基于城鄉一體化的小城鎮建設

馮尚春，王 一

(吉林大學 經濟學院，長春130012)

基于城鄉一體化的小城鎮建設

馮尚春，王 一

(吉林大學 經濟學院，長春130012)

小城鎮是連接城鄉的橋梁和紐帶，是城鄉物資流通、信息交換的“中樞”。目前，中國的城鎮化道路剛過半程，繼續推進城鎮化進程尤其是推進中小城市和小城鎮的建設意義重大?；谛〕擎偨ㄔO中存在的資金、土地、體制、產業聚集等問題，完善小城鎮基礎設施、培育小城鎮支柱產業、籌措小城鎮建設資金、解決小城鎮建設用地等對于城鎮化的穩步發展尤為重要。

小城鎮;城鄉一體化;農村經濟

小城鎮是指人口規模在20萬以下的小城市、縣城、國家批準設立的建制鎮、尚未設立建制鎮的鄉政府所在地的集鎮和進行較大規模集市貿易的集鎮。小城鎮是連接城鄉的橋梁和紐帶，是城鄉物資流通、信息交換的“中樞”。從《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》首次提出小城鎮發展問題以來，黨的十五大、十六大和十七大各次全會均對加快小城鎮發展提出了具體要求。在2011年政府工作報告中，溫家寶總理更是把積極穩妥推進城鎮化作為加快推進經濟結構戰略性調整的一項重要任務作出了具體部署。正確認識加快小城鎮建設的戰略意義，科學總結小城鎮建設的經驗教訓，有的放矢地提出小城鎮建設的基本對策，對于促進城鎮化的穩步發展尤為重要。

一、推進小城鎮建設的積極意義

1．有利于提高城鎮化水平

城鎮化，又叫“城市化”，是指隨著社會生產力的發展，非農產業迅速擴展，產業結構不斷轉換，人口不斷向城鎮集中，城鎮數量與規模擴大，城市的物質文明、精神文明和生活方式不斷擴散，城鎮系統不斷形成、發展、優化和提高的過程。城鎮化水平通常用區域的非農業人口與區域總人口的百分比來計算，標志著一個國家和地區的經濟實力和現代化水平。據有關資料介紹，按照經濟發展規律，城鎮的集聚效應可以使生產效益成倍提高，中國城鎮化水平每提高1個百分點，相當于有1 000萬人口從農村轉移到城鎮，可以拉動GDP增長2個百分點。統計顯示，發達國家的城鎮化率為70% ～90%，而中國城鎮化率僅為47．5%，同發達國家相比，中國的城鎮化道路剛過半程。因此，繼續推進城鎮化進程，不斷完善城鎮化布局和形態，提升城鎮化的質量和水平意義重大。

如何推進城鎮化進程，投資傾斜和政策支持的重點應放在哪里?對此理論界主要有三種意見：一是以大城市為核心，輻射帶動周邊若干城鎮所形成的城市群的發展模式;二是控制大城市，積極推進中小城市和小城鎮的發展模式;三是主張順其自然，按照經濟發展的需要自然形成城市規模。研究發現，現有的大城市規模較大，管理困難，交通、污染、供水、供電等問題凸顯，同時，發展大城市投資大、勞動力價格高，見效較慢;而發展小城鎮投資費用低、勞動力價格便宜、居住舒適，見效也比較快。由于中國地區之間經濟發展水平差別很大，各地可以有不同的考慮，但從全國來看，作為發展中國家，城鎮化的重點應放在中小城市和小城鎮的建設上。

2．有利于優化城鄉經濟結構

結構調整是國民經濟發展的主線。近幾年，中國經濟結構戰略性調整已經取得成效，但歷史上長期積累下來的結構性問題仍比較突出。加快今后一個時期經濟社會發展，必須進一步加大結構調整力度。世界各國發展的一般規律表明，城鎮化是一些國家和地區的經濟結構得到調整和優化的重要推動力量。

中國經濟結構的變化也符合這一規律：充分發揮城鎮的聚集效應和輻射作用，可以帶動經濟資源的重組整合，并引導生產要素合理流動;城鎮經濟規模的擴大以及人口的適度增加，可以創造新的消費需求，促進二三產業發展，從而帶動產業結構、產品結構和就業結構的調整;城鎮商貿、金融和科技的發展，對農業和農村經濟結構調整有重要支撐作用;城鎮各類農產品加工業、服務業以及多樣化的消費需求，可以有效帶動農村種植業、養殖業、服務業和特色產業的發展，從而改善農業種植結構、農村產業結構和農民就業結構。反過來，農業和農村經濟的發展，也可以為城鎮經濟的壯大和結構的調整奠定基礎，并由此促進城鄉經濟的良性互動和一體化發展。

3．有利于擴大內需

消費是拉動經濟增長的“三駕馬車”之一。然而，由于歷史、政策等原因，目前占中國人口大多數的農民收入水平相對低下，增速緩慢，在很大程度上抑制了中國消費需求的增加。如何挖掘農村消費潛力，擴大國內需求，促進經濟增長，最有效的辦法就是加快小城鎮建設。其一，加快小城鎮建設可以增加農民收入。隨著農民收入的大幅增加，其消費水平將大幅提高。其二，農民進入城鎮，其生產與生活、消費方式與消費觀念將發生很大變化。目前，中國城鄉居民收入水平之比約為2．8：1，而消費水平之比約為3．5：1。這意味著農民轉化為市民之后消費水平將大大提升。其三，農民進城建房或購房定居將帶動相關產業發展和投資需求的擴大。比如，完善城市道路、給排水、電力、通訊等基礎設施的投資，滿足城市人口居住、基本生活和工商企業發展需求的房地產投資，以及為進入城鎮的農村勞動力提供大量就業機會的生產性投資等。據統計，每增加1個城鎮人口可帶動投資2．5萬元，每建設1 000平方米的市政設施可帶動1．5億元的投資。其四，小城鎮基礎設施的建設和完善，可以改善農村地區的消費環境，可以將農民的潛在購買力轉變為現實需求。

4．有利于轉移農村富余勞動力

隨著科技進步、農業勞動生產率提高和土地規模經營的快速推進，農業對勞動力的需求不斷下降，而富余勞動力將持續增加。由于大中城市容量有限，進城門檻較高，尤其是隨著各項改革的進一步深化，企業下崗職工、高校畢業生、退伍軍人等都需要解決就業問題，這使得大中城市的就業壓力增大，也影響了農村人口向大中城市的轉移。資料顯示：2010年，中國農村富余勞動力為2億人，要吸納這些勞動力，需要建設100萬人口的特大城市200個，如果建設50萬以上人口的大城市則需要400個，這在短期內實現是很不現實的。相比較而言，小城鎮數量多、分布廣、距離農村近，可以兼顧一、二、三產業，就業和定居成本低，必將成為農村人口轉移的最佳選擇地。農村居民分散居住在村莊，所從事的往往是農業生產，如果居住在小城鎮，一方面，可直接吸納農民并使之轉換身份，從事附加值較高的二、三產業生產;另一方面，隨著小城鎮基礎設施、住宅、環保等建設，將直接增加農民的工資報酬性收入，從而增加農民的勞務收入。這種特殊的國情決定了今后一段時間內農村富余勞動力的大規模轉移，相當程度上還須依賴于小城鎮建設。

二、小城鎮建設中存在的主要問題

1．缺乏科學規劃

規劃是城鎮合理布局和健康發展的重要保證。然而，在小城鎮發展過程中卻經常存在重建設、輕規劃的問題。一是受規劃資金不足和部門規劃不同步、不協調等因素影響，小城鎮規劃總體上缺乏整體性、科學性與前瞻性，規劃深度亦明顯不夠。同時，土地利用總體規劃，電力、電信、環境保護等專業規劃與城鎮總體規劃缺乏協調，不僅內容不配套，建設也難同步。二是規劃執行過程中應有的指導性、權威性和強制性作用發揮不夠，隨意性明顯。這是因為鄉鎮一級主要領導的變動比較頻繁，新領導上任后，往往對小城鎮建設有自己的想法，并存在著不嚴格執行原有規劃、擅自變更建設性質和內容的問題;有的地方為了招商，則刻意遷就投資商并允許投資商隨意修改變更規劃，這些因素不僅使小城鎮的規劃流于隨意，也缺乏長期性、權威性和嚴肅性。三是一些地區先建設、后規劃，或邊建設、邊規劃，建設牽著規劃走，城鎮布局不合理、功能定位不清晰、低水平重復建設、資源浪費等現象比較普遍。

2．產業聚集能力不強

一般理論認為，小城鎮人口應為5萬以上，鎮區人口應達到兩三萬才能產生一定的聚集效應。而中國大部分省區的小城鎮聚集規模較小、非農化程度較低、吸納農村富余勞動力和聚集二、三產業的能力不強。一是多數小城鎮的產業結構比較單一，尚未形成合理的產業布局和各具特色的城鎮經濟;二是缺乏特色產業、支撐產業，產業規模偏小、產品結構層次低，尤其是科技含量低的家庭作坊式企業比例較大;三是個別項目能源和資源消耗量大，對環境的污染嚴重;四是許多小城鎮第三產業比重較小，社會化服務功能弱。上述因素不僅使得小城鎮生產要素聚集水平較低，城鎮工商業發展聚集效應不明顯，發展空間和輻射區域狹小;也使得小城鎮對資源的利用能力較小，對周邊的資源和資金的吸引力小，對農民亦缺乏足夠的吸引力。

3．資金、土地瓶頸有待突破

從資金情況看，目前部分省區的絕大多數鄉鎮財政狀況很不樂觀，有的負債很重，很難抽出資金從事小城鎮建設。其中，在經營方面，由于城鎮規模普遍較小、經濟實力較弱，城鎮經營的投資回報普遍不高，各類企業、個人參與投資的很少;在投融資方面，政府仍然是主要的投資者，而其他支持城鎮建設的投融資渠道則發展不暢，也缺乏吸引社會資本的有效機制，更難以調動社會閑散資金投入小城鎮建設中來。從土地情況看，大部分小城鎮建設土地利用在很大程度上還處于一種粗放型發展的水平，帶有很大的盲目性和隨意性，由此，一方面造成土地資源的浪費、閑置，土地利用集約度和利用效率不高;另一方面也制約了小城鎮的基礎設施建設水平，并直接影響了小城鎮經濟的發展和居民生活水平的提高。

4．體制性障礙仍然存在

目前，在戶籍制度上，城鄉二元結構并沒有完全打破，入鎮的農民仍得不到入學、社會保障等方面的“市民”待遇。這種計劃體制下的戶籍管理制度，不僅人為割裂了戶籍與從業、教育等之間的關系，也限制了人口向城鎮的轉移，更影響了小城鎮的人口規模和經濟規模的擴大。另外，不同城鎮之間基于自身利益的考慮，在小城鎮規劃和舊城改造中往往偏重于基礎設施建設，而對教育、醫療、就業、養老等配套設施的建設則重視不夠，也從總體上影響了小城鎮的建設與發展。

三、推進小城鎮發展的對策思考

1．抓龍頭，制訂小城鎮發展規劃

規劃是建設的龍頭，也是確定城鎮未來經濟社會發展目標以及為實現該目標而采取的行動步驟和具體措施。實踐表明，規劃編制水平的高低和規劃執行情況的好壞，直接決定著城鎮建設水平和發展質量。為此，其一，要有科學的規劃，每個小城鎮都要對城鎮規模和性質、功能分區、交通體系、地下管網、綠地系統、空間發展方向等作出合理的安排;其二，要注重前瞻性，要借鑒先進地區的經驗，并充分考慮農村經濟發展、社會結構變遷、城鎮體系演化對小城鎮未來的影響;其三，要注重科學性，要充分體現全面協調可持續的思想，定位要準確，特色要鮮明，分區要清楚，布局要緊湊;其四，要注重嚴肅性，規劃一經批準實施，就具有法律效力，任何組織和個人都無權隨意變更，必須嚴格按規劃進行建設，絕不能因個別領導的意見或投資者的要求而違法濫建。

2．抓重點，完善小城鎮基礎設施

完善的基礎設施是小城鎮功能有效發揮和持續健康發展的基礎，也是提高小城鎮聚集能力的根本保證。因此，在小城鎮建設中，必須始終把基礎設施建設放在優先規劃和發展的位置，下大力氣抓實抓好;一是要加快建設和改造提升小城鎮交通運輸、供排水、電力、通訊、燃氣、熱力、污水和垃圾處理等基礎設施;二是要鞏固發展流通、餐飲、娛樂等傳統服務業，大力發展技術、信息等現代服務業;三是要興辦幼兒園、小學、中學或職業學校，解決居民子女入托上學問題;四是要加強環境整治，搞好凈化、綠化、美化、亮化，營造整潔優美的小城鎮生活環境。

3．抓支撐，培育小城鎮支柱產業

小城鎮的發展和繁榮必須依靠產業來支撐。沒有產業的發展，小城鎮就不會有人流、物流、資金流，就必然失去發展動力和后勁。而要發展產業就要把小城鎮建設與發展現代農業、發展二三產業以及推進產業化、工業化結合起來，并主動承接城市項目、資金和技術的擴散，努力吸引周邊農村勞動力集聚，從而使小城鎮成為城鄉經濟融合的最佳結合點。為此，一方面，應積極培育主導產業，立足自身的區位優勢、資源優勢、產品優勢，并通過市場需求和市場前景的預測和分析，抓住優勢產品和產業進行重點培育，使之成為主導產業。如可以立足農副產品豐富的優勢，發展農副產品加工業，走農業產業化之路;可以立足交通便利的優勢，發展專業市場、運輸物流業和農村服務業，走商貿流通之路;可以立足生態環境優勢，發展觀光農業和旅游業，走旅游觀光之路。另一方面，要重視產業集群的發展。產業集群是提高產業競爭力的基本因素，凡是有產業集群的地方，其小城鎮就發展得快、發展得好。先進地區許多小城鎮的崛起就得益于產業集群的發展。

4．抓關鍵，籌措小城鎮建設資金

資金問題是制約小城鎮快速發展的關鍵問題，只有不斷創新小城鎮建設資金籌措的渠道和機制，才能從根本上解決資金問題。為此，一是增加投入。中央和地方財政每年應撥給村鎮建設事業費;省、區、市則應安排專項資金支持小城鎮建設;上級政府有關主管部門對其主管項目也應適當安排一部分在小城鎮建設上。二是以地聚財。為了籌措資金，應在用足用好市政公用設施有償使用的各項政策的基礎上，實行土地有償使用制度，以盤活土地存量，并通過對土地使用權的拍賣、出讓、轉讓和出租，籌措建設資金，走以地生財、以地招商、滾動發展之路。三是啟動民資。按照“誰投資、誰受益”的原則，應進一步深化城鎮基礎設施領域的改革，打破政府對公益事業的壟斷，大力發展招商引資，鼓勵企業、單位、個人等以獨資、合資、入股等多種形式，參與小城鎮開發或基礎設施建設，投資小城鎮文化、教育、衛生等事業，最大限度地為小城鎮建設開辟資金渠道。

5．抓根本，解決小城鎮建設用地

土地是小城鎮建設的載體和根本。要按照既有利于保護耕地和節約用地，又有利于促進城鎮化發展的原則，創新土地利用和管理辦法。一是擴大土地有償使用范圍。對小城鎮國有建設用地，除法律規定可以以劃撥方式提供外，都應采用出讓、租賃等有償使用方式提供。二是盤活小城鎮的存量建設用地。對荒蕪閑置的國有土地應依法收回，對停產、半停產企業和批多建少企業的閑置土地應依法轉讓、開發，可以探討農村集體建設用地使用權流轉和連村并點的路子，以滿足城鎮建設，提高土地利用效率。三是加大開發土地整理力度。通過有計劃地開發未利用土地和對田、水、路、林的綜合整治以及水毀農田的復墾工作，增加耕地面積，以解決小城鎮建設用地指標。四是完善農村土地流轉制度。應在引導農民宅基地和責任田的有序流轉的基礎上，積極調整土地利用結構，并盤活存量土地，以妥善解決城鎮建設用地問題。

［1］袁中金．中國小城鎮發展戰略研究［M］．南京：東南大學出版社，2007．

［2］程干遠．小城鎮的行政法律管理［M］．上海：上海社會科學院出版社，1998．

［3］朱建達．小城鎮規劃與建設叢書［M］．南京：東南大學出版社，2002．

F2

A

1007-4937(2011)04-0046-04

2011-04-22

馮尚春(1963-)，女，內蒙古赤峰人，教授，博士生導師，從事理論經濟學研究;王一(1987-)，男，黑龍江七臺河人，碩士研究生，從事區域經濟研究。

〔責任編輯：陳淑華〕