淺談海域使用論證報告質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

藍(lán) 虹,黃春霖,余麒祥

(國家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 廈門 361008)

淺談海域使用論證報告質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

藍(lán) 虹,黃春霖,余麒祥

(國家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 廈門 361008)

文章從合理配置編寫人員、做好論證各項資料的收集及現(xiàn)場勘察的監(jiān)督、強(qiáng)化海域使用論證大綱編寫和落實內(nèi)審制度等4個方面探討了提高海域使用論證報告質(zhì)量的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié),以期提高海域使用論證報告的編寫質(zhì)量。

海域使用論證;報告質(zhì)量;關(guān)鍵環(huán)節(jié)

海域使用論證是海域使用管理的一項重要基礎(chǔ)工作,科學(xué)合理的海域使用論證是保障用海項目順利實施的先決條件,是海域使用審批的重要依據(jù),它直接關(guān)系到海洋資源的合理有序開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國家海洋權(quán)益保障等海洋方面的重要問題。海域使用論證制度自1998年開始,至今已進(jìn)行了10多年,國家海洋局及各級海洋行政管理部門越來越重視海域使用論證工作的管理,尤其是最近兩年來,國家海洋局發(fā)布了許多文件以加強(qiáng)海域使用論證的管理。筆者認(rèn)為編寫一份高質(zhì)量的海域使用論證報告,設(shè)計多方面的因素及環(huán)節(jié)是必要的。根據(jù)幾年來從事海域使用論證工作的感受,文章淺談了提高海域使用論證報告質(zhì)量的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié),并如何在日常管理中加以控制,以期與同行探討、交流。

1 根據(jù)專業(yè)結(jié)構(gòu)合理配置編寫人員

1.1 發(fā)揮專業(yè)配置的作用

海域使用論證的內(nèi)容包括自然科學(xué)和社會科學(xué)兩大方面,涉及地質(zhì)地貌、海洋環(huán)境化學(xué)、海洋生物、海洋水文、資源、法律、經(jīng)濟(jì)和管理等專業(yè)。在安排海域使用論證報告編寫項目組人員方面,要考慮各學(xué)科人員的參與,充分發(fā)揮專業(yè)人員學(xué)科優(yōu)勢,發(fā)揮專業(yè)配置的作用。俗話說,“隔行如隔山”,如編寫的不是本專業(yè)相關(guān)的內(nèi)容,在分析、論證時往往語言表達(dá)不通暢、分析問題不透徹、論證的論據(jù)不充分、所得的結(jié)論不準(zhǔn)確。但是有時由于種種原因,無法安排相適應(yīng)的專業(yè)人員進(jìn)行編寫,則在其他人員完成初稿后,應(yīng)交相應(yīng)的專業(yè)人員審閱,進(jìn)行修改補(bǔ)充,以確保報告的編寫質(zhì)量。

1.2 加強(qiáng)團(tuán)隊合作

項目組安排好專業(yè)編寫人員,明確責(zé)任和分工后,在個人編寫報告的基礎(chǔ)上,要加強(qiáng)章節(jié)編寫之間的交流,每個章節(jié)編寫人員之間要充分溝通,體現(xiàn)團(tuán)隊合作精神。海域使用論證報告各章節(jié)之間雖然相對獨立,但存在著內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系。僅僅從報告本身來說,前面的鋪墊是為了后面的論述,前后應(yīng)互相呼應(yīng)。這方面的例子很多,如論證范圍確定后,之后的論證應(yīng)基本在這一區(qū)域內(nèi)。我們發(fā)現(xiàn),有的報告在第一章中確定了論證范圍有150 km2,但在闡述鄰近海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、海洋功能區(qū)劃時,范圍局限于項目附近。說明章節(jié)編寫人員之間缺乏溝通,各自為戰(zhàn),使得報告存在瑕疵。為此,各章節(jié)編寫后,應(yīng)在編寫人員間進(jìn)行交流,發(fā)現(xiàn)前后矛盾不一致的,應(yīng)及時修改,然后交與項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行匯總統(tǒng)稿,編寫組各專業(yè)人員對編寫的初稿進(jìn)行審議,從各專業(yè)角度提出修改意見,以完善報告。

2 加強(qiáng)各項資料收集與現(xiàn)場勘查工作

2.1 基礎(chǔ)資料收集

編寫一份科學(xué)、合理、公正的海域使用論證報告,離不開項目所在地詳細(xì)的背景信息,只有充分掌握了這些信息,并通過科學(xué)分析、評價,才能得出正確的海域使用論證結(jié)論。論證報告應(yīng)收集包括社會經(jīng)濟(jì)條件、自然環(huán)境條件、海洋資源條件、海洋生態(tài)現(xiàn)狀、海洋地形地貌與工程地質(zhì)狀況、海岸動態(tài)狀況、水深地形現(xiàn)狀、海洋開發(fā)現(xiàn)狀、海洋功能區(qū)劃與規(guī)劃狀況和海洋自然災(zāi)害等內(nèi)容。

作為編寫人員,不僅要認(rèn)真、全面、完整地收集以上相關(guān)資料,而且應(yīng)認(rèn)真核對收集的數(shù)據(jù)資料,檢查資料的有效性。資料有效性的檢查應(yīng)著重從以下幾個方面入手:一是時效性,即資料獲取的時間是否超過規(guī)定年限;二是可靠性,獲取的資料應(yīng)是通過實驗室資質(zhì)認(rèn)定的單位提供的;三是合法性,社會信息應(yīng)是政府發(fā)布的或文件上引用的;四是統(tǒng)一性,要素測定的檢測方法應(yīng)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),并具有可比性。有些編寫質(zhì)量不高的報告,大多都是資料收集不齊全,各方面情況了解不清楚,抓來一些資料,不做檢查、盲目引用,所以不能編寫出符合要求的報告。此外,如果收集了大量背景資料,但不加分析,不給出結(jié)論,只是羅列資料,把問題留給評審專家自己去“看懂”、“意會”[1],也失去了收集資料的意義。

2.2 現(xiàn)場勘察工作

海域使用論證工作實行論證等級劃分制度,按項目的用海類型、用海規(guī)模和方式劃分為3級。根據(jù)海域使用論證的分類等級對現(xiàn)場勘查工作提出不同的要求,一般要進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查的有海洋水文、水下地形地貌、海洋水質(zhì)、海洋沉積物、海洋生物、利益相關(guān)者權(quán)屬、海岸線確定與界址點測量等項目。現(xiàn)場調(diào)查是對所收集資料不能滿足論證工作要求的補(bǔ)充。同時要注意,論證工作要充分利用現(xiàn)有海洋調(diào)查資料,凡是現(xiàn)有海洋調(diào)查資料能夠滿足論證工作需要的,可以不再進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查,以達(dá)到既確保工作質(zhì)量,又縮短論證工作時間、提高工作效率的目的。

現(xiàn)場勘查工作一個重要的問題是利益相關(guān)者的調(diào)查。利益相關(guān)者是指與用海項目有直接或間接連帶關(guān)系或者受到項目用海工程影響的開發(fā)利用者。在現(xiàn)場勘查工作中,應(yīng)當(dāng)明確利益相關(guān)者,調(diào)訪利益相關(guān)者,明確用海工程對這些利益相關(guān)者的影響范圍和影響程度,以提出解決方案。如果利益相關(guān)者界定不清楚,會給論證工作及海域?qū)徟裣码[患,對項目所在海域及鄰近海域的、已經(jīng)確權(quán)的用海項目進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查,調(diào)查內(nèi)容包括:用海權(quán)屬人、用海項目名稱、地理位置及界址坐標(biāo)、用海類型、方式、年限、與本項目的正面、負(fù)面影響情況等。對于未確權(quán)的用海活動也要進(jìn)行調(diào)查。在實際工作中,我們往往忽視了那些未確權(quán)的、當(dāng)?shù)孛癖姷牧?xí)慣用海活動的調(diào)查勘察,使得利益相關(guān)者的界定不完整,給海域的使用帶來隱患。此外,優(yōu)勢海域使用是以村委會集體確權(quán)的,但實際使用的是幾個村民,這是作為利益相關(guān)者的,可以是村委會,但在協(xié)調(diào)方案中,除業(yè)主與村委會協(xié)調(diào)外,還應(yīng)有村委會與海域使用者村民的協(xié)調(diào),這樣才能確保論證質(zhì)量,達(dá)到消除隱患和正確使用海域的目的。

3 強(qiáng)化海域使用論證大綱編寫工作

海域使用論證報告編寫大綱是海域使用論證工作的指導(dǎo)性文件,是規(guī)范海域使用論證報告編寫的重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),是指導(dǎo)海域使用論證的技術(shù)方法和路線、具體內(nèi)容和要領(lǐng)的綱要。海域論證報告的編寫組,要重視論證大綱的編寫工作,在充分收集相關(guān)資料后,先著手編寫大綱。在編寫大綱時,項目組應(yīng)對采用的技術(shù)路線、各階段工作的重點、論證工作的重點、難點及重點問題專題設(shè)置等內(nèi)容,進(jìn)行討論。對于論證重點,應(yīng)根據(jù)項目的具體情況確定。如填海造地用海,一般而言,水文動力與地形地貌、沖淤等是論證重點之一。但在我們承擔(dān)的一個論證項目中,其填海造地的海域是路堤內(nèi)僅靠水閘相通的、幾乎封閉的灘涂圍墾養(yǎng)殖區(qū),路堤、養(yǎng)殖圍堤“兩道防線”使之與海域隔開,對水動力、沖淤等影響很小,在論證中雖然也要進(jìn)行論證分析,但沒有作為重點問題。

編寫完成的大綱應(yīng)經(jīng)單位內(nèi)審組審核通過后,作為海域使用論證工作的總體設(shè)計和行動指南,不僅為論證工作的有效實施提供技術(shù)指導(dǎo)作用,使海域論證工作少走彎路,也是論證工作結(jié)束后檢查評判論證工作質(zhì)量的重要依據(jù)。

4 健全單位內(nèi)部質(zhì)量管理體系

4.1 成立海域論證報告內(nèi)審組

近年來,國家海洋局對海域使用論證工作重視程度越來越高,要求建立單位內(nèi)部審查制度。在實際工作中,由于參與報告編寫的人員,其專業(yè)水平、經(jīng)驗累積等存在著差異,編寫的報告總會有這樣那樣的缺陷,因此,我們體會到建立內(nèi)部審查制度的必要性和重要性[2]。建立內(nèi)部審查制度,不僅有利于論證報告存在問題的及時糾正,確保報告質(zhì)量,也有利于質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制的形成,還可以達(dá)到以老帶新、互相交流、互相促進(jìn)和共同提高的目的。我單位由技術(shù)負(fù)責(zé)人牽頭,組成論證項目內(nèi)審組。要求內(nèi)審組成員認(rèn)真落實內(nèi)部審查制度,做好審查工作,不走形式、不走過場。同時,如有必要還可請外單位專家參與內(nèi)審組的工作,促進(jìn)論證報告質(zhì)量的提高。項目組成員對內(nèi)審組提出的意見,要像對待評審專家提出的意見一樣,逐條研究討論,逐條進(jìn)行修改,從中不斷積累經(jīng)驗,不斷提高論證報告質(zhì)量。

4.2 內(nèi)審組的審查任務(wù)

(1)內(nèi)審組首先應(yīng)對論證項目組提交的論證報告編寫大綱進(jìn)行技術(shù)審查,并填寫論證大綱質(zhì)量評估表。論證項目組針對提出的審查意見認(rèn)真地逐一進(jìn)行修改、完善。

(2)內(nèi)審組應(yīng)對修改后的編寫大綱進(jìn)行校核審查,經(jīng)審查通過后方可開展論證工作。

(3)論證報告編寫完成后,由內(nèi)審組進(jìn)行技術(shù)審查。內(nèi)審組依據(jù)《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》對報告書中各章節(jié)內(nèi)容進(jìn)行全面審查和質(zhì)量評估,項目組根據(jù)內(nèi)審意見進(jìn)行修改。

(4)內(nèi)審組對修改后的報告進(jìn)行校核審查,審查認(rèn)為確實符合質(zhì)量要求后,才能提交委托單位,否則應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行修改完善。

5 結(jié)語

海洋是大自然的綜合體,其內(nèi)部蘊(yùn)藏著豐富的生物資源和非生物資源。海洋資源的流動性、連續(xù)性、立體性以及海洋資源賦存環(huán)境的復(fù)雜性,決定了海洋開發(fā)的整體性及其關(guān)聯(lián)性。通過海域使用論證,有利于合理有序開發(fā)海洋資源、有利于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、有利于海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,對強(qiáng)化海域使用管理、保障用海項目順利實施、維護(hù)國家權(quán)益有著重要的意義。所以在加強(qiáng)海域使用論證工作管理的同時,應(yīng)在海域使用論證報告書編制的各個環(huán)節(jié),采取措施,以確保海域使用論證報告的質(zhì)量,只有這樣,才能為海域管理提供科學(xué)的和客觀的依據(jù)。

[1] 黃明群.關(guān)于提高海域使用論證工作質(zhì)量的一些認(rèn)識[J].海洋開發(fā)與管理,2006,23(5):104-107.

[2] 王宏.用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)海域論證和海洋環(huán)評工作[J].海洋開發(fā)與管理,2008,25(7):3-6.