俄羅斯能源戰略與東北亞能源安全合作:地區公共產品的視角

倪建平

(上海市美國問題研究所,上海 200020)

俄羅斯能源戰略與東北亞能源安全合作:地區公共產品的視角

倪建平

(上海市美國問題研究所,上海 200020)

基于地區公共產品的視角分析俄羅斯能源戰略與東北亞能源安全合作的關系,可以看出,在維護地區能源安全與穩定這一點上,俄羅斯和其他東北亞國家無疑具有共同利益,這也是俄羅斯參與東北亞能源安全公共產品進程的根本出發點。如果俄羅斯和其他東北亞國家能夠著眼于建立地區能源合作體系的長遠目標,并將獲取能源的競爭動機轉變為增強能源安全的共同政治意愿,盡早建立地區能源安全合作機制,不僅有利于俄羅斯實現油氣東擴戰略,也有助于為未來地區能源安全公共產品提供新的動力。

俄羅斯;東北亞;能源合作;地區公共產品

近年來,能源安全已成為東北亞國家綜合性的地區安全問題,它給東北亞國家所帶來的震蕩、風險與希望比肩而行。東北亞主要能源消費大國——中日韓與能源生產大國——俄羅斯雖具有展開能源合作的“天時”和“地利”條件,但由于本地區大國領導區域合作的缺位以及地區能源公共產品供應的缺乏,使得東北亞地區的能源安全合作長期滯后于政治合作。那么,處于國際能源戰略格局重要地位的俄羅斯和東北亞國家有無可能通過制度創新走出能源安全困境,并將建立地區公共產品的合作意愿轉變為具體的能源安全機制和決策呢?隨著能源外交成為俄羅斯參與世界經濟體系、維護地緣政治影響以及改善國際環境的重要手段,實現東北亞能源安全公共產品供應的一個重要前提不僅是要形成能源進口國的能源協調政策,還應在其進程中將俄羅斯的能源戰略放在合理位置。而透過地區公共產品的視角,則有助于我們考察和把握未來“能源超級大國”——俄羅斯同東北亞能源安全合作的關系及其角色定位。

一、俄羅斯與地區能源安全公共產品:概念框架

薩繆爾森早在 1954年就指出,公共產品具有外部性、未支付者的非排他性和利益非競爭性原則,以及集體行動創造增強福利機會的特性。地區公共產品固然也體現了國內公共產品 (NPG)某些特性的變化,諸如金融穩定和傳染病控制,因為它們具有很強的國際外部性特征;但它作為對全球性公共產品的一種補充,明確要求國家行為體在超國家層次上應承擔更多責任,以支持地區一體化進程;它是多種行為體互動的過程[1]112-116。自上個世紀 90年代以來,非傳統安全因素在市場全球化和技術驅動下的跨國流動,進一步凸顯了提供地區公共產品以解決跨境公害的迫切性。由于跨國的外溢效應 (外部性),許多國內問題輕易就會變成地區性甚至全球性的挑戰。跨國的外溢效應通常是由一國的政策行為對另一國家所造成的,而這些政策行為常常又無法通過傳統的競爭性市場加以解決[1]75。所謂外部性是指行為者所承擔的成本與獲得的收益不對稱的情況。如果不僅僅對自己產生了收益,還給他者帶來好處則表明其行為具有正外部性;如果在獲取收益時對他者造成了損害而沒有支付成本,其行為則具有負外部性[2]。就外部性的性質和蔓延程度而言,國際公共產品在全球層次上提供收益或成本外溢就是全球性公共產品 (GPG);如果公共產品的收益只局限于某個地區的兩個或更多的國家,那么,其外溢可能更有局限性;而在地區層次上管理這些外溢效應的各種機制就是地區公共產品 (RPG)[3]。

由于安全供給具有正外部性和非競爭性特點,安全的負外部性不僅體現在不安全和發展落后的緊密聯系上,還表現在一國的不安全會影響到地區并妨礙整個地區的發展政策。因而,減少負外部性,促進正外部性的集體行動也就滿足了定義地區公共產品的標準。在存在政策外部性的情況下,如果各國政府考慮到它們之間的相互依賴性,并同意在彼此之間采取相互可接受的協調政策,則會使所有國家的產出都得以改善。地區公共產品就其來源而言,主要有兩種形式——制度性基礎結構、各領域提供的治理創新。前者旨在促進相關領域合作的機制性安排,涉及國家行為體以及非國家行為體;后者是利益攸關方在自發組織的地區網絡中改善政策倡議。這種地區性政策成果包括地區和平與安全、地區能源安全體系以及地區金融穩定等地區公共產品。近幾年,中國實施的振興東北地區等老工業基地的政策不斷取得新進展和新突破,俄羅斯也在積極推進其遠東地區的區域振興戰略,中俄兩國的國家開發戰略為所在地區的進一步對外開放和參與國際分工創造了條件,也為深化東北亞的區域合作提供了新機遇。值得關注的是,俄羅斯決定在海參崴承辦 2012年 APEC首腦會議,這不僅體現了俄羅斯高度重視遠東地區的開發,也反映了其希望凸顯與東北亞周邊各國經貿關系的重要性。正如俄羅斯在《2020年前俄羅斯的能源戰略》中所強調的,“在亞太地區,俄羅斯的主要能源合作伙伴是中國、韓國、日本、印度”,并提出“以合作開發遠東及西伯利亞作為俄加強同這些國家關系的條件”。俄羅斯“東向”能源出口戰略背后最大的驅動因素正是東北亞國家對能源的巨大需求以及相關各國對能源安全的高度關注。這表明俄羅斯將試圖以其油氣資源作為尋求實現其最大經濟利益和最大地緣政治利益的工具[4]。

由于東北亞地區的能源出口國和進口國在能源的勘探、開發、提煉、運輸和使用等各個環節各具優勢,通過合作以及發展制度性機制來實現能源優勢互補和獲取共同利益是顯而易見的。2006年 12月,中、美、日、韓、印五個能源消費大國的能源部長會議在北京舉行,這無疑是東北亞國家以新的思路以及合作的態度尋求跨國能源安全問題治理的有益嘗試,特別是中國在亞洲能源地緣戰略中所處的樞紐地位,使得中國和東北亞其他國家在能源安全保障上已經成為利益共同體。中國通過支持、推動甚至發起的周邊制度建設,為東亞區域治理提供著重要的公共產品,也成為東亞國際關系穩定的重要基石[5]。這也標志著東北亞國家共同推動地區能源安全公共產品這一歷史進程是不可逆轉的。但是,如果域內國家各相關方在對待收益分配和成本分擔存有分歧,必然會出現地區公共產品供給不足的現象。而且,僅僅靠單邊行動和道義勸告作為自愿還不足以來維持充足的供應,因為利益攸關方還要關照其相對的權力地位并考量其在政治決策過程以及生產階段的獲益數量[6]。不過,在許多情況下,地理上的毗鄰既不是獲得地區公共產品收益或成本外溢的必要條件,也不是充足條件[6],特別是在自利理性和更廣泛目標驅動下,地區公共產品可以由一個或幾個主導國家來提供。在全球化的背景下,由于大國參與區域經濟合作的目標是多元的,其中非經濟目標的權重上升,即使純貿易收益不大,沒有地理毗鄰優勢,也有可能參與地區公共產品的供應。冷戰結束以來,美國通過主動參與地區合作與強化雙邊貿易安排,來影響東亞地區經濟合作的發展方向并將其納入美全球戰略軌道[7]。美國所追求的主要目標甚至已不僅僅是傳統經濟收益 (貿易創造和貿易轉移效應),還包括約束政府政策行為的時間非協調性,提高成員國的交易能力,發揮協調機制功能的非傳統經濟收益,以及輸出民主觀念、化解糾紛、實施其全球或區域戰略等非經濟收益。而這些非傳統收益具有更多的公共產品特性:正 (或負)外部性、搭便車效應、收益和成本分配的不確定性。因此,俄羅斯以及其他東北亞國家如何避免各國能源政策的負外部性來合作克服地區能源公害,已成為東北亞國家外交議程中的顯要性問題。

二、正外部性:俄羅斯參與地區能源安全合作的激勵因素

羅伯特·基歐漢指出,“促進國際機制形成的激勵因素取決于共享或者共同利益的存在”[8]。地區安全合作機制的建立和不斷完善有賴于生成利益共同體所需要的制度、規范、認同和信任,以及解決成員國之間爭端與沖突的渠道和規則。有了共同的關切,才會有共同的利害,在共同利害的基礎上,域內相關國家才會進行必要的政策設計,以使之外部性內在化,從而使國家間合作克服地區公害成為一種內在要求。東北亞國家政治、歷史、經濟發展的差異也決定了推進地區能源安全公共產品的供應更具特殊意義:東北亞地區安全秩序的建立一直陷入大國關系結構性的矛盾之中,制度性的地區安全安排一直是本地區最短缺的公共產品。這也是影響甚至實質性地干擾地區一體化進程的突出問題。穩定和建設性的大國關系是區域安全公共產品的充足條件;域內外大國協調的狀態好一點,東北亞安全公共產品的進展就會快一些[9]。隨著俄羅斯富含油氣資源的遠東地區的進一步對外開放,東北亞地區的域內外大國如何建立某種機制來協調大國間的能源安全政策,減少各國能源政策的負外部性,理應成為包括俄羅斯在內的東北亞大國所尋求的戰略目標。

經過 15年的探索和磨合,俄羅斯和中國的能源合作已走出困境并取得實質性成果:2009年 10月,兩國簽署了《關于俄羅斯向中國出口天然氣的框架協議》等合作文件,雙方承諾共同推進天然氣領域合作。目前,中國已將俄羅斯—中亞確定為海外油氣勘探開發的三大戰略區之一,并愿意與俄羅斯進一步加強包括石油、天然氣和核能等領域的能源合作。為此,中俄兩國不僅要進一步拓展能源合作的深度和廣度,推動雙邊經貿規模的戰略升級,也要盡快落實大型石油、天然氣合作項目,努力擴大石油天然氣經貿合作的領域和規模。這對俄羅斯加快融入方興未艾的東北亞地區經濟一體化進程十分有利。

美國如何與東北亞國家開展能源層面的合作,也是推進東北亞能源合作必不可少的一環。作為一個區域霸權的既得利益維護者,美國在東亞安全安排中的任何不確定性都會牽制和阻撓東亞安全公共產品的發展進程。而東北亞國家間的歷史恩怨和領土紛爭不斷,圍繞能源資源的競爭愈演愈烈,也會對美在本地區的利益構成現實或潛在威脅,從而使得美國日益感到有必要將地區安全納入一個對其有利和可控的地區安全合作框架。誠然,在全球或地區的能源安全層面上,美國最關心的依然是中國的石油投資和石油貿易會不會使得中國政府采取一些與美國的利益相沖突的外交政策。同時,由于美國海軍控制著從波斯灣到南中國海的海洋通道,這些通道又是中國未來大量進口石油的必經之地,中國必然有一種擔心:如果將來中美發生沖突時,美國會使用軍事力量來阻截中國的石油供應。因此,在日本和韓國已經受益于美國主導下的全球能源安全體系的情況下,中美兩國尤其有必要加強能源戰略合作,以逐步消除相互的戒心和疑慮,同時增大利益關聯。如果中美能源對話能夠促進兩國能源企業聯合在第三國競標,則會有助于降低全球能源供應量的經濟和外交成本,也會有利于中美政治關系的改善[10]。

日本與中國圍繞東海油氣開發的領土之爭也成為制約東北亞地區多邊安全合作的主要障礙。此外,從地緣政治的角度出發,日與俄合作開發石油天然氣,固然有實現其國內石油供應多渠道、分散依賴中東石油風險的愿望,但也包含著借助日俄合作來牽制中國的戰略目的。而日本介入中俄原油輸送管道建設不僅延緩了中俄原油管道的鋪設,也影響了中日間的互信。盡管如此,中日兩國在保障能源需求方面仍具有共同利益。日本 2006年出臺的《新國家能源戰略》旨在實現能源結構的多元化、自主化和高效能化,也包含了避免因爭奪能源而造成沖突的動機[11]。而中國近年來提出的“互利合作、多元發展、協同保障”的新能源安全觀,則把國家間的互利合作、先進能源技術研發推廣體系的建立以及創建能源安全的和諧國際政治環境有機地結合起來,為中日兩國著眼于大局和長遠利益、互信互讓、擱置爭議、謀求雙方的共同發展增加了新的原動力。隨著節能環保、石油替代、新能源等合作成為中日能源合作的重要增長點,日方還將對中方加強節能體制建設和企業能源管理提供支持。中日兩國還將共同完善區域內的石油儲備,聯合開發油氣資源,共同維護海上石油運輸途徑安全和構建東北亞共同石油市場等。這不僅有助于避免兩國陷入過度競爭以及長期以來的“亞洲溢價”問題,從而使雙方以合理的價格獲得能源,也有助于促進能源來源的多元化和多樣化,并保證地區生態環境的可持續發展。

韓國也一直是東北亞能源多邊合作的積極倡導者。早在 2001年,韓國在東北亞能源國際研討會上就首次倡議成立東北亞能源協作體。韓國的建議旨在將東北亞各國的能源、資金、資源和技術方面的優勢結合起來,促進能源開發合作。然而,囿于韓國所處的地緣政治環境以及受制于大國平衡外交的博弈,不僅類似的合作方案未得到落實 (這凸顯了其能源安全的脆弱性),也彰顯了其能源戰略選擇所具有的較強的地區代表性。顯然東北亞的未來能源安全并不取決于本地區有關國家的主觀愿望,而是取決于它們能否通過跨國集體行動來避免各自的能源安全政策的負外部性。從“六方會談”包含的談判內容看,朝鮮能源需求問題的解決是以外交和平方式解決朝核問題不可或缺的組成部分。如果中日韓三國加強合作并加快在東北亞地區建設,諸如石油或天然氣輸送管道等基礎設施建設,并由此向朝鮮提供能源,促進其經濟發展,則有望成為解決朝核問題的一種催化劑。因此,域內外大國如何以安全合作方式解決能源安全問題,不僅將為建立東北亞能源安全機制提供前所未有的動力與契機,也考驗著相關國家是否具有提供地區安全公共產品的政治意愿與能力。特別是能源安全威脅業已超出單純的國家安全范疇并具有地區性,任何一個域內國家都難以獨善其身。只有通過跨國集體行動實現普遍安全和共同安全,才是東北亞能源消費國以及生產國應對新的地區公害的理性選擇。

三、地區能源安全公共產品:俄如何實現利益共享?

近年來,東北亞能源合作的初步進展表明,東北亞能源安全公共產品決不能再停留在雙邊形式上,東北亞地區的能源多邊安全制度應該成為本地區穩定、秩序、治理和繁榮的必要公共產品。能源安全結構和地區秩序的調整固然是一個漸進的過程,但如果沒有多邊安全機制來保證對話渠道暢通,并建立和加強互信,培育共同利益,地區的能源安全秩序是無法得到根本保障的。在維護地區能源安全與穩定這一點上,俄羅斯和其他東北亞國家無疑具有共同利益,這也是俄羅斯參與東北亞能源安全公共產品進程的根本出發點。從東亞安全公共產品的長期目標和實踐出發,中日韓等國也應以務實精神,堅持“平等互惠和互利雙贏”的方針,采取切實有效的措施,探索建立與俄羅斯的某種制度化聯系,使俄羅斯與東北亞國家在發展能源產業和維護能源安全方面擁有共同的理念、明確的多邊能源合作目標、清晰的利益界定和有效的合作方式,從而推進東北亞能源安全與合作取得實質性的進展。

第一,中日韓等地區大國要在進一步加強對地區公害認識的同時,本著求同存異、先易后難、由淺入深的原則激勵俄羅斯以積極姿態參與東北亞能源多邊合作。中日韓等國對俄羅斯能源發展戰略應給予足夠的重視,并共同悉心培育俄在東北亞能源戰略合作中的角色感。同時也要在合作中產生和俄羅斯的“激勵兼容”機制,以促使俄羅斯積極參與、提供和管理地區能源公共產品,并圍繞地區能源安全相關緊密度來循序漸進地推進與俄羅斯的能源合作。東北亞各能源消費國應通過共同協商將俄西伯利亞和遠東地區的油氣開發與運輸放在整個地區能源安全的大框架下,進行科學、合理、綜合和經濟的規劃與開發;要根據《2020年前俄羅斯能源戰略》以及《開展有前景國際項目條件下東西伯利亞與遠東油氣開發的基本方向》的有關內容,制訂東北亞國家與俄羅斯油氣合作的中長期方案,并對未來油氣開發、油氣貿易規模和油氣運輸管線的走向做出具體規定。而俄羅斯則可以從一系列實現政策目標的舉措中獲得較大收益:在多邊對話的決策層提高能源安全的重要性,免除主要消費國憂懼能源危機的措施,避免原油供應的惡性競爭,增強能源效能,以及傳播新的節能技術等。

第二,俄羅斯應盡早同中日韓等國一道倡導將東北亞能源安全問題提上地區所有成員國的政策議程,并采取相應的政策以有助于建立地區能源公共產品供給機制。俄羅斯要著力推進建立提供地區公共產品的政府間的機制載體,諸如東北亞國家的高級官員會晤等。對落實地區能源安全合作而言,明晰的、旨在減少能源項目的政治和體制高風險的政府決策是至關重要的,而俄羅斯的政治意愿、長期承諾以及齊心協力的合作精神則是必不可少的。俄羅斯除了要優先開發東西伯利亞以及遠東地區的原油和天然氣外,還必須加快建設向東運輸的石油管道以確保進入東北亞能源市場,否則,俄羅斯則難以吸引外資來開發環境惡劣的東西伯利亞的石油寶藏。作為加強與東北亞國家間籌劃地區能源合作的重要手段,俄羅斯應與中日韓等國聯合起來,并調動各國地方政府、金融機構以及能源公司的積極性,以努力促進地區長期能源合作體系的建立。而俄羅斯政府能夠促使其他國家政府不得不采取積極政策的最有效舉措便是:減少在跨境能源投資項目中的不確定性,降低投資風險并著力完善國內財經體制,以及將落實三邊能源高層對話作為相互確立地緣戰略互信載體的一攬子舉措。

第三,俄羅斯需要推進新型的地區各國政府間的高層安全對話,因為只有通過倡導東北亞國家間新型的三邊對話和合作,才能有助于解決對克服本地區大國間的安全困境至關重要的信心建立和透明度問題。特別是中美俄三國是東北亞具有戰略意義的大國,本地區的安全在很大程度上取決于它們以及三國間的互動關系,中美關系的發展將會影響東北亞主要的地區大國關系,尤其是美俄關系和中俄關系,也會影響能否卓有成效地應對地區的其他安全挑戰。因此,中美俄三國應當充分利用現有的地區多邊安全對話和協作機制,以地區內的共同安全關切為突破點,不僅要對中美俄三國的能源部長和外交部長的年度性會議加以機制化,還應建立包括中美俄在內的類似于東盟地區論壇 (ARF)的東北亞能源合作論壇,使之成為中美俄三國在能源領域加強合作與對話、重點協調解決開展對俄能源合作問題的機制。如果沒有中美俄三國的精誠合作,能源競爭將會疏遠潛在的地區合作伙伴并惡化競爭者的政治緊張關系,從而使地區能源市場更加動蕩,進而使三方合作解決相互關心的其他地區安全問題變得更加困難。

最后,也是更重要的一個方面,作為構建東北亞能源安全公共產品的重要保障,俄羅斯和其他東北亞國家要貫徹平等互利和團結互信為基礎的開放性原則。俄羅斯和東北亞相關國家必須超越在社會制度以及意識形態上的分歧,摒棄民族的狹隘心理,以進一步擴大域內各行為體在地區能源安全公共產品的提供和管理方面的參與度。特別要鼓勵俄羅斯、中國的石油公司不僅從事經濟活動,更要在地區環境和生態保護等方面發揮重要作用。在地區能源穩定體制這一公共產品提供上,東北亞國家也可以單一公共產品合作伙伴方式吸納美國參與地區能源合作。這不僅可以表現出東北亞能源公共產品的開放性,也可以充分吸收美國的資金和技術優勢,克服地區能源合作中的困難。如果俄羅斯、美國和包括中國在內的東北亞其他國家均能保持相互開放和相互理解的立場,那么,它們就可以在推進東北亞能源安全公共產品發展進程中通過加強合作來實現互利共贏,也可以推動東北亞能源安全公共產品的早日實現。

20世紀 90年代以來,經濟全球化的發展不僅對全球層次上的公共產品,而且對地區層次上的公共產品提出了更多的需求,諸如提高共同的競爭力、環境保護、能源合作和政治合作等。目前,東北亞地區合作的觀念和國家政策以及安全體系等內容與形式也正處于變化和發展中;東北亞地區的多邊能源合作進程也已經啟動,建立地區多邊能源合作機制的條件正在逐步走向成熟。提供東北亞地區公共產品不僅是為了突破地區安全困境,更是為了規范域內國家的行為,形成行之有效的地區國家間的合作機制。不僅如此,作為地區一體化的產物,提供東北亞能源安全公共產品還旨在實現互利共贏,即運用現有的國際公共產品,建立有效的地區能源危機預防機制和管理機制,統籌地區能源戰略和安全方針。它對本地區有關國家,包括俄羅斯在內的域內外大國的能源安全地位、安全環境、安全政策勢必將產生重大影響。因此,圍繞促進和維護東北亞能源合作這一長遠目標,俄羅斯能否與東北亞其他國家一道來克服籌組東北亞能源共同體的障礙,從而形成一整套包括能源協調、應急機制、節約能源技術等的地區能源安全公共產品的有效供給機制,是東北亞國家能否提升其在世界經濟中的整體競爭力的關鍵所在。

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F52

A

1007-4937(2011)01-0029-05

2010-10-05

倪建平 (1961-),男,江蘇連云港人,研究室主任,研究員,從事美國與東北亞問題研究。

〔責任編輯:陳淑華〕