廣東省海洋功能區劃修編若干問題和思考＊

陳海亮,李 鵬

(廣東省海洋資源研究發展中心 廣州 510220)

廣東省海洋功能區劃修編若干問題和思考＊

陳海亮,李 鵬

(廣東省海洋資源研究發展中心 廣州 510220)

文章介紹了在省級海洋功能區劃修編技術要求發生重大變化的背景下,廣東省海洋功能區劃修編工作組結合廣東省海域自然屬性、區域發展戰略和海洋經濟布局等,開展區劃修編的主要劃區方法和區劃修編過程中的新思路。針對區劃修編過程中遇到的問題,提出了區劃修編過程中的處理方式,并就區劃修編過程中的主要經驗和心得進行交流,以期促進區劃工作的開展。

海洋功能區劃;修編;問題;廣東省

2009年11月,國家海洋局下發《關于開展省級海洋功能區劃修編工作的通知》(國海管字〔2009〕660號),廣東省海洋功能區劃修編工作于2010年1月正式啟動。區劃修編工作組確立了“依據國家規程、結合廣東實際、體現服務大局、考慮管理需求、加強項目引導、研究區劃創新”的修編原則,定位于既要體現海洋自然屬性,更要全面落實全省經濟社會發展的戰略部署,體現海洋事業的重要地位。

此次廣東省區劃修編與以往區劃工作相比,在分類體系及分區思路等方面均發生了較大變化。按照《省級海洋功能區劃修編技術要求(試行)》(以下簡稱《技術要求》),省級海洋功能區劃修編在開展專題研究的基礎上,合理確定至2020年的海洋發展定位和戰略布局,科學劃分海岸和近海8個一級類基本功能區,制定省級海洋功能區劃的具體措施。與此同時,區劃修編正值國家、省戰略布局密集期,《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020)年》(以下簡稱《綱要》)與海峽西岸經濟區、北部灣經濟區、海南國際旅游島同時成為國家戰略,“十二五”規劃與以往相比也發生了重大變化,“改革”主題更加凸顯,改變經濟發展方式、調整產業結構、促進經濟社會全面、協調、可持續發展成為新時期的重要任務。此外,隨著廣東省成為全國海洋經濟發展試點地區之一,海洋經濟發展戰略、定位、布局將出現重大變革,這些無疑都對區劃修編提出了更高的要求。

1 區劃分區方法

此次區劃工作為區劃修編,而非獨立地開展區劃編制,因此,區劃修編的一個重要任務就是銜接上輪區劃,判別上輪區劃確定的功能及功能區是否需要調整,哪些需要調整、新增。在上述思路的基礎上,對不需要調整的功能區,直接合并為國家新技術要求一級類;對需要調整的功能區或者需新增的功能區,在專題研究的基礎上,按照《技術要求》步驟確定。①對已經建立的保護區,以及具有重大科學、文化、景觀和生態服務價值的海洋自然客體、自然生態系統和歷史遺跡的分布區,珍稀、瀕危海洋生物物種和經濟生物物種的棲息地等,劃定為海洋保護區。②作為排他使用的軍事和其他特殊用途的海域,劃定為特殊利用區。③剩余的海域,根據港口、漁業、礦產和能源、旅游等某種資源條件的“優良”或相對優勢海域,初步確定為對應的基本功能。④剩余的海域,根據重點用海需求,兼顧海域開發利用現狀,確定對應海域單元的基本功能。⑤其余功能待定海域確定為保留區。⑥合并功能類型相同的相鄰功能區,并按照便于管理的原則,適當調整功能區邊界。

2 區劃工作新思路

2.1 空間拓展與海域調整相結合

一方面,廣東省經過30多年的改革開放,在鑄造經濟社會建設巨大輝煌的同時,也帶來了目前陸域資源、環境和空間等方面的瓶頸,向海洋要資源、要環境、要空間成為調整產業結構、轉變經濟發展方式、推動社會轉型的必然選擇;另一方面,廣東省海域開發利用起步較早,截至2008年,廣東省人工岸線占全省大陸岸線的比重達到62.45%,近岸海域已利用海域面積77.61萬hm2,利用率約為15.9%,利用程度較高,亟須優化調整。針對上述問題,海洋功能區劃修編將規模化圍填海儲備區、海域調整相結合,拓展工業與城鎮建設拓展空間、優化近岸海域開發利用布局。

2.2 海域綜合利用與功能區的兼容功能相結合

此次廣東省區劃修編,強調在不改變基本功能的前提下,促進兼容功能的利用,以改變海域使用論證過程中區劃符合性的僵化判斷,促進海域在現有技術水平下的綜合利用,減緩海域競爭性利用的矛盾,通過綜合利用延展空間。

2.3 海岸區產業布局與南海戰略相結合

瀕臨南海是廣東的區位特色,也造就了廣東經濟社會外向型特點。此次區劃修編將海岸區域布局與南海戰略相結合,重點保障珠三角裝備制造基地、萬山綜合開發試驗區用海需求,優先引導粵西湛江、粵東汕頭臨(港)海工業,優化港口航運布局,以強化深海產業、技術儲備,服務粵港澳、粵閩臺、粵桂瓊經濟圈協作。

2.4 有居民海島海域的綜合開發示范與無居民海島周邊海域的專項利用相結合

據1995年廣東省海島資源綜合調查統計,廣東省海島1 431個,僅次于浙江、福建。《中華人民共和國海島保護法》的頒布實施,為廣東帶來了保護性開發利用海島的機遇。此次廣東省區劃修編以南澳島、萬山群島和東海島等為重點,突出有居民海島周邊海域的綜合利用;以鄰近大陸的無居民海島為重點,探索無居民海島在可再生能源、科學研究、旅游以及物資倉儲等方面的專項利用。

2.5 海域分區錯位發展與環境跨區綜合整治相結合

此次區劃修編,注重引導區域特色發展,結合珠三角、粵東、粵西三大經濟區經濟社會發展水平和海域資源利用現狀,貫徹引導珠三角優化開發,粵東、粵西重點開發。在三大經濟區內部、之間引導產業錯位發展,如引導珠三角現代海洋裝備制造、現代服務業用海,優化調整港區布局;引導粵東以汕頭為龍頭加快臨海產業布局,促進特色產業發展;保障粵西臨港重化工業基地建設。

在環境保護方面,以貫徹落實《綱要》為契機,推進珠三角環境保護一體化進程,將區域環境合作與珠江口綜合整治相結合,引導污染物總量控制的實施。

3 區劃工作存在問題及解決思路

3.1 海岸基本功能區與近海基本功能區的區分

(1)問題的來源。《技術要求》明確海岸基本功能區是指依托海岸線,向海有一定寬度的海洋基本功能區;近海基本功能區是指海岸基本功能區向海一側的外界與省海域外部管理界限之間的海洋基本功能區,但未明確海岸線是否包括島岸線。區劃過程中,曾將占用有居民海島岸線的確定為海岸基本功能區,但因廣東省海島岸線尚未公布,涉及海島岸線的科學性問題,同時此類區分方法帶來基本功能區布局混亂和海岸基本功能區嵌套近海基本功能區的問題[1]。

(2)問題處理方式。此次區劃修編以是否占用大陸海岸線作為處理此問題的基本依據。初步確定占用大陸海岸線的為海岸基本功能區;不占用大陸海岸線的近海基本功能區。但仍存在個別功能區嵌套的情況,主要原因在于海岸區域的有居民海島多個基本功能區的劃分。

3.2 基本功能與兼容功能的矛盾問題

(1)問題來源。所劃的功能區過大,兼容功能過多,從而導致基本功能不突出,所有的用海類型都符合區劃。

(2)處理方式。區劃過程始終圍繞其海洋行政管理需求展開,通過基本功能加兼容用海方式和功能,為區劃應用松綁,但是不能因此走向另一個極端,要始終堅持維護區劃的法定效力和尊嚴,功能區不宜過大,將基本功能加兼容功能的“軟”,同管理要求的“硬”相結合。

3.3 “港口航運區”與“工業與城鎮建設區”的區分問題

(1)問題來源。按照目前廣東省海洋經濟發展的特點,臨港(海)工業成為區域發展和布局的重點,但是眾多工業園區直接依托港口,同時主要港區專用碼頭、堆場需進行擴張,造成劃定的港口航運區占用岸線較長,一定程度上也導致“港口航運區”與“工業與城鎮建設區”基本功能判斷的錯位。

(2)處理方式。考慮到岸線資源的稀缺性及功能的多宜性,區劃修編重點保障粵東、粵西區域中心港口,合理確定臨海工業與港口、碼頭發展的目的,以此區分兩類基本功能區,逐步引導小型港口岸線利用調整,在充分保障廣東省物流業發展的基礎上,將更多岸線用于其他行業,避免優勢資源完全被港口占用,為未來岸線利用效率提升預留空間。

4 區劃經驗和心得

此次區劃修編對編制單位是一次全新的考驗,時間緊、任務重、內容新、困難多。因此區劃成果能否如期完成,關鍵在于對整個過程困難預期和組織結構安排。

(1)對技術要求的專題要求,在分析其內在聯系邏輯、聯系,予以合理配置,既減少專題數量,降低工作量,又豐富專題研究內容;在專題研究形成初步結論的同時,逐步開展區劃成果編制,將專題成果完善同區劃成果編制相結合,提高區劃修編工作的科學性。

(2)由于此次區劃修編困難多,必須提前預測可能遇到的困難,加強海洋主管部門與編制單位的溝通,多方面協調,多種途徑解決問題。

(3)區劃成果編制合理搭配,在利用專題成果的基礎上,先完成區劃圖件和登記表,然后開展地市意見征求,最后編制研究報告、文本及修編說明,根據反饋的意見,研究其是否合理,從而取舍、修編。

(4)就區劃成果編制過程中存在的各項問題,及時向專家請教、咨詢,引智引力,減少對區劃技術要求理解上的誤區,減少走彎路。

[1] 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局,中國國家標準化管理委員會.GB/T 17108-2006海洋功能區劃技術導則[S].2006:275-277.

廣東省海洋與漁業局《廣東省海洋功能區劃修編》.