我國地方政府公共政策創(chuàng)新的障礙因素分析

王慧軍

(中共天津市委黨校公共管理教研部,天津 300191)

我國地方政府公共政策創(chuàng)新的障礙因素分析

王慧軍

(中共天津市委黨校公共管理教研部,天津 300191)

公共政策創(chuàng)新是我國地方政府當前工作實踐的重要內容。應以新視角看待新情況,應以新方法解決新問題,即公共政策與時俱進,是當代一切責任政府追求的目標,也是自上個世紀以來席卷全世界的政府改革運動的主旨。但是,由于我國政府中存在的體制問題、地方政府間的合作困境問題、地方政府內部的交易費用過高和政策執(zhí)行落實不到位等問題,使得我國地方政府的政策創(chuàng)新面臨著一些困境,極大地阻礙了我國地方政府的政策創(chuàng)新。因此,需要我們認真應對,深化改革。

地方政府;政策創(chuàng)新;體制障礙;執(zhí)行機制

地方政府公共政策創(chuàng)新,是指地方政府以新的理念為指導選擇突破傳統(tǒng)的政策方案,及時有效地解決社會公共問題以及對稀缺的社會資源進行最優(yōu)化的配置。地方政府政策創(chuàng)新是一種有價值的政府行為,其目的不是一般地實現(xiàn)治理的目標和責任,而是發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)新機會”,獲得“創(chuàng)新凈收益”。公共政策創(chuàng)新是當前政策研究的一個重要課題,但是目前其還受一些不利因素的影響,存在著創(chuàng)新難的問題。

一、中央與地方關系沒有厘清,體制障礙制約著地方政府政策創(chuàng)新

中央與地方政府之間的關系沒有厘清,增加了地方政府政策創(chuàng)新的不確定性。中央與地方關系是政府間關系的中軸,因為它決定著地方政府在整個國家機構體系中的地位、權利范圍和活動方式,從而決定了地方政府體系內部各級政府之間的縱向關系,決定了地方政府之間的橫向關系[1]。中國實行單一制的國家結構形式決定了在中央與地方的關系上,中央集權是基本的特征;在行政隸屬關系上,下級服從上級,地方服從中央是基本原則。然而在政府關系中,中央政府與地方政府、地方各級政府之間的職權劃分并不科學合理,且缺乏法制規(guī)范的現(xiàn)象仍比較突出。各級政府職權變動不居,權力沒有科學合理的劃分,始終缺乏法律和制度的規(guī)定;政府系統(tǒng)內部縱向權力的劃分沒有使行政性分權與經濟性分權有機結合,實現(xiàn)的往往是單純的行政性分權。因此,政府體系內的權力調整在“集權—分權”之間搖擺不定,造成了地方政府或下級政府政策缺乏連續(xù)性,政策創(chuàng)新面臨著“政治風險”,創(chuàng)新活動缺乏持續(xù)的動力。

我國地方政府的政策創(chuàng)新往往是在上級政府需求導向型偏好結構下進行的,這就導致地方政府在政策創(chuàng)新中缺乏主動性,往往是被動應付。改革開放以來,中央的方針政策一直是以經濟建設為中心和穩(wěn)定壓倒一切,這使得地方政府對于經濟建設和維穩(wěn)工作表現(xiàn)積極,而在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生服務上投入精力不足。2005年,中央為了糾正前段時期經濟社會發(fā)展失衡的現(xiàn)象,提出了構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務和政策主張。近年來,地方政府的施政行為也相應地作出了適應性的調整,民生服務類職能的履行得到了一定程度的重視,然而從目前情況看,這種被動的適應行為,沒有達到政策創(chuàng)新應有的結果。

除了中央的政策需求主導地方政府的行為選擇外,具體的績效考核體制和技術也直接影響了地方政府的行為偏好和政策創(chuàng)新。有些地方政府為應付上級考核、檢查而實施的“形象工程”花樣翻新、層出不窮;為了使考核成績突出,不惜在統(tǒng)計數(shù)字中注水、造假。地方政府的政績是由上級政府來考核的,實地考核的主體是由少數(shù)人員組成的考核組,考核周期一般較短,考核辦法多使用僵硬的量化指標。為了適應這種考核體制和技術,地方政府對容易顯示政績的工作更有偏好,對片面的量化統(tǒng)計數(shù)字更感興趣,這也使得地方政府的一些政策創(chuàng)新流于形式。

二、地方政府間的合作困境削減了政策創(chuàng)新應有的效果

改革開放以來,政府權力下放,尤其是財政權力下放,不僅使地方政府具備了政策創(chuàng)新的空間前提,而且也有了政策創(chuàng)新的動機。因為伴隨著權力下放,地方政府的利益獲取方式與政治系統(tǒng)中的激勵機制必然會催生地方政府之間的競爭。競爭產生壓力,壓力促使政府政策創(chuàng)新。可以說,地方政府政策創(chuàng)新本身就是一場競爭。然而這種競爭使地方政府的政策創(chuàng)新帶有功利性的色彩,使不少政策變了調,走了樣,如政策成了某些地方政府手中謀取不正當利益的資源,對外商的政策大拍賣、隨意給予優(yōu)惠政策、非法對策合法化等等,一時之間使得地方政府的政策創(chuàng)新走入了政策被肆意踐踏、缺乏整體觀念、地方保護主義、惡性競爭和各自為政的誤區(qū)。

隨著全球化和區(qū)域一體化進程的加速,各地方政府深刻認識到只有順應發(fā)展趨勢、積極推進區(qū)域合作、消除行政壁壘、發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢,才能在國內外競爭中形成整體競爭力以實現(xiàn)共贏。在這種潛在的利益刺激下,地方政府之間正在逐步形成區(qū)域合作與協(xié)調的關系。這種初步形成的區(qū)域合作與協(xié)調關系,使得地方政府逐漸走出政策被肆意踐踏的誤區(qū)。但如何在合作中樹立整體觀念、避免惡性競爭、實現(xiàn)區(qū)域合作是目前地方政府政策創(chuàng)新面臨的新問題,如果這個問題長期得不到解決,就不能使地方政府的政策創(chuàng)新踏入良性軌道。從區(qū)域合作的角度分析,地方政府公共政策創(chuàng)新應以區(qū)域內各地方政府政策體系均衡健全為指向。均衡健全的區(qū)域合作政策體系能夠實現(xiàn)區(qū)域內的自我維持和功能整合,從而超越各個地方政府各自政策的簡單組合。當前,我國地方政府的公共政策創(chuàng)新,往往是一兩個地方政府在某方面政策的突破創(chuàng)新,這樣雖符合政策創(chuàng)新的“試點—成熟—推廣”的創(chuàng)新推廣模式,但是這種政策創(chuàng)新方法往往會導致區(qū)域內政策體系不配套,甚至破壞原有區(qū)域內相對均衡的政策體系,從而引發(fā)更為嚴重的社會公共問題。

在地方政府政策創(chuàng)新過程中,要實現(xiàn)區(qū)域內政策體系的均衡健全,從而實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展,各地方政府必須走出地方政府合作中共同利益與地方利益博弈的困境。解決好這一問題,地方政府的政策創(chuàng)新就會產生整體功效;反之,就會再次陷入整體效果大打折扣的境地。目前,共同的利益需求,如教育問題、水資源分配與管理問題、交通問題、港口建設問題、能源問題、環(huán)境保護問題等,均推動了地方政府自覺走向合作。但是,代表地方利益的地方政府具有追求自身管轄行政范圍內經濟利益最大化的動機,在各地方政府都擁有行政權力為本地謀利,但又缺乏有效的約束或協(xié)調機制的情況下,任何放棄使用這種權力的地方政府都會處在一種相對不利的境遇中,各地方政府競相利用行政權力來試圖使本地利益最大化,這種合作困境導致了國內市場的分割,妨礙了國內市場的形成,而且給區(qū)域經濟發(fā)揮比較優(yōu)勢和政府間合作帶來障礙。

三、地方政府內部交易費用過高,政策創(chuàng)新成本不合理

如果說解決區(qū)域合作問題是為了降低地方政府政策創(chuàng)新的外部交易費用過高的問題,那么如何協(xié)調好地方政府內部關系就是從內部解決政策創(chuàng)新過程中交易費用過高,成本不合理的問題。中國地方政府政策創(chuàng)新主體多、涉及領域廣,多樣化的創(chuàng)新主體包括各級地方政府以及廣義的各個政府部門。按照憲法,我國地方政府包括省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級,但在實際的政治框架下,在省與縣之間還有具有行政管轄職能的“地區(qū)級”,此外還有為了特殊目的專設的“亞層次級”市政府,比如“副省級”、“副地區(qū)級”。由于種種原因,長期以來政策創(chuàng)新過程中地方政府的內部交易費用過高問題沒有得到相應的重視,“如地方政府內部信息壟斷、權力集中、嚴格的等級控制、缺乏平等溝通、同事之間特別是上下級之間互信度不高等等,這些都像一塊塊隔板將地方政府部門內部肢解成大大小小的‘馬賽克’。”[2]這種碎片使共事各方產生不和諧甚至對立,增加了共事的不確定性和內部梗阻,造成了大量信息成本、討價還價成本、協(xié)調成本和合作成本,大大增加了地方政府政策創(chuàng)新的不合理成本。

中國是一個典型的關系型社會,而這種關系型社會對地方政府的政策創(chuàng)新影響更為深刻[3]。通常來說,地方政府政策創(chuàng)新要處理三對關系:一是政策創(chuàng)新與下級的關系。政策創(chuàng)新的關鍵因素是可操作性或實踐性,因此作為具體執(zhí)行者的下級在使政策創(chuàng)新取得效果的過程中非常重要,他們有時可以通過各種方式扭曲新的政策。盡管創(chuàng)新者可以依靠一定的激勵和懲罰手段來推動下級執(zhí)行政策創(chuàng)新,但在政府的科層體制下,規(guī)避風險是各級官員的首要選擇,因此這些手段并不一定能夠發(fā)揮作用。在地方政府中,創(chuàng)新者的流動性很強,這造成了下級預期的短期化和不穩(wěn)定。即便是上級推動的政策創(chuàng)新也不一定能夠得到下級的切實執(zhí)行。這樣,在政策創(chuàng)新過程中就經常出現(xiàn)“上動下不動”的困境。二是政策創(chuàng)新與上級的關系。如上所述,對于幾乎所有政策創(chuàng)新來說,上級的支持都是第一重要的,因為這不僅可以為政策創(chuàng)新提供必需的物質資源,也能提供名義上的合法性確認。三是政策創(chuàng)新與同級部門的關系。這是一種橫向的跨部門關系,政策創(chuàng)新需要得到相關的同級部門的支持和配合,相當數(shù)量的政策創(chuàng)新都是多部門合作的結果。目前,有兩個突出問題影響著此種關系的協(xié)調,一個是部門之間的權責不清導致在一些涉及跨部門關系的政策創(chuàng)新上難以得到彼此的理解和配合;另一個是部門利益的頑固性為一些政策創(chuàng)新設置了人為的障礙。在這樣的情況下,勢必會增大政策創(chuàng)新的成本,而在政策創(chuàng)新實踐中這類問題亦屢見不鮮。

四、政策執(zhí)行機制不健全、執(zhí)行不到位,政策創(chuàng)新難以名副其實

地方政府創(chuàng)新的政策如果得不到有效執(zhí)行,就等于沒有政策創(chuàng)新。在政策實踐中由于政策執(zhí)行機制不健全,使得很多創(chuàng)新的政策執(zhí)行不到位,難以發(fā)揮應有的作用。目前政策執(zhí)行機制中存在的主要問題有:

利益疏導機制不健全,政策執(zhí)行方向迷失。政策執(zhí)行的根本目標是保護和增進人民群眾的公共利益。但是由于“經濟人”的自利性,地方政府的一些部門及其工作人員往往表現(xiàn)出強烈的趨利動機。許多工作不是從全局考慮,而是以各自的利益為中心,用利益尺度進行過濾,在這種選擇性執(zhí)行中,地方保護主義、部門主義和個人主義時有發(fā)生,“上有政策,下有對策”現(xiàn)象屢禁不止。地方政府在政策執(zhí)行中,許多時候不是遵循公開的規(guī)則去行事,而是按潛規(guī)則辦事,這樣便在政策實際執(zhí)行過程中,沖淡、抵消甚至替代了政策創(chuàng)新所產生的規(guī)則,無法發(fā)揮政策創(chuàng)新的作用。以上這些現(xiàn)象從機制角度分析,主要是目前地方政府利益疏導機制不健全,即利益表達機制中缺少在團隊中“敢于說真話”的訴求氛圍,在利益引導機制中沒能引導地方行政部門的人員樹立正確的利益觀念,在利益調節(jié)機制中沒有對各種利益訴求進行合理調整。

檢查監(jiān)督機制不健全,政策執(zhí)行互相扯皮、落實不到位。健全的檢查監(jiān)督機制,是指對政策執(zhí)行定期和不定期地開展檢查,跟蹤執(zhí)行情況,掌握執(zhí)行進度和質量,及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題,并采取針對性措施予以化解。同時,加強上下左右和內外一體化、無縫隙監(jiān)督,使政策執(zhí)行始終在陽光下公開、有序、平衡推進。但是由于目前地方政府中這一機制不健全,影響了政策創(chuàng)新的效果。政策執(zhí)行需要地方政府及其工作人員形成共同行動的合力,是各執(zhí)行主體的行動力的矢量和[2]。在政策實踐中,如果政府機關內各執(zhí)行主體不朝一個方向共同努力,那么就不可能形成強有力的合力,只有各執(zhí)行主體密切溝通,相互協(xié)調,共同合作,才能使執(zhí)行系統(tǒng)整體力量最強,保證政策創(chuàng)新的質量。目前,有些地方政府部門內部缺乏合作,相互掣肘的情形很多。部門和人員之間的隔閡,也使執(zhí)行管道出現(xiàn)梗阻、縫隙,摩擦增多,內耗增大,直接削弱了政策創(chuàng)新的執(zhí)行效果。由于上述問題的存在,地方政府的政策創(chuàng)新難以落實到位。政策創(chuàng)新關鍵看落實,要有落實的措施,落實的行動,落實的結果。再好的政策,如果沒有落實,都不過是一紙空文。

地方政府政策創(chuàng)新是我國社會經濟發(fā)展的必然要求,為此,需要認真對待,在深化改革中加以解決。地方政府要在政策實踐中努力消除上述政策創(chuàng)新的障礙,在制定政策中要從上級政府需求偏好導向轉向公民需求偏好導向,切實關注民生,以公民利益為政策創(chuàng)新的出發(fā)點,多做實事,少講空話。在區(qū)域社會經濟合作發(fā)展中,擺脫地方保護主義的困擾,政策創(chuàng)新多從全局視角看問題,實現(xiàn)區(qū)域政策體系的均衡,為區(qū)域社會經濟的均衡發(fā)展提供良好的政策支持,提高在全球化中的整體競爭力。此外,地方政府內部也要注意自身協(xié)調,擺脫部門主義與個人主義的困擾,降低行政成本,提高政策創(chuàng)新的經濟與社會效益,使政策創(chuàng)新在一種合理的成本指標下高效運行。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)上,一定要擺脫形式主義的束縛,強化執(zhí)行的問責機制,提高政策執(zhí)行效果,使政策創(chuàng)新能夠落到實處,實現(xiàn)政策創(chuàng)新的良性循環(huán)。

[1] 林尚立.當代中國政治形態(tài)研究[M].天津:天津人民出版社,2000.

[2] 胡象明,孫楚明.地方政府執(zhí)行力弱化的新制度經濟學分析[J].深圳大學學報:人文社會科學版,2010,(3).

[3] 楊雪冬.簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題[J].公共管理學報,2008,(1).

D01

A

1007-4937(2011)01-0016-03

2010-11-16

王慧軍 (1965-),男,天津人,教授,從事公共行政與公共政策研究。

〔責任編輯:王雅莉〕