區域化黨建及其功能定位研究

杜彬偉

(1．中共武漢市委黨校中共黨史和黨的建設教研部;2．復旦大學，武漢430024)

區域化黨建及其功能定位研究

杜彬偉1，2

(1．中共武漢市委黨校中共黨史和黨的建設教研部;2．復旦大學，武漢430024)

區域化黨建是在中國社會結構和社會意識發生深刻變革的背景下，由基層黨組織工作實踐而來的創新發展，是科學發展觀在基層黨建中的實踐成果。它具有系統性、統籌性、網絡性和社會性特征，擔負著鞏固執政、推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的重要戰略功能。

中國共產黨;區域化黨建;基層黨組織;科學發展觀

改革開放后，隨著社會結構的轉型，新社會組織、新經濟組織大量出現，社會分層逐漸演化，大規模的跨地區流動使得基層黨組織的工作出現了淡化、弱化和黨務化的傾向。同時，黨的基層組織對新時期黨建與中國特色社會主義社會發展的戰略重要性在不斷增強，而這也是新時期基層黨建工作的兩難困境。只有繼續改革創新，加強基層黨組織建設，才能走出這個困境，防止黨的基層組織弱化，使其始終成為黨和國家現代化建設的戰略支撐點。區域化黨建是在中國社會結構和社會意識發生深刻變革的背景下，由基層黨組織工作實踐而來的創新發展，是科學發展觀在基層黨建中的實踐成果。

一、區域化黨建的內涵

區域化黨建是街道社區黨建工作的延伸。早在1996年，中共中央組織部就印發了《關于加強街道黨的建設工作的意見》，用于應對改革開放以來中國社會基層管理體制的轉型。從1999年到2004年，中共中央組織部召開了四次關于街道社區黨建的工作會議來研究如何加強新形勢下的基層黨建工作。

上海是最早開始對區域化黨建進行實踐和經驗總結的地方。在《上海市委關于進一步加強區域性大黨建工作的若干意見》中，其通過區域性大黨建工作的指導思想和主要目標來界定區域化黨建。區域性大黨建建設的指導思想是：黨委領導，行政組織配合，群眾參與，條塊結合，整合資源，形成合力，服務群眾，凝聚社會。主要目標是以構建社會主義和諧社會為根本，以社區(街道)為網格，以“兩新”組織、居民區自治組織為主要對象，以實現黨的組織覆蓋和工作覆蓋、增強黨建工作有效性為主要目的，整合與黨建工作相關的各種資源，明確各部門、單位、群眾組織、社會組織等在黨建工作中的職責，形成區域性大黨建的合力機制，促進基層黨建工作不斷取得新進展。

不同地區的黨建工作者也在實踐中對區域化黨建進行了總結。有人認為，所謂區域性黨建，是在經濟和社會結構轉型的進程中，順應新經濟、新社會組織迅速發展，人員流動性增強的趨勢，以實現黨的組織和工作覆蓋、增強黨建工作有效性為主要目的，通過理順和完善基層黨組織設置，有效整合資源，從而形成上下相通、左右聯動，條塊結合、以塊為主的基層黨建網絡架構和工作平臺。也有人認為，區域化黨建是近年來提出和形成的一個黨建工作新理念。它將經濟學中的規模效應理論引入黨建領域，從區域的角度對基層黨建工作進行通盤考慮、統籌謀劃、成片推進;在層級上，對基層黨建工作實行中觀管理，克服了宏觀管理的不便和微觀管理的缺失，較好地實現與上級黨組織和一線工作的對接;在范圍上，打破地域、產業和行業等限制，變點狀推進為塊狀規劃;在功能上，跳出“就黨建抓黨建”的圈子，整合各類黨建資源和社會資源，變內循環為內外一體化循環;在機制上，以組織設置形式的創新為基礎，推進黨建工作內容和機制的創新，強調互動共商，倡導自主管理，激發基層活力。還有人認為，所謂區域化黨建，就是在城鄉經濟社會結構轉型的背景下，以保持黨的先進性為目標，以實現黨的組織和工作覆蓋、增強黨建工作有效性為主線，按照區域統籌的理念，在一定的區域范圍內統籌設置基層黨組織、統一管理黨員隊伍、通盤使用黨建陣地，推進黨的基層組織和黨員隊伍資源有機整合和優化重組，以實現組織效能發揮最大化、教育管理效果最優化、組織工作成本最低化和工作力量配備最強化。①這些概念分別來自：中共武漢市委組織部副部長宋遠駱《推進區域性黨建，構建基層黨建工作新格局》;中共臺州市路橋區委組織部長蔡偉《區域化黨建模式探析——基于臺州市路橋區的實證研究》;中共寧波市委政策研究室主任王建社《區域化社區黨建工作中的幾個問題》等文章。

以上這些概念從不同角度對區域化黨建進行了界定，或是認為區域化黨建是一種工作理念，或是認為區域化黨建是一種工作平臺和網絡架構，或是認為區域化黨建是一套具體工作方式，都從其中一個方面對區域化黨建進行了總結，體現了黨建工作者對區域化黨建的實踐總結。

本文綜合基層黨建工作者的實踐經驗和關于黨的建設及基層組織建設的理論，認為區域化黨建是指在一定的區域內，以區(縣)委為領導，以街道(社區、鄉鎮)黨組織為核心，通過靈活多樣的組織設置、載體建設、活動方式等手段，科學統籌區域內基層組織黨建資源和社會資源，實現區域內組織全覆蓋和各領域黨組織間的互聯互動互促，形成一體化的基層黨組織建設體系，充分發揮基層組織的鞏固執政、推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，不斷增強基層組織的戰斗力、凝聚力和創造力。

區域化黨建的概念包含幾個方面的內容：一是區域界定。對于區域化黨建首先要界定區域的范圍，否則區域化中的“區域”就變得不可琢磨，區域化黨建也就無法把握。區域化黨建屬于基層黨建的范疇，因此它的區域應該是和黨的組織層級相對應的街道(社區、鄉鎮)轄區，根據工作實踐，區域化也正是在這一層面得以展開。二是主體界定。區域化黨建的主體是街道(社區、鄉鎮)黨組織和區域內的所有其他基層黨組織，在城鄉統籌方面，還包括相應的農村基層黨組織。三是地位界定。在區域化黨建中，街道(社區、鄉鎮)黨組織處于核心地位，負責協調、統籌區域內所有的組織資源和社會資源。四是工作界定。根據不同區域的具體實際靈活多樣的設置組織、建設載體和創新活動方式，科學統籌區域內的所有資源，實現區域內組織全覆蓋，并促進不同領域黨組織間的互連互動。五是功能界定。通過形成一體化的基層黨建體系，發揮體系的整體功能，充分發揮區域內基層組織鞏固執政、推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。

二、區域化黨建的特征

區域化黨建是基層黨組織在黨建工作中的探索和創新，它與其他基層黨組織和傳統的街道社區黨建相比，具有鮮明的自身特征。

一是系統性。傳統的基層黨組織相互分離，垂直隸屬，同一區域內的基層黨組織幾乎不相往來，而區域化黨建是以某個基層組織為核心，其他基層組織相互配合、相互協調、相互補充，在同一區域內形成一個有機聯系的體系。

二是統籌性。統籌指的是全面規劃統籌安排。在區域化黨建情況下，區域內各基層組織的黨建資源由區域化黨組織統一籌劃，實現組織資源強的組織幫助帶動組織資源弱的組織，實現通力合作、互幫互促、資源共享。

三是網絡性。與企業、機關和學校為主的縱向黨建方式不同，區域化黨建基本上是以塊為主、條塊結合的網絡化黨建。區域內的基層組織包括企業、機關事業單位、“兩新”組織等，甚至流動黨員、離職黨員、下班后黨員等都可以作為網絡上的一個節點參與到基層黨建中來，這些組織和個體之間不是單純的傳統的領導、被領導的關系，而是平等協作、相互幫助的新型關系。

四是社會性。傳統的基層黨建主要是按照層級權限，做好“條條”之內的黨務，區域化黨建則是打破條條限制，統籌各種資源，以服務黨員、服務群眾為核心，全面考慮區域內的區域環境、區域治安、區域文化，協調區域內不同利益群體、不同階層的關系，化解各種矛盾，引導和組織區域內的群眾自我管理、自我教育、自我服務，特別是注重關注社會在某一時期內的突出問題。而突出社會性，也符合中國社會從單位制到社區制轉型的需求，是區域化黨建的突出特征。

三、區域化黨建的功能定位

區域化黨建是街道(社區)黨建的延伸和拓展，對區域化黨建進行功能定位，首先要明確街道(社區、鄉鎮)黨組織的地位。《中國共產黨章程》規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織行使職權。”根據黨章和中央辦公廳轉發中共中央組織部《關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》的有關規定，街道黨(工)委和社區黨支部(總支部、黨委)是黨在街道社區全部工作和戰斗力的基礎，是街道社區各種組織和各項領導工作的核心。據此，區域化黨建的總的功能定位就是通過加強基層黨組織的先進性建設和執政能力建設，始終保證黨在區域內的領導核心地位。具體來說，區域化黨建的功能包括：鞏固執政、推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧。

1．鞏固執政。黨的十七屆四中全會指出，“把執政能力建設和先進性建設作為執政黨建設的根本任務。”它的內在實質是鞏固黨的執政地位。黨的執政地位不是天然的，而是黨在認清中國社會的發展規律，按照中國社會發展規律奮斗，最后由人民群眾選擇并賦予的。隨著世情、國情、黨情發生的深刻變化，我們黨面臨的執政、改革開放、市場經濟考驗、外部環境等考驗更加復雜、更加嚴峻。應對這些考驗需要加強黨的建設，需要通過提高黨的先進性和執政能力來完成。黨的基層組織是黨鞏固執政的基本單位和細胞，它的作用發揮將直接影響政黨的執政基礎和政黨權威。黨的先進性系于黨的執政能力和領導水平，黨領導的偉大事業和中華民族的復興系于黨的執政地位。黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎。區域化黨建是根據中國社會結構的變化和中國基層社會出現的新問題而產生的，其承擔的全部工作和任務就是要體現鞏固黨的執政地位的要求。

區域化黨建的首要功能就是鞏固執政。區域化黨建之所以能夠鞏固執政是因為它具有三種社會功用：一是整合社會的組織機制;二是協調社會關系的組織紐帶;三是社會協商體系發展的組織力量。這三點表明，在中國政治與社會發展中，區域化黨建是黨提高執政能力和建設和諧社會的重要戰略資源。從黨建與和諧社會的關系來看，當前基層組織建設的主要任務就是推進區域化黨建，增強基層組織的活力，使黨組織在日益擴大、日益復雜的社會大舞臺上展現力量。通過黨實際工作成效的運轉來獲得中國社會的認同和支持，達到政黨、國家、社會的統一，保證我們黨長期擁有執政地位，而這需要區域化黨建充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。

2．推動發展。黨的建設必須按照黨的政治路線進行，必須緊緊圍繞黨的中心任務展開。當前，中國社會的主要矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾，但同時中國的發展呈現一系列新的階段性特征。只有通過保證黨的執政地位，不斷提高黨的執政水平和領導水平，緊緊圍繞發展這一執政興國的第一要務才能逐漸解決這一主要矛盾，從而推動中國社會的發展和進步。經濟發展是發展的基本內涵，但不是所有的內涵，經濟、政治、文化、社會四位一體的發展才是發展的全貌，經濟發展是以政治、文化、社會的發展為制度前提、社會條件和精神動力的。

基層組織是推動發展的基本力量，但在不同領域和單位，基層黨組織所發揮作用的內容是有差異的：農村基層黨組織的作用是發展現代農業、培養新型農民、帶領群眾致富、維護農村穩定;國有企業黨組織的作用是建設高素質經營管理者隊伍、人才隊伍、黨員隊伍、職工隊伍和增強國有經濟活力、控制力、影響力;街道社區黨組織的作用是服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定;機關黨組織的作用是服務中心、建設隊伍;高等學校黨組織的作用是全面貫徹黨的教育方針、培養社會主義建設者和接班人;科研、文化、衛生、體育和中小學等事業單位黨組織的作用是做好思想政治工作、促進事業發展;非公有制經濟組織、新社會經濟組織黨組織的作用是貫徹黨的方針政策、引導和監督遵守國家法律法規、團結凝聚職工群眾、維護各方合法權益、促進健康發展。區域化黨建就是要緊緊圍繞發展這個要務，統籌區域內各種黨建資源，實現不同領域、不同行業、不同階層之間的協調互補，共同推進經濟、政治、文化、社會的全面發展，在體制不斷改革完善、社會持續穩定、政治文化不斷提高中推進經濟持續健康穩定發展，實現中國社會在新世紀新階段的大發展。

3．服務群眾。一個政黨能否鞏固自己的執政地位，關鍵在于能否得到廣大人民群眾的普遍擁護和支持，是否有廣泛的群眾基礎。歷史經驗證明，只有始終堅持一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，黨才能始終立于不敗之地。隨著社會的發展進步，人民群眾對黨的要求和期望不斷提高，黨只有進一步密切同人民群眾的血肉聯系，更好地代表和實現人民的利益，才能繼續獲得人民認同、擁護和支持。通過區域化黨建加強基層黨組織的力量，不僅要實現“自組織”的功能，更重要的是通過“自組織”來更好地為群眾服務，這是黨加強基層組織力量的根本目的。

在傳統的計劃經濟條件下，社會分層比較簡單，群眾利益比較單一。但在市場經濟條件下，社會分層越來越復雜，群眾利益越來越個性化和多元化。而要服務好群眾就必須了解不同階層、不同領域群眾的需求，這首先提出了如何收集群眾的利益訴求的難題。另外，隨著社會的發展，一些新型社會群體和組織也不斷出現和產生，甚至出現了能夠發揮很大影響力的網絡“虛擬社會群體”。面對這樣的形式，傳統的黨建無法應對，而區域化黨建則能夠通過黨組織的無限延伸，達到有群眾的地方就有黨員，有黨員的地方就有黨組織，有黨組織的地方就有組織作用的發揮。區域化黨建通過基層組織的創新，有效整合區域內“社會利益”，最大限度地代表最廣大人民群眾的根本利益。

4．凝聚人心。人心向背關系到一個執政黨的生死存亡，關系到執政黨所領導的建設事業的興衰成敗，只有凝聚人心，始終把廣大人民群眾牢牢團結在黨的周圍，才能夯實黨的執政基礎。凝聚人心要求黨的基層組織堅持黨的全心全意為人民服務的宗旨，發動廣大黨員聯系群眾、組織群眾、教育群眾、團結群眾，充分的理解人、尊重人、關心人，兼顧不同群體的利益。要做到凝聚人心，首先要兼顧個體和群體的不同需求，既要注重對個體的“雪中送炭”，又要關注群體的現實性和超前性的呼聲;其次，要做到全方位地關心人，既要關心物質的、也要關心精神的，是對生活、工作、思想、政治、心理、健康等多方位地關心;再次，要做到多層次的凝聚，從領導班子到全體黨員、到骨干隊伍，使人民群眾層層凝聚、逐層凝聚，進而實現整體凝聚。從組織形態上，區域化黨建形成了一個縱向到底、橫向到邊的組織網絡，這樣的組織網絡有助于基層黨組織綜合了解不同群體和個體精神的、物質的和生活的、思想的、心理的、健康的等各種需求。通過小到個體、大到群體的細致關懷，讓人民群眾產生對組織的依附感和歸宿感。

5．促進和諧。《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和黨的十七大報告明確指出，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務。作為唯一的長期執政黨，中國共產黨提出的促進和諧就是要把社會各階層、各群體整合成一個為了黨的事業共同奮斗的整體社會。

當前，隨著經濟利益分配的差異，中國社會結構的分化和社會分層已經出現并逐漸深化。一是社會差距開始橫向擴展，在社會層面上表現出一定程度的社會分層態勢;二是社會差距拉大，社會分層持續加劇，社會階層之間出現分裂;三是公民對社會階層出現自我認同的趨勢。這樣的態勢對政治穩定和政權合法性構成了潛在沖擊，如果不能夠有效地整合社會，促進社會和諧，這些潛在的沖擊就會演變成“顯在”的沖突。對此，執政黨只有通過各種手段和方式，注重關懷和扶助弱勢群體，注重協調不同階層和群體之間的利益關系和矛盾，拓寬自身進行階層協調的各種渠道，疏通與多元化利益群體的聯系，才能達到整合社會，促進和諧的目標。

為了構建社會主義和諧社會，黨的十七大確立了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，其落實到基層黨組織建設就是要推進區域化黨建。促進和諧是區域化黨建的基本功能。只有有效地保障每個區域的和諧發展，才能保障整個社會的和諧發展。構建社會主義和諧社會關鍵就在于基層的社會和諧。促進和諧的功能體現在通過區域化黨建，基層黨組織既能比較充分地表達、綜合和協調區域內多數人的利益、愿望和要求，又能為區域內各種利益、愿望和訴求的表達提供充分的途徑。總的說來，區域化黨建為促進和諧提供了組織資源。

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1007-4937(2011)04-0022-04

2011-05-11

中共武漢市委組織部重點調研課題“基層黨建新趨勢”

杜彬偉(1973-)，男，河南安陽人，副教授，法學博士，博士后流動站研究人員，從事黨建問題研究。

〔責任編輯：王雅莉〕