中國社會救助制度改革的新思考——基于發展型模式的視角

張浩淼

(南開大學周恩來政府管理學院，天津300071)

中國社會救助制度改革的新思考
——基于發展型模式的視角

張浩淼

(南開大學周恩來政府管理學院，天津300071)

目前，以最低生活保障為基礎，醫療、教育等其他專項救助制度為補充的綜合性社會救助制度已初見雛形，但也應該注意到，中國社會救助制度還存在一些尚待解決的問題，要解決這些問題需要從發展型模式的社會救助理論和實踐中汲取營養。同時，無論從中國的現實國情還是從長遠發展的角度來看，發展型模式的社會救助都應該是改革的戰略選擇方向。為此，中國的社會救助制度需要新的改革思路以實施進一步的調整和完善。

社會救助制度;發展型模式;社會保障

20世紀90年代末期，中國開始關注社會救助并在安全網的編織方面取得了顯著成就，集中體現在以最低生活保障為基礎，醫療、教育等其他專項救助制度為補充的綜合性社會救助制度已初見雛形，社會救助制度的改革和發展取得了不小的成績。但也應該注意到，與國外諸多國家發展型模式的社會救助制度相比，中國的社會救助制度還存在一些尚待解決的問題，這些問題主要體現在價值理念、制度設計和目標定位這三大方面。要解決這些問題，需要從發展型模式的社會救助理論和實踐中汲取營養，同時，無論從中國的現實國情還是從長遠發展的角度來看，發展型模式的社會救助都應該是改革的戰略選擇方向，為此，中國的社會救助制度需要新的改革思路以實施進一步的調整和完善。

一、發展型模式的社會救助：理論與實踐

1.理論基礎

發展型模式社會救助的理論基礎是20世紀90年代中期以來逐步形成并產生重大影響的發展型社會政策理論，其核心是將社會政策看成是一種社會投資行為，社會政策對提高勞動力素質有直接的作用并關系到國家的可持續發展，因此，發展型社會政策注重對人力資本的投資和社會的發展。

發展型社會政策理論產生的現實背景是與西方福利國家對全球化挑戰的回應以及重構國家合法性的努力分不開的，此外，對貧困的再認識以及反“社會排斥”的實踐也是發展型社會政策理論產生的重要推動力量［1］89。隨著經濟全球化和人口老齡化，知識社會對低素質勞動力的排斥以及非正規就業增加等社會結構的變化，傳統的保障與福利模式面臨著重大的危機與挑戰。在這種情況下，以英國的吉登斯為代表的一批學者提出改“福利國家”為“社會投資型國家”，政府的功能應當從提供經濟援助改變為進行人力投資，為此要實施積極福利制度。這種積極福利不是要取消福利國家的開支，而是改變開支的方向，從福利消費支出，改為教育、培訓、創造就業機會、鼓勵風險投資、彈性的工作制度等社會投資支出。另外，20世紀90年代初，國際社會和學術界開始關注“社會排斥”，它是一個多元的概念，不但包括經濟資源上的長期匱乏，尤為關注的是人在社會關系上、心理上、文化上和政治參與上被長期隔絕的狀況，這種可稱之為個人長期無法實現的某種能力的匱乏，不僅可能導致經濟貧困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會權利，而這種權利不可能依靠提供經濟援助來賦予［1］91。在以上因素的相互作用下，以再分配和維持消費為取向的社會政策逐漸從傳統的、“事后補救型”的保護方法向著積極的、“生產性”的、注重社會投資的方法轉變，這使得社會政策的學科理念發生了深刻的變化并形成了發展型社會政策的理論，主要表現在以下方面：其一，開始從社會投資的角度來認識社會政策的作用。傳統上，社會政策經常與社會支出或社會負擔相提并論，現在則開始從社會投資的角度來重新認識其作用。其二，將社會政策的功能與國家的可持續發展聯系在一起。過去，社會政策的功能或目標主要是社會穩定或社會公平，而現在則越來越多地與全球化形勢下一個國家的可持續發展的戰略和手段聯系在一起，如社會政策強調對人力資本的投資作用等。其三，更注重通過社會政策來影響勞動者從市場中獲得收入的能力。過去，理論界對社會政策的定義大多都將這一概念界定為市場以外的資源分配機制，而現在則更注重如何通過社會政策來影響勞動者從市場中獲得收入的能力和結果，如強調“上游干預”和風險預防等［2］59。

2.實踐與經驗

發展型社會政策的理論不僅影響了歐美發達國家的社會政策，而且對發展中國家也產生了重要影響，其中在社會救助領域的影響尤其顯著。

發達國家發展型模式的社會救助是在社會救助中普遍引入積極的促進就業措施，即就業福利政策，有勞動能力的就業者在享受被救助權利的同時，必須履行一系列與工作有關的義務。就業福利政策將失業問題主要歸咎于勞動力自身的缺陷，如工作動力不足、技能缺乏等，并認為只有采取措施幫助失業者克服其自身不足，使其獲得自力更生能力，才能解決失業和長期救助問題。這種就業福利政策最大的特點是改變了社會救助單是補償收入損失的功能，社會救助更要配合提供培訓和介紹工作的服務，在重視“相互責任”和“平衡權利與責任”的原則下，受助者需要在行為上達到一定的要求才可以獲得救助，體現出促進失業者人力資本發展的功能［3］408。具體的實施方面，通過強制快速就業、培訓和財政激勵等措施的不同組合來實現就業福利政策的功能，當然，不同國家會采取不同的重點措施及混合方法，一般英、美等自由主義福利國家以強制快速就業為主，而北歐的社會民主主義福利國家則側重培訓和財政激勵。

發展中國家發展型模式的社會救助在拉丁美洲國家體現得非常顯著，其經驗被許多國際機構和學者稱為是發展中國家在減貧方面的典范，甚至開始影響到發達國家的社會救助政策設計，比如美國紐約的“機會計劃”其實就是效仿墨西哥名為“機會(Oportunidades)”的救助計劃而設立的［4］624－625。20世紀90年代中后期，拉美各國新出現了旨在為貧困家庭提供收入支持的各類社會救助制度，這些制度都體現了“發展”理念，其共同的特點與經驗包括：其一，都認識到了貧困的多維性與代際傳遞性。過去，拉美的社會救助主要是為貧困群體提供直接的現金和食品援助，即側重“收入貧困”，把貧困看成是缺少錢和物。新出現的發展型模式認識到了貧困的多維性，對貧困的理解接近于“社會排斥”，比“收入貧困”具有更寬泛的內涵，所以拉美的新型社會救助更多體現了一種以人的發展為中心的嶄新救助理念［3］409。此外，拉美各國還認識到了貧困的代際傳遞性，為了打破貧困的代際循環，各國的救助都非常關注對貧困家庭兒童的人力資本投資，促使其接受學校教育，增進其健康等，以實現長期內消除貧困的目的。其二，采用多種目標定位方式以瞄準最貧困的家庭。拉美過去的社會救助在目標定位方面不夠準確，真正的窮人難以獲得救助。發展型模式的社會救助力圖改變過去的情況，采用多種目標定位方式，除傳統的家計調查外，還有地域定位、代理家計調查、類別定位、家庭排序、社區公示等多種方式，目的是提高瞄準率。以墨西哥的機會計劃為例，它需要通過三個步驟來最終選定貧困家庭，即地域定位、貧困程度排序和社區認可，經以上步驟最終選出的家庭每三年需重新評估一次［4］627。其三，附帶條件的救助金是各類救助制度的核心要素。拉美各國救助金的發放均帶有一定條件，而這些條件的設定有利于人力資本的發展。比如，墨西哥的機會計劃規定，家庭主婦領取救助金必須以保證其子女接受教育為條件，此外，還必須參加各類健康教育的學習班并保證其子女能定期接受體檢［4］624－625。

總之，發達國家通過改革社會救助制度而形成的發展型模式主要通過就業福利政策發揮作用，在減少受助者人數、提高就業率、減緩貧困上具有積極作用，一定程度上提高了勞動者從市場中獲得收入的能力［3］409;發展中國家通過改革原有的邊緣性社會救濟制度而新建立的發展型模式主要通過把救助資格與教育培訓、醫療服務、個人就業等人力資本發展政策結合在一起，以提高窮人的教育水平和健康狀況。雖然在為貧困家庭提供保護與減少貧困方面的影響和作用較有限，但是在促進人力資本發展方面的功效比較顯著，貧困家庭中兒童的入學率、健康狀況均有較大程度的改善，有利于長期減貧和國家的可持續發展［5］。

二、中國社會救助制度的現狀與問題

1992年鄧小平南行講話及中共十四大正式提出了建設社會主義市場經濟的經濟體制改革目標之后，我國的社會轉型迅速加快，出現了失業和城市貧困問題，而被政府寄予厚望的處于改革重組中的社會保險體系并不能有效地為貧困者等社會弱勢群體提供保護，城市貧困人口的數量有所增加。在這樣的背景下，社會救助受到了政府前所未有的關注與重視，經過多年的改革和發展，目前以最低生活保障為基礎和核心，醫療、教育等其他專項救助為補充的綜合性社會救助制度已初見雛形，表明中國在社會救助制度建設方面取得了不小的成績。但如果從上部分闡述的發展型模式的視角出發，會發現現有制度還存在一些尚待解決的問題，這些問題主要體現在價值理念、現有制度設計和目標定位這三大方面。

首先，從價值理念方面看，中國的社會救助體現的是事后補償的觀念，缺乏發展的理念。目前，中國社會救助關注的是提供以最低生活為核心的兜底性保障功能的發揮［6］，其實背后暗含的是一種事后補償的價值理念。這種理念帶有一定的消極性，因為它僅能使救助對象滿足最基本的生存以保證社會穩定，不能促使貧困對象進行人力資本積累以徹底擺脫貧困。在這種理念的指導下，社會救助的基本功能只能是提供托底保障，其功能無法得到拓展。據統計，2008年城市低保標準僅占人均可支配收入的15.8%，僅能勉強滿足最基本的食品需求，而其他關乎生存之外的發展需求無法得到滿足。

其次，從制度設計方面看，中國目前對貧困的認識仍主要局限于“收入貧困”，所以社會救助制度設計以向貧困群體提供現金援助為主，帶有消極補救的性質，無法促進人力資本發展。在中國，隨著工業化與市場經濟的發展，貧困的產生越來越多的表現為因文化水平低、勞動技能差而受到市場與社會的排斥，也就是說，人力資本存量少是我國人口貧困的主要原因，也是其脫貧的內生性障礙。然而，目前我國對貧困的理解仍主要是一種收入短缺的認識，雖然最近開始認識到健康、教育狀況對貧困的影響并出臺了醫療、教育等專項救助制度，但制度覆蓋面很窄、保障嚴重不足、效果有限。當前，最主要的社會救助制度——最低生活保障屬于一種“下游干預”措施，是貧困問題出現后的有限性的事后補救，并不能切斷貧困產生的鏈條。近年來，中國已開始出現貧困的代際傳遞現象，數據顯示，中國農村兒童入學率或失學率與家庭經濟狀況相關，2004年貧困戶7～12歲兒童失學率為5.2%，分別是低收入戶和全國平均水平的2倍和3.5倍;在13～15歲兒童中，貧困戶、低收入戶和全國平均水平的失學率分別達到10.3%、7.1%和4.1%［7］。另外，最低生活保障只能使貧困家庭收入達到貧困線，并沒有增加貧困家庭抵抗風險并從勞動力市場獲取穩定收入的能力，受助者難以就業，這也是低保制度很難實現動態管理的一個重要原因。

最后，從目標定位來看，中國目前的社會救助在瞄定貧困群體方面仍存在較大偏差。中國除采用家計調查的目標定位方式外，還采用了社區公示、舉報制等方法，但是在瞄定貧困群體方面仍不夠準確。例如，Du和Park利用2001年和2005年在中國五大城市的調查數據顯示：49%的家庭符合低保救助條件但沒有得到救助，而42%的受助家庭不符合救助資格;王利用14個不同規模大小的城市樣本發現，61%的符合條件的家庭被排除在低保救助范圍外，而40%的受助家庭是不符合救助條件的［8］。此外，“關系?！?、“人情保”等事件常見于大眾媒體，以上均說明了社會救助在目標定位方面還有不斷改進與完善的必要性與緊迫性。

總的來看，以上三方面的問題說明目前社會救助制度缺乏發展的理念，只能提供兜底保障，屬于消極補救型模式，而非發展型模式。

三、中國社會救助制度的改革：走向發展型模式

發展型模式社會救助的理論與實踐以及我國社會救助制度在價值理念、制度設計和目標定位方面的問題，說明我國社會救助制度存在進一步改革的必要性與緊迫性，在改革的戰略選擇方面，應該向發展型模式過渡與邁進，其原因與改革思路如下。

1.走向發展型模式的原因與意義

逐步向發展型模式的社會救助邁進，對于中國這樣一個處于全球化浪潮中的發展中國家而言，無疑具有重要的意義。

第一，向發展型模式邁進是反貧困和提高國家競爭能力的根本措施。在全球化和知識經濟的時代，一個國家的競爭力與其人力資本及其社會整體環境的關系十分密切。我國勞動力素質總體不高的事實說明了對人力資本投資的不足，素質不高的廉價勞動力一般生活在貧困中或處于貧困的邊緣，這種狀況會影響其子女的教育和就業問題，并形成了“人力資本投資不足—貧困—人力資本投資不足”的惡性循環的怪圈。另外，人力資本的損失是導致貧困固化的根本原因，它不僅會使家庭生計失去自我復蘇的能力，而且使任何外在的救助都變得無能為力，對于國家來說，固化的貧困是一筆負資產，它不僅需要政府財政的長期投入，而且也阻礙社會的發展，目前我國的社會救助制度采用“下游干預”方式，這種消極補救型模式對于解決固化的貧困是無能為力的［2］76。所以，從目前的補救型向發展型模式邁進，注重人力資本投資以終止“貧困—人力資本投資不足”這一惡性循環，是反貧困和提升國家競爭力的一項根本途徑。

第二，向發展型模式邁進是社會救助制度自身實現良性可持續發展的必要條件。處于轉型期的中國，貧困與貧困邊緣群體數量龐大，為他們提供社會救助是政府的責任。然而，目前的社會救助制度如果進一步擴大覆蓋面很可能走入不可持續的怪圈。在動態管理不理想，受助者無法提高自立能力以退出救助的情況下擴大救助范圍，新進入的受助者很快就會成為長期甚至終生享受救助待遇者，此后出現的新生貧困群體也通過這種方式解決，如此循環往復，將增大制度瞄偏的風險并使制度擴面無止境，最終導致社會救助負擔過重、不可持續。基于目前受助者主體是有勞動能力的失業者的情況，向發展型模式邁進可以提高受助者的素質與技能，有利于動態管理，減輕社會救助的負擔。此外，發展型模式還可以打破貧困的代際循環，有利于減少長期貧困及未來對社會救助的壓力。

第三，向發展型模式邁進是貧困群體與弱勢群體提高抗風險能力、分享經濟社會發展成果的有效途徑。向發展型模式的社會救助邁進，可以幫助提高受助者的自力更生能力，改善貧困家庭成員尤其是兒童的健康狀況與受教育程度，幫助其積累人力資本，使貧困群體與弱勢群體可以充分參與勞動力市場和融入主流社會，進而更好地分享經濟社會的發展成果。

2.走向發展型模式的改革思路

盡管其他國家社會救助制度的實踐不能直接照搬，但在這些做法背后的原因和基本理念是有普遍性的，歸結起來，共同的原因是為了更好地應對全球化挑戰與反“社會排斥”，而基本理念則是“發展”與人力資本投資。中國雖然有自己特殊的國情，但全球化挑戰與社會排斥是同樣需要我們應對的，也就是說，“發展”與人力資本投資的基本價值理念是中國社會救助制度應該包含的。走向發展型模式的社會救助需要針對目前中國社會救助制度面臨的困境與問題，從基本價值理念、制度設計與目標定位這三個方面進行改革與完善，其中，明確價值理念最為重要，因為作為制度的精神動力，它最終決定了制度的生命力，如果社會救助制度的價值理念存在偏差，那么即使制度設計再合理、目標定位再準確，制度也很難實現可持續發展。因此，對于社會救助制度的進一步改革而言，首先要保證其價值理念適應國情與時代發展，此外，還要促使其制度設計盡可能合理并實現目標定位的準確與有效。

第一，培育發展的價值理念，拓展社會救助制度的基本功能。社會救助是具有一定價值取向的制度安排，也是一種具有建構性的制度實踐，作為意識形態領域的價值理念非常關鍵，它會影響乃至決定社會救助的功能定位與制度實踐。目前，中國社會救助制度背后暗含的是一種事后補償的價值理念，帶有一定消極性，在這種理念的指導下，社會救助的基本功能只能是提供托底保障，其功能無法得到拓展。從保障民生的社會建設角度來看，中國社會救助的價值理念不能仍選擇事后補償與缺陷修補，而是要具備積極應對、預防貧困的特點。為此，需要培育并加強社會救助的發展理念，使之逐步走向發展型模式，進而拓展社會救助的基本功能，除了讓其發揮生計保障的功能外，還要發揮其促進人力資本發展，幫助社會成員融入社會的基本功能;而只有充分發揮社會救助制度的多元功能，才能更好地應對全球化以及我國經濟社會結構變化所提出的任務和要求。

第二，轉變對貧困的認識與理解，對社會救助制度進行新的適應性設計。對貧困的認識與理解對社會救助的制度設計起到至關重要的作用。隨著國際社會對貧困研究的深入與許多國家對社會救助實踐的反思，“收入貧困”的概念逐步被“社會排斥”的概念所涵蓋。對中國而言，有必要轉變對貧困的認識，從比“收入貧困”更寬泛的角度來理解貧困，關注其多維性與代際傳遞性，由此才能對我國的社會救助進行新的適應性設計，使其逐步成為發展型模式的社會救助。具體可以考慮從以下幾方面入手：一是在社會救助制度中加入“上游干預”的相關措施?！吧嫌胃深A”措施可以消除貧困產生的條件與機制［7］，使社會救助具有預防貧困的作用，進而打破貧困的代際循環，比如可以參考拉美的條件型現金轉移支付制度，在農村通過設置附帶條件的現金救助使貧困家庭加強對兒童營養、健康及教育的投入，當然同時也要提高貧困兒童接受學校教育與醫療服務的可及性。二是促使低保制度與勞動力市場政策的銜接與融合，建立與發展就業福利政策?？梢越梃b歐美的就業福利模式，把低保金的給付與參加培訓和就業有機聯系起來，提供正規的、高質量的培訓以使貧困群體的人力資本得到積累和發展等。三是促進專項救助的發展，擴大其覆蓋面。目前，專項救助在各地發展很不平衡，覆蓋范圍狹窄，今后在逐步建立與發展專項救助制度時，要避免各種救助密集疊加在低保對象身上，而要盡可能向低收入的困難群眾擴展。

第三，采用有效的目標定位方式，提高社會救助制度的針對性與有效性。在社會救助中，目標定位是一項基礎性的技術工作，然而，目標定位的困難是各國普遍面對的問題，社會救助目標定位的準確性很大程度上依賴于各地的制度、文化與社會環境，因此選取的方法沒有一定之規，只要其在當地民眾看來是公平、公正的，那么就有存在的合理性［9］。中國目前在社會救助的目標定位方面，除家計調查外，還采用了社區公示、舉報制等方法，但在瞄定貧困群體方面仍存在較大偏差，為此，可以考慮綜合利用多種目標定位方式。一方面，要繼續強化與完善家計調查，可以建立獨立于現行低保管理審批機構之外的家計調查中心，增強低保家庭收入認定的權威性與準確性;另一方面，應增加類別定位，以對貧困家庭中的老年人、兒童、殘疾人等弱勢者提供有針對性的救助，還可以考慮適當利用地域定位，比如對貧困人口集中的區域加大臨時救助力度等。此外，對于社區公示、舉報制甚至民主評議等方式，只要在當地能夠被群眾認可與接受，那么也可以繼續采用。

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C41

A

1007－4937(2011)04－0134－05

2011－04－08

中國第四十九批博士后科學基金資助項目(20110490767)

張浩淼(1981－)，女，遼寧沈陽人，博士后流動站研究人員，從事社會保障研究。

楊大威〕