IMO 的重要因素。IMO 的工作人員中，除秘書和后勤人員外，大多有船長、驗船師、教授和工程師等背景。參加IMO 會議的各國代表也都是各國主管海事的負責人、船級社的代表以及與會議有關的各界專業人士。正是這些人員在 IMO 立法過程中發揮著作用。因此，我國如果想在 IMO 工作中、外交大會及其他各種會議中有更多參與機會，得到更多的尊重，獲得更多表達意見的權利就必須派出高素質的專業代表。對專業人才的培養、選拔優秀的國家代表是一項重要的工作。

3.5 建立以政府部門為中心的國內海運體系

結合IMO 立法的公法夸大化趨勢，政府部門應更全面地掌管海運活動，加強對海運管理的力度。目前，我國交通運輸部主管海運活動，這一部門應有專門的機構主管海運活動，包括對 IMO的參與、國內海運業的管理等一連串與海運相關的事務，政府的指導工作才更具有專業性。而且應定期傳達海運業動態、發展趨勢，灌輸最新的專業性信息和技術，加入公約的法律導向，促成海運業各環節的良性循環。

綜上所述，國際海事組織的立法工作對海運界的影響力毋庸置疑。我國在參與多年的國際海事組織工作中，也取得了豐碩成績。未來，國家海事組織的影響力將繼續持續，我國將由航運大國向航運強國轉變，在眾多航運強國中突出重圍，擔當重要角色，任重道遠。

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[6]劉文科. 論國際海事組織與我國海洋環境制度建設.中國海洋大學碩士學位論文.

2010年5月24日

中國海洋大學發展研究中心重點項目《國際海事組織現狀與我國參與對策研究》（AOCZD200808）階段性成果

公約草案在大會召開前分發給成員國征求意見，意見將與草案一起由大會審查和修改，最終通過一個可以被全部國家或大部分國家接受的公約。但這并不意味著 168 個成員的地位是完全平等的，對一項特定公約的審議還是會考慮到某些國家的利益，這主要取決于這一國家對公約相關主題的參與度。以日本為例，日本作為油污損害賠償的最大支付者和石油的主要進口國（美國有法律不可能加入這個世界公約體系）在《國際油污損害民事責任公約》和《設立國際油污損害賠償基金國際公約》的公約草案討論中起著關鍵作用和地位，因為公約必須滿足日本的要求。而在其他公約中，例如《1999年國際扣船公約》中，日本便不會有如此的影響力。