論農村城市化中的市場、政府與社會

周志文，周志鈞

(1．中共海南省委黨校 黨史黨建部，海口571101;2．中國人民公安大學教務處，北京100038)

論農村城市化中的市場、政府與社會

周志文1，周志鈞2

(1．中共海南省委黨校 黨史黨建部，海口571101;2．中國人民公安大學教務處，北京100038)

綜合雅各布斯和斯科特思想中關于城市化問題的思考，可以發現，他們集中批評的都是在城市化過程中國家力量的介入過于強烈。事實證明：農村城市化進程中所遇到的諸多經濟和社會問題的解決需要政府發揮作用，但政府的過度干預、角色錯位、市場經濟原則的濫用等也會對農村城市化過程產生負面影響。隨著中國市場經濟改革的深入以及市場經濟制度的確立，政府的作用已滲透到農村城市化的方方面面，但市場體制仍發揮著基礎性作用。

農村城市化;市場;政府;社會

一、農村城市化中市場、政府與社會的錯位：來自國外的批評

雅各布斯針對美國城市化及大城市化發展過程中的問題撰寫過《美國大城市的生與死》一書。雅各布斯不是學院派學者，而是一名新聞記者，因而，她對于現代問題有更敏銳的感覺以及更強烈的批判精神。此書一出版即成為城市化研究和城市規劃領域的經典名作，影響深遠但又爭議極大。作者以紐約、芝加哥等美國大城市為例，深入考察了都市結構的基本元素，如人行道、街心花園、小街區、地區管制、城市化資金投入方式等等，以及它們在城市生活中發揮功能的方式。此書不僅挑戰了傳統的城市規劃理論，也嚴厲批評了現代化過程中的城市化對于社會多樣性、社會公正、社會權力結構失衡等等問題，使我們對城市的復雜性和城市應有的發展取向加深了理解，也為評估城市的活力提供了一個基本框架。本書最后更是以批評城市規劃委員會為指向，雅各布斯認為，規劃委員會主要存在兩個問題：一是“他們以(物理)科學的方法處理其面對的問題，那么城市規劃就不可能會有所進步。自然它也就會停滯不前，因為從根本上它就缺少一個能夠向前發展的思想所需要的先決條件：一個面對問題的正確認識”［1］。具體來說，就是在規劃中喜歡使用的“一般性推論”、“平均化思維”往往與實際、客觀以及人的需要相背離等等，對于參與并最后被形塑的所謂城市人來說，僅僅可能是“高尚的野蠻人”。二是在城市化進程中起著重大決策作用的官僚體制、官僚體制理念認識上的偏誤以及體制僵化，也是導致城市化問題產生的制度性根源。雅各布斯的論證細致甚至略帶瑣碎，卻直面問題本身，在城市化問題研究上具有重大影響地位。

另外一位在北美地區極具影響力和爭議的學者——耶魯大學教授詹姆斯·斯科特則把這個爭論推進到更深層次的地步。其相關思想主要表現在《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》。從著作的標題我們即可以感覺到其思想對于日常現代生活中以之為必然、絕對的概念表現出來的質疑與批判，斯科特在這本書中闡述的西方城市化道路是一種極端現代主義的城市。斯科特描述的具體問題與雅各布斯大體類似，比如“網格化”的街區規劃、交通模式的“幾何精神”等等，然而斯科特的思考不僅局限于此，而是指向了這些現代背后的制度性、機制性動力歸因。而這種歸因在很大程度上來自一種現代國家的現代化實踐特征，而這種特征就是簡單化、標準化，具體到城市化的規劃、推進以及治理來說，乃是實現國家對于社會、經濟的有效控制和干預。這種國家角色的實踐結果包括兩個方面：一是實現社會的完全清晰，打破信息的壟斷，使實現一種有規劃、有步驟的經濟社會發展成為可能，使得一體化的社會實現在治理技術上存在可能性;但是其負面作用可能是災難性的，即給國家權力與干預的擴張提供極大空間，使得城市的規劃與設計成為國家角色的獨角戲，并在特殊的歷史時期造成種族隔離、城鄉排斥等后果。對于這個問題，在標榜以自由主義的國度里表現得更為徹底，因為這類國家往往在技術條件上更為成熟，國家的規劃往往能夠得到更為徹底的實現。其二，在類似于城市化的現代化實踐過程中，國家或者行動主體往往傾向于用簡單化的特征概括整體的社會事實，熱衷于用統計數據去面對一切事物與過程，比如在城市建設與規劃中，過去的城市規劃和建設往往是由于城市生活的自然發展而形成的，雖然不夠現代，但是在很大程度上符合所在居民的生活要求，其變遷過程也是自然而然的過程。而現代城市的發展基本納入所謂科學規劃的范疇之下，雖然城市的外在形式日趨現代，但越來越現代的城市卻被人們認為不再適合人的居住。斯科特的分析還不僅僅局限于此，而是基于后發展國家在現代化推進過程中，尤其在涉及農村改造的過程中喜歡采用“社會工程”的模式去分析社會變遷的過程，比如在其思想中論述到的蘇聯集體農莊建設、坦桑尼亞的村莊化等等工程，這些社會工程伴隨著國家的強力推動、美好的設計愿景以及冠以科學標簽的發展規劃而強行植入特定的社區、農村、城市的發展進程中來。諸如此類的“社會工程”在農村城市化的過程中可以說是非常普遍的，而對于評估這類“社會工程”的結果，首先從國家或者發展規劃本身所宣稱的目標而言，可能是成功的，或者至少是實現了國家有效的管理與控制。但是，只要稍加考察與分析便不難發現在目標與實際相背離的情況也是大量存在的。其三，就農村城市化牽涉的主體或者當地居民、農民群體而言，在評價農村城市化的結果上應該持謹慎態度，例如農村社區本來擁有固有的經濟社會格局，然而隨著城市的擴張、專項計劃的實施(如新農村建設等等)，這些舊有的格局不可避免地被重新規劃，進而導致規劃與實際情況的脫節。事實上，類似問題不僅存在于農村城市化的過程中，在整個社會變遷發展的各領域中都普遍存在著。如何規避這種問題，斯科特認為應當注意的是：在設計規劃與實際發展過程中，對于實踐的偶然性、社會的多樣性、發展的復雜性要有充分的認識。

綜上雅各布斯與斯科特思想中關于城市化問題的思考，我們可以看出，他們集中批評的都是在城市化過程中國家力量的介入過于強烈，或者是在資本主義發展過程中市場經濟與政治的共謀，或者是后發國家和社會主義國家政治的高度集權以及對發展的盲目要求等等。解決這些問題的思維取向無外乎包括對于社會復雜的認知、強調市民社會形態的社會建設以及國家的簡政放權等等。由此，我們可以看到在農村城市化過程中所涉及的市場、國家和社會這三個行動以及構造主體，在農村城市化過程中三者之間的互動關系模式也就決定了城市化道路模式的基本特征。

對于雅各布斯、斯科特等人來說，國家或是政府所扮演的角色，其消極作用往往大于其積極影響。但是，由于后發展國家的社會歷史因素以及發展過程本身的要求，國家在發展中的“第一推動力”以及在過程中承擔的規劃、協調、管理等作用也是不可忽視的，在現代社會體系之中，只有國家才能夠在短時期內聚集大量的資源投入具體的社會實踐中去。同時，后發國家發展的歷史背景、階段狀態以及出現的問題與發達國家有著很大的不同，雖然可以歸結為經濟、政府與社會關系之間的失調，但是對于這些問題的解釋與解決絕對不是以偏廢其中一項進而求得解決的。雖然國家角色的過度干預、角色錯位、市場經濟原則的濫用等，將對農村城市化過程產生普遍的負面影響。但是，農村城市化進程中所遇到的諸多經濟和社會問題的解決又依賴于政府的作用，即應強調政府的作用。基于理論與實踐的思考，市場、政府與社會究竟應當保持何種恰當的關系模式，本文擬作簡略的探討。

二、市場、政府與社會的協調：中國農村城市化道路模式的核心特質

在斯科特的思想中，我們可以看到他對以極端現代主義為實踐思維指導的國家角色以及社會工程規劃持批評態度，但問題在于：為什么一個在他看來如此之壞的發展規劃并不一定會導致無法挽回的結果?究其原因是在發展過程中涉及多元主體的參與。而其他的參與主體，如經濟、社會因素等基于自然的社會規律有著自覺或不自覺的抵抗規劃的努力。在中國經濟社會發展歷程中可以找到很多事例來證明這個理論假設，比如家庭聯產承包責任制的出現就是農民依據客觀事實、一般社會經濟規律而自發形成的經濟、社會發展模式，進而自下而上地傳遞給國家，再通過國家的力量將其制定為正式制度。當然，這個看似簡單的制度誕生的歷史過程是比較復雜甚至是在付出了巨大的代價以后得出的結論。但是，正是國家與社會之間進行了一次良性的互動，才促成了正確的社會經濟制度的誕生。在這個過程中，如果不是依靠人們對經濟、社會規律的自覺實踐，制度的萌芽是不可能的;如果缺乏國家力量將其制度化，制度的持久與能力的發揮也無法實現。

當前，我們已經確立了以科學發展觀為根本的治國、發展指導理念，以及和諧社會、可持續發展、新型工業化道路、新農村建設等等社會發展目標和路徑，這些也是農村城市化必然涉及的發展內涵。筆者認為，其具體含義也無一例外地牽涉如何正確處理市場、政府與社會三者之間的關系。

隨著中國市場經濟的改革以及市場經濟制度的確定，在經濟、社會發展過程中，市場體制無疑發揮著基礎性的作用，實踐業已證明只有依靠市場體制的作用才能實現社會發展過程中的效率與效益。然而，如果單純地依靠市場的力量甚至迷信市場的力量同樣會陷入發展的誤區之中。在以往的經濟、社會發展過程中出現的許多社會問題，比如再分配、失業、社會公平等問題，我們往往持一種“下溢假設”，即這些問題都是發展中的問題，只要將經濟的“蛋糕”越做越大，這些問題到一定時候自然會迎刃而解。對照30余年的改革開放的實踐過程以及當前某些領域嚴重的社會、經濟問題，我們認為其結論是很難站得住腳的。著名的社會經濟史家卡爾·波蘭尼在這方面有過系統的論述，波蘭尼通過對西方成熟的市場經濟國家歷史考察所得出的結論是：我們通常認為的那種純粹的市場經濟體制是不存在的，在市場經濟誕生的同時，國家、社會就與之展開著互動，并相互制約和補充著。特別是社會政策體系的建設就體現了國家、社會為了避免市場原則的濫用而形成的保護性運動，這些保護運動不是與市場經濟原則對立的，而是融入市場經濟之中并促成了成熟的市場經濟體制。同樣，結合中國農村城市化進程的復雜性和長期性，國家、政府的角色扮演也應保持高度的反思精神，并清楚地認識政府在社會、經濟事務中的責任屬性。

通過思考中國國農村城市化的實踐，可以清楚地看到政府的作用滲透在農村城市化的方方面面，且須臾不可離開。但是“小政府、大社會”關系模式又是廣泛認同的理念追求，實踐與理念的背離是顯而易見的，人們往往將這種問題推諉于行動中的違規與不自覺。筆者認為，這樣的說法也是片面的，問題的根源還是市場、政府與社會關系的失調而導致的客觀與理念的不適應。所以，當社會發展過程中出現種種與預期目標、政策設計不一致，以及由此引發的經濟、社會問題時，作為扮演重要角色的政府不應簡單地思考如何加強對過程的管制和把控，而是應以現代治理的思維認真地反思市場、政府與社會之間的關系。北京市朝陽區農村城市化的實踐值得借鑒。朝陽區農村城市化實踐過程中的市場、政府與社會的關系可從兩個層面來說，首先，從社會發展的內涵來說，市場、政府與社會在這個過程中都在不斷地向現代文明邁進，在社會建設中，更加注重發展過程中人與自然的和諧，注重以人為本、人性化的發展政策、安置措施，注重環境意識的提高，強調尊重農民的首創精神、農民組織的建設等等，這些都是以往城市化以及工業化、現代化所忽視的內容。對于上述內容的重視也是進一步構建合理的市場、政府以及社會關系模式的實踐前提。但是，我們應注意的是，在這個三角關系中，市場體制與政府的角色無疑更為重要，社會建設也是前兩者尤其是政府有意識作用的結果，而作為行動主體的社會的功能尚未凸顯出來，特別是社會所必須具備的功能內涵還沒有真正地發揮出來。在朝陽區農村城市化進程中，政府在經濟、政治、社會以及生態建設等方面均扮演著重要角色，比如本文論述的城市規劃問題。通過本文的理論分析與經驗考察，可以確證的是城市規劃需要尊重發展規律，也要施以科學實踐，同時更需要不同主體的共同參與以及發揮各自獨特的功能。然而，城市規劃往往是由政府單獨制定并通過行政力量實踐之，從本質上而言，是由政府意見或者是少數幾個政府領導的觀點而構成的一個社會發展方案，在這樣的背景下出現規劃與現實的脫節自然是不可避免的。在其他問題上，也同樣存在著政府角色不清以及錯位的問題。

從理論上說，市場提供的是機遇與風險，政府提供的是安全與最低保障，社會提供的是凝聚力與歸屬感等。另外，實現三者之間的有機聯系也是由社會領域來完成的，在朝陽區的農村城市化過程中，可以看到農民合作組織的建立，但是這類組織主要集中在經濟領域內，在其他方面的作用還十分有限，很多村鎮、農民還在經歷“被城市化”的過程。正是因為這種關系模式，或許導致了政府的規劃、計劃與現實的脫節;而市場的盲目，以及個人、群體在這個過程中缺乏主動意識，使其也不愿將城市化視做可以實現自我的重要機會，而是被動地面對變遷與問題，最終導致農村城市化過程中市場、政府與社會之間的隔膜。以社會保障建設為例，農村城市化涉及龐大的農村就業人口的轉移與安置，與全國其他區域一樣，各級政府出于保障公平、維護穩定的目的出發而提供各種形式的補貼與安置措施，有些地方甚至用本不充裕的社會救助資金，如低保來對其進行補貼等。從行政的角度出發，這樣解決問題雖然具有形式上的效率，但未必可以達到預期效果。以朝陽區為例，由于北京發達的經濟水平，某些地區的農民由于房租收入等因素，其實際就業意愿并不強烈，但同時又有著很高的福利要求，從整體而言，極有可能導致福利制度效率的低下與資源分配的不合理。事實上，通過良性的市場運行來提供充足的就業福利，有可能成為個人社會福利中最重要的部分，也可以很好地解決政府供給與人們實際需求背離的問題。

［1］簡·雅各布斯．美國大城市的生與死［M］．金衡山，譯．南京：譯林出版社，2006：492．

F2

A

1007-4937(2011)04-0050-03

2011-03-20

周志文(1976-)，男，江西吉安人，講師，法學博士，從事中國特色社會主義和黨史黨建研究;周志鈞(1968-)，男，江西吉安人，副研究員，法學博士，從事教育管理和政治學研究。

〔責任編輯：陳淑華〕