法律:社會管理創新之準繩

肖北庚

(湖南師范大學法學院院長、教授、博士生導師)

法律:社會管理創新之準繩

肖北庚

(湖南師范大學法學院院長、教授、博士生導師)

社會管理創新話題興起于近年來官方對社會問題及管理方式反思而出臺的一些政策規定或政治話語，2011年2月胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班儀式上以“扎扎實實提高社會管理科學化水平”為題作重要講話，極大地強化了理論界對此問題的關注。筆者認為，社會管理作為國家治國的一個重要側面，不可偏離國家治理的主旨——法治，法律是社會管理創新之準繩。

一、法律至上:社會管理創新的核心理念

社會管理創新是黨和國家面對經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新特征，而對社會管理提出的新任務、新要求。這種“新”絕不是一種抽象的一般要求，而是為政理念的調整，是社會管理目的、方式和體制的大改革和大進步，是個系統工程。整體而系統的社會管理變革必須以一定的理念為先導。“在中國特色社會主義法律體系已經形成，全黨全國致力于全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的新形勢下，加強和創新社會管理，必須牢固樹立依法管理的理念。”法律至上是社會管理創新的核心理念。

在社會管理創新的理念方面，中央政法委書記周永康從社會管理應與社會主義市場經濟體制、我國政治體制以及開放、動態、信息化社會環境相適應出發提出了社管理創新的五大理念。其“以人為本，服務為先”的理念本質是要求我國社會主義法治不僅是形式法治，而且要使法律內含“以人為本，服務為先”的實質法治;其“多方參與，共同治理”的理念是要求法律制度的設計尤其是關涉社會管理的法律制度應以多方主體參與為目標;其“樹立關口前移，源頭治理”的理念可理解為強化源頭立法的法制要求;“樹立統籌兼顧，協商協調”的理念亦是對法律處理多元利益和多元訴求的要求，這些理念最終要以法治理念實現，而其要樹立“依法管理，綜合治理”的理念則對法治理念的直接表達。

不僅各種具體理念必然最終表現為法治理念，而且，社會管理創新基本任務亦與法律關系，只有樹立法律至上理念，任務目標方能達致。社會管理創新的基本任務是協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。規范社會行為、調整社會關系是法律的應有之意，法律是“高度特別的社會控制的形式，通過權威性或法律本身發生作用并實施于司法和行政程序中”的規范體系;解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險是法律調整社會行為的根本作用;而促進社會公平和維護社會穩定則是法律的根本目標和價值追求，可見在現代社會創新社會管理并不能脫離法律而展開，而是執政黨領導人民全面落實依法治國方略、管理國家和社會事務的一種要求。

再者，社會管理作為國家治理的一個重要方面，必須服膺于國家治理理念。黨在總結國家治理經驗基礎上于十五大明確提出依法治國方略，1999年通過的憲法修正案進一步將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進憲法，使依法治國由黨的主張上升為全體人民的意志。而依法治國的根本理念是法律至上，加強社會管理創新，是新形勢下執政黨領導人民全面落實依法治國基本方略、管理國家和社會事務面臨的新課題和新任務，是依法治國方略在新形勢下的具體要求，必須堅持法治的核心理念——法律至上。

當然，法律至上理念并非僅要求社會管理創新只能依托法律，而是主張社會管理創新的調整與規范不能背離法律，不能與法律相沖突，無論是社會管理體制、機制的創新，還是社會管理方式方法的創新都必然始終堅持法律的底線。事實上，加強和創新社會管理，是社會管理領域的一場改革。要綜合運用經濟調節、行政管理、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段，規范社會行為，調節利益關系，減少社會問題，化解社會矛盾。法律至上理念并不排斥和否定道德規范、紀律規范、習俗規則、規章制度和思想政治工作等其他規范和方式的作用，而是主張一方面應綜合治理，將所有規范規則和行之有效的方式作為一個體系，凝聚成合力共同作用于社會管理;另一方面當其他方式方法或措施與法律相矛盾或沖突時，應屈從于法律的權威，除非法律明顯滯后不適應現代社會管理的本質要求，即使這樣也應通過及時的法律解釋或修改來調和沖突，而不是直接肯定與法律沖突的其他方式與措施。

二、法律規制:社會管理體制創新的有效保障

理念一定意義上是社會管理創新的價值判斷與目標定位，一定的管理體制是其制度載體的外在表征，法律至上的核心理念同樣要求社會管理體制創新必須是法律規制。

社會管理創新是我國經濟管理體制改革取得富有成效探索，社會管理體制探索創新不足且明顯滯后經濟體制改革背景下，對我國正在進行的體制與結構的雙重轉型所必須解決的問題對社會管理提出的新要求。其首要的是體制、機制的變革與創新，盡管目前少有界定社會管理體制創新明確目標之論述，但胡錦濤總書記所提出的“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”的社會管理格局可視為體制創新的目標。因為，該管理格局對社會管理的核心主體及其相應地位有宏觀定位，這正是體制或機制的內在核心要素。同時國務院2004年《全面推進依法行政實施綱要》將“公眾參與、專家論證、政府決定”視為行政決策機制所依據的正是這一要素準則。這一社會管理機制涉及到四類不同主體的權力配置，他們在社會管理中的地位及權力行使方式與程序。其部分內容有法律宏觀規定，個別內容由效力層級低的法律規范規定，宏觀上已受法律規制，進一步完善亦只能靠法律規制。

首先，將政府定位于負責，是要政府在社會管理中負其應有的責任－－必要的社會管理及相應的公共服務。這必然要求政府轉變職能，將通過市場調節和社會自治組織能夠完成和實現好的管理行為交給社會。而政府職能轉換僅僅從組織內部自我革命的維度將是很難實現的，必須要有法律的制約機制。這主要是因為組織本身在利益的刺激下具有自我保護、復制和再組織的傾向，“組織會把注意力從大量實質性問題轉移到無休止的再組織過程。”具體而言，一方面要劃定政府及社會組織社會管理創新的職權邊界，將大量社會自身能解決的社會性、公益性、事務性的社會管理交由社會，這涉及職權的配置。而法律能“使國家各部分各得其所、各盡其職能。”另一方面，涉及到政府角色由管理主導向服務主導的轉變，本身關涉行政目的、方式和體制的變革，需通過構建服務型政府實現。而政府服務對象、方式及過程只有彰顯公平正義本質的法律對其予以規定才促進服務的均等化、公正性與有效性。

“政府負有滿足公眾需要及幫助他們的莊嚴責任，但是政府并不壟斷這種同情心。”這種“同情心”應更多交還社會。把社會的事務交還給社會，讓社會自己的事情社會自己去做，就要大力培育發展包括社團、行業組織和社會中介組織、志愿團體等在內的各類社會組織，充分發揮他們提供服務、反映訴求、規范行為的作用。此種作用的發揮，同樣不能寄于社會組織自我去實現。因為社會組織一方面可能會關注從行政中爭取一部分資源來強化自己的功能和地位，進而使自己成為“二政府”，另一方面，當自己爭取不到行政資源時有可能走向政府的對立面，甚至與政府唱對臺戲。尤其是社會組織尚部發達的我國更不能夠簡認為社會組織能夠自我的發揮治理或管理作用，需要法律對其規范。應當說我國在社會主義法律體系構建過程中，制定了一些規范社會組織的法規。《社會團體登記條例》、《基金管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等就是對社會組織進行規范的法律，但整體來看規范體系不健全，立法層次較低。當然這一局面與我國社會主義立法指導思想中的經驗主義立法指導思想密切關聯，這種立法指導思想的核心內容是“對新的重大問題、重要改革，要制定法律，必須先有群眾性的探索、試驗，即社會實踐檢驗的階段。在這個基礎上，經過對各種典型、各種經驗的比較研究，全面權衡利弊，才能制定法律”。“開始時法律可制定得簡單些，以后再細致完善，先制定地方性法規，然后制定全國性法律”。正是這種經驗主義立法指導思想和政府主導型法治的約束，我國社會組織立法明顯不足，進而使其在社會管理作用中非常有限，要進一步發揮社會組織在社會管理中的作用和培育社會組織還只能依靠法律而不能偏離法律。

就公眾參與而言，主要回應社會利益主體多元化背景下，不同利益主體的利益訴求與協調他們間的沖突。隨著我國經濟體制改革的深入、社會結構發生重大變化，新的社會階層和利益群體不斷呈現，不同的社會群體有不同的利益取向和價值偏好，如何協調好不同群體的不同利益需求，進而促進經濟與社會協調發展給傳統社會管理方式帶來重大挑戰。在所有類型的與公民密切關聯的社會管理上讓公民參與進來就成公共管理者回應此種挑戰的新技能，而公民參與如果要在發揮實效又不影響到政府組織效益與效率之間達成平衡，則離不開對參與時機、參與方式、參與層次與形式進行程序化規制。公民參與社會管理可以說在我國無論是深度還是廣度都不夠，一些諸如群防群治模式、人民調解模式、基層協調模式等還停留于好經驗或一般實踐層面，這些實踐層面的經驗要發揮長效機制作用必須通過立法來實現。

三、依法推進:社會管理方式創新的根本準則

管理體制揭示的是社會管理各主體間的地位與職權配置，亦需通過一定的管理方式而現實化。與由法律規制之管理體制相適應的管理方式方法創新亦離不開法律，需依法推進。

社會管理創新，就其核心目標而言是創建公共治理新機制，推進公共治理的民主化、科學化、規范化，建設和諧社會，這種目標實質上是伴隨著我國整個改革開放過程。1997年依法治國方略的確立，是治國理政方略的根本變革，是我國走向現代治理模式的關鍵一步。不過在我國依法治國的推進過程中，與法治相適應的理念產生、制度構建與行為方式轉變并非同步。法治作為一種制度、理念在我國立法層面已經確定，作為現實的為社會各方遵循的行為模式一定意義上并未實現。因而社會管理方式創新首要的也是根本的不是尋求新的社會管理方式等，而是實施法律，使之成為大眾普遍追求的行為方式，使法治這一治國理政的治理模式成為社會生活現實。

在一定程度上說是法治作為治國方略在我國已經確立，但在缺乏法治傳統的中國，其政府主導型的法治并沒有得到真正有效的實施。暴力執法、釣魚執法、違法拆遷等執法形式不斷被媒體曝光和質疑在一定程度上就是社會主義法律并沒有得到執行落實的表征。今年年初國務院剛剛頒布的《國有土地房屋征收與拆遷條例》明令禁止采取暴力、威脅或違法斷水、斷熱、斷氣、斷電、斷路等非法方式強制拆遷，而違法強拆、暴力拆遷不斷見諸報端，說明該《條例》實施亦需時日。全國人大常委會2009年就通過《食品安全法》，而導致傷害人身生命健康和財產的重大食品安全事故頻頻發生，亦說明各級人民政府并未嚴格履行該法規定，切實依法對食品安全生產進行審批與監管。國家制定了一系列法律法規，嚴禁環評不達標可能導致的生態破壞、環境污染的項目、企業籌建與上馬，而事實上環評不合格的項目上馬已不是個別地方的個案，這又怎么能說有關環境保護的法律得到了有效實施呢?這些都說明雖然有了法律但是法律遠遠還未實施和執行到位，政府官員法律意識依然淡薄，法治還未成為社會的主流意識和公民的生活方式。在法律未落實的情況下社會管理創新首要的是實施法律，在自覺執法、守法和依法辦事尚未成為公眾的工作習慣和生活方式的時候，實施法律是社會管理創新最核心最重要的一環。

宏觀上看社會管理創新就是全面實施法律、推進法治。微觀上看，就是要改革現實管理體制中管理方式的單方性、強制性、暗箱操作性之弊端，這也只能是義無反顧地推行法治方略才能完成。

改革單方性的行政方式，就是要改變國家包辦一切社會管理的舊格局，形成國家與社會分工協作、各司其職的新格局;改造強制性管理方式則是要改革命令式的行政方式，強調行政過程中吸收公眾參與、與公民協作互動，更多地需要采取行政指導、行政規劃、行政合同、行政獎勵、行政協調等方式管理社會事務;變革暗箱操作性行政管理方式則要推進政務公開。上述諸種變革涉及到種種問題:就公眾參與而言，參與的方式、參與的環節、參與的途徑和參與程序以及公眾參與與管理結果的內在關聯性都離不開法律規定，否則，要么導致公眾參與缺乏強制力的保障而流于形式，要么造成無序參與。就政府公開而言，公開的范圍、方式和途徑、公開的程序以及對拒絕依法公開的救濟，尤其是對公開與不公開的界定都只有由法律明確規定，否則國家利益、公共利益和個人權益將受到不法侵害。實際上，無論是行政指導、行政合同等還是公眾參與都已有零散的法律規范規定，政府信息公開也有行政法規規范，只是現有規定或零散或層級低或范圍窄，待進一步完善。