社會救助立法化：由福島核泄漏危機引發的思考

傅 珊

(中國人民大學 法學院，北京100872)

社會救助立法化：由福島核泄漏危機引發的思考

傅 珊

(中國人民大學 法學院，北京100872)

大規模侵權的損害程度和救濟難度遠遠超出了傳統損害賠償法的能力范圍，造成以侵權法應對大規模侵權的實踐困境。推動大規模侵權的社會救助立法化，核心是通過大規模侵權事件的法律規范，令社會救助的道德義務轉化為可預測、可執行的法律義務，更好地體現公正價值，實現政府職能，維護社會安全。建立健全預防與救濟相結合的法律規范體系，應該堅持補充性的立場，以保證社會資源的優化配置。

大規模侵權;社會救助;立法化;法律義務;福島核泄漏

2011年3月東日本地震及海嘯引發福島第一核電站機組爆炸，核物質泄漏造成的污染持續擴散。盡管這次事故的直接原因是自然災害，但依據無過錯責任的原則，作為福島第一核電站所有者的東京電力公司難免巨額損害賠償責任。這對作為企業的東京電力公司而言，幾近是毀滅性打擊。

從法理的視角觀察，福島核泄漏危機并非個案。現代社會是風險社會，生產作業事故引起的大規模侵權事件時有發生。遠至美國“石棉案”，近如我國“開縣井噴事故”、“阜陽奶粉案”、“三鹿奶粉案”等，都因為其受害人多、損害大而區別于傳統的侵權行為。以頻發的大規模侵權事件為背景，研究與推動社會救助立法化，建立健全預防與救濟相結合的法律規范體系，已經是理論與實踐的迫切要求。

一、以侵權法應對大規模侵權的實踐困境

大規模侵權，譯自美國侵權法術語“mass torts”，是指基于一個不法行為或者多個具有同質性的事由，給大量的受害人造成人身損害、財產損害或者同時造成上述兩種損害的情形［1］11。作為近現代工業社會的法律現象，大規模侵權的損害程度和救濟難度遠遠超出了傳統損害賠償法的能力范圍，造成以侵權法應對大規模侵權的實踐困境。

1.大規模侵權難以避免

大規模侵權是生產社會化的產物，其發生有著深刻的社會背景。現代社會的生產、銷售、消費領域存在大規模的集中性、重復性，社會交往廣泛而頻繁。這為復雜的經濟糾紛，特別是群體性糾紛的發生提供了條件。

現代社會的生產、生活高度依賴科學技術，但知識本身又尚不完整，科技的進步與創新因而成為社會風險的來源。科學技術的不確定性增加了發生大規模侵權的概率，例如藥品、環境污染等事件均以科學技術的不確定性為前提。加之企業在市場競爭的壓力下，贏利動機可能異化。企業以利潤最大化為目標，而企業的各種經營活動具有天然的危險性，防范此種危險需要投入成本，節約此種成本的直接后果就是容易給社會帶來重大的損害后果［2］10。

大規模侵權實際反映了社會生活變遷的復雜進程與深刻矛盾。在現階段，即便是制定了相應的侵權法、行政法，甚至刑法規范，也難以徹底杜絕大規模侵權的發生。因此，在繼續改進管理監督、加強法律責任威懾的同時，必須提供及時有效的應急處置機制，建立健全預防與救濟相結合的法律規范體系。

2.大規模侵權難以認定

傳統侵權法以過錯責任為原則，進入近現代工業社會后，又逐漸發展了嚴格責任、危險責任的歸責原則，為救濟大規模侵權提供了一定的技術途徑。但是，傳統侵權法以單一侵權為主要調整對象，在既有的侵權法規則框架下，如何認定大規模侵權該當侵權責任構成要件，依舊存在實踐的難點。

第一，大規模侵權的受害人難以認定。受害人的多數性，是大規模侵權與單一侵權行為相區別的標志［1］11－12。如何在侵權訴訟過程中準確地認定真正的被害人與非真正的被害人、現行的被害人與潛在的被害人，實踐難度很大。受害人的認定又直接關系到訴訟利益和訴訟資格的確定，這也對侵權訴訟的效率與效果產生重要影響。

第二，大規模侵權的損害結果難以認定。大規模侵權往往具有侵害不特定多數人的人身、財產權益的性質。與受害人的多數性相聯系，大規模侵權的損害結果包括了物質的損害結果與非物質的損害結果、直接的損害結果與間接的損害結果，難以在有限的侵權訴訟期間內予以準確處理。

第三，大規模侵權的因果關系難以認定。侵權行為與損害后果之間的因果關系，是確認侵權責任的構成要件。大規模侵權的損害結果發生，往往有較長的時間間隔，加之現階段科學知識與事實認定能力的限制，導致法院沒能夠絕對清晰地說明侵權行為與損害后果之間的引起與被引起關系。

前述大規模侵權的認定疑難會實際地影響侵權訴訟的程序效率和實體結果，影響對致害人的侵權責任評價以及對被害人的救濟。特別要強調的是，大規模侵權的發生往往影響受害人的生活水準，而訴訟程序因認定疑難發生的一再延宕，甚至會令受害人的基本生存和適當發展受到威脅，從而可能引發二次傷害，對社會穩定和法律權威構成消極影響。

3.大規模侵權難以補救

以損害填補為核心功能的侵權法長期以來為社會成員的人身、財產利益提供了重要的救濟途徑。伴隨著近現代工業社會的進程，侵權法的歸責原則得以發展，損害填補功能持續加強。但依據現有的侵權法規則，大規模侵權構成要件的認定存在諸多疑難，侵權訴訟之法律事實的認定以及裁判結論的獲致受到程序性、證據性規則的實踐限縮與拖累，難以及時準確地評估損害結果和侵權責任程度，難以為受害人提供清晰準確的救濟方案。大規模侵權的充分補救仍然難以實現。鑒于此情況，理論與實踐要求發展多元的風險分散、損害救濟措施。

更重要的問題是，大規模侵權時常具有侵害不特定多數人的人身、財產利益的性質，遠超出致害人的侵權責任負擔能力。致害人無力執行依法確定的侵權損害賠償責任。例如，曾擁有百億元品牌價值的三鹿集團，因發生三聚氰胺奶粉事件而清算破產。法院裁定顯示，三鹿集團對包括問題奶粉侵權賠償在內的普通債權清償能力為零。又如，福島核泄漏事件造成的損失已非東京電力公司所能負擔，無論是國有化，還是宣告破產，最終是無法依靠東電自身能力來填補的。可以說，大規模侵權的損害結果超出了傳統侵權法所能夠承受的范圍，甚至是直接威脅到侵權法的損害賠償功能。單純依據侵權法已經無法應對大規模侵權所造成的嚴重損害后果。不僅如此，大規模的損害與損害發生的頻繁性甚至威脅到可保險性，對侵權法和保險法的損害賠償與風險分散功能構成很大的壓力，如何應付不可預測的損害已經遠遠超出了侵權法的范圍，甚至挑戰政府應對突發事件的能力［2］11。

二、以社會救助應對大規模侵權的必要性

近年連續發生了多起影響惡劣的大規模侵權事件。無論是影響全國的“三鹿奶粉案”，還是發生在局部地區的“開縣井噴事故”，受害人的損害賠償問題最終主要是依靠政府行政手段予以處理。基于維護社會穩定的政治責任，地方政府面對大規模侵權事件的發生，往往強調不穩定因素的控制和社會矛盾化解，通過財政資金先行墊付，給予受害人經濟補償。然而，這樣的政府給付行為缺乏明確的法律依據，政府給付受地域、時間，甚至事件的社會影響、輿論環境影響，有著明顯的個別性、任意性、不確定性，也妨礙了損害救濟之公正價值的實現。筆者以為，針對大規模侵權的實踐疑難，加快實現社會救助立法化是相當緊迫的任務。這里的社會救助，其外延包括了災害救濟、貧困救濟以及其他針對社會脆弱群體的扶助措施［3］。其中，由政府主辦，以財政預算提供經費保證的救助模式是本文討論的重點。這里的立法化，核心是通過設立大規模侵權事件的社會救助法律規范，令社會救助的道德義務轉化為可預測、可執行的法律義務，更好地體現公正價值，實現政府職能，維護社會安全。

1.社會救助立法化體現了公正價值

根據Chaim Perelman的界定，形式公正(抽象公正)作為行動的原則，意味著所有屬于特定范疇的人均被同等看待，這要求了分配或者待遇的平等性。盡管實踐對公正價值的具體期待和評價相當復雜，公眾仍然能夠在“類似情況類似處理”的意義上就公正價值達成基本共識。聯系到大規模侵權事件的救濟問題，人們逐漸意識到僅僅依靠侵權損害賠償難以完全實現對大規模侵權事件之受害人的救濟。但是，現有的政府以財政資金先行墊付的做法，畢竟缺少明確的授權規定與執行標準，因而仍無法滿足社會公眾對公正價值的合理預期。

政府作為公共服務的提供者，有著應急處置突發事件、保障民生、維護社會穩定的政治責任，但臨時地決定以財政資金墊付大規模侵權事件之受害人的經濟賠償，極有可能破壞公正價值。因為這種個別的政府支付行為道德自覺的意味較濃，而法律強制的效力缺失。這必然導致一種不確定性，即面對大規模侵權事件，政府有權決定是否給予補償，有權決定補償的標準和數額。盡管受害人的受害性質、程度相近，卻可能因為事件發生的地域、時間、社會效果、輿論環境的差異，而受到差別甚大的實際待遇。在這里，應當強調社會救助立法化的現實意義，即通過法律規范的強制效力，為大規模侵權事件的社會救助提供授權規定與執行標準，相對地克服政府個別給付行為的個別性、任意性、不確定性，體現法治國家應有的公正價值。

2.社會救助立法化實現了政府職能

伴隨著經濟發展、社會進步，以及公民權利觀念與政府服務意識的傳播，給付行政日漸興起。給付行政的概念，最早由德國學者Ernst Forsthoff提出，意指通過公共設施和公共企業提供社會、經濟、文化服務，通過社會保障、公共扶助提供生活保護、資金交付與助成，積極增進國民福利的公共行政活動［4］83。社會救助(公共救助)本身就是給付行政的重要組成部分。

大規模侵權事件作為侵權行為的特殊形態，所引發的是侵權行為人與受害人之間的債權債務關系，屬于民事關系(私法關系)范疇，受《侵權責任法》調整。但是，如前文所述，大規模侵權事件在現有侵權法規則框架下，存在難以避免、難以認定、難以補救的實踐疑難。受害人所受傷害可能因為無法得到及時賠償而延誤醫療救治的合理時機，減損勞動能力，陷入生活貧困。甚至可能是歷經持久的民事訴訟進程之后，又面臨致害人無力承擔賠償責任的困境，再遭二次傷害。根據我國《憲法》規定，我國公民有權在遭遇貧困、疾病時獲得國家的幫助。因此，盡管大規模侵權事件屬于民事法律調整范疇，但由于其特殊性，不排除政府就大規模侵權事件承擔部分的救濟責任。通過社會救助立法化，令政府的救濟義務由道德義務轉變為法律義務，將社會救助作為應對大規模侵權事件的補充方式，令受害人的基本生活得到保障，傷病得以救治，情緒得以安撫，是落實政治責任、實現政府職能的必要條件。

3.社會救助立法化維護了社會安全

社會救助作為軟性的社會控制，主要目標是防止那些失去生活來源的人陷入極端貧困，同時也是為了減少社會邊緣化和社會排斥的發生。社會救助是人類生活最低標準的保障手段，表達了對生命和尊嚴的終極關懷［4］139。社會救濟不僅為被害人提供物質幫助，使其能夠得到及時的醫療救治，免于陷入突發貧困，同時給予其人格尊重，有利于化解負性情緒，消除不穩定因素，維護社會安全。目前，政府通過財政給付提供了臨時補償，缺乏明確的授權依據和執行標準，不能夠幫助公眾(特別是受害人)建立和鞏固對政府工作的信賴。而社會救助立法化，恰是通過規范的制度安排改變此種不確定性，完善社會資源的再分配機制，保障受害人的基本生存需要以及適當的發展需要，穩定心理預期，保障生存權利。社會救助作為大規模侵權的補充救濟方式，通過維護受害人的個體安全，維護了社會的整體安定。

三、以社會救助應對大規模侵權的補充性

確立社會救助的政府責任，并不表示大規模侵權的損害均要政府“買單”。那種個別地、任意地決定以財政資金直接填補大規模侵權損害的做法，相當于變相轉移了致害人的損害賠償責任，將負擔轉嫁于納稅人。通過社會救助立法化，建立健全預防與救濟相結合的法律規范體系，應該堅持補充性(兜底性)的立場，以保證社會資源的優化配置。

1.社會救助的邊際效用原則

由政府直接為大規模侵權損害“買單”，有可能損害債的相對性原則。又因為這種非制度化的行政支付缺乏明確法律依據，極易造成社會資源流失浪費，也可能滋生腐敗。筆者認為，就大規模侵權事件而言，并不是所有情況下都需要由政府來先行賠付，因為損害畢竟是由侵權行為人造成，依法應該承擔相應的損害賠償責任。大規模侵權雖然是侵權行為的特殊形式，但依舊受《侵權責任法》調整，服從債權債務的相對關系。政府通過稅收和財政支出實現對社會資源的管理和分配，作為公權力機關不應濫用權力任意干涉民事糾紛。如果是基于公正價值、政府責任和社會安全之考量，而設置政府的救助責任，必須對救助的條件、程序和標準等問題予以明確規定。

強調社會救助作為大規模侵權事件之救濟手段的補充性，目的是通過法律的制度安排對社會救助在何種類型的大規模侵權事件，以何種程序和標準予以實現的問題進行可識別、可預測的規定。社會救助的補充性要求，意在令政府的救助責任符合邊際效用的經濟原則，實現社會資源的最大化效益。所謂邊際效用，是指資源消費者對于某物的需求隨著獲取之物的數量遞增而遞減。以該過程所提供的最后一單位的效用為標準，而決定該物的價值。這意味著，承認社會資源的有限性，因而必須尋求以合理的消費方式來實現效用最大化、價值最大化。社會救助所保障的，是大規模侵權事件之受害人的最低生活需求，也就是保障基本的生存條件和適度的發展條件。基本生存和適度發展之保障是人之為人的最低需求。按照邊際效用原則，社會救助提供的基本生活保障旨在滿足這些最低需求的同時，實現社會資源的最佳效用和價值。

2.社會救助應該堅持補充性的立場

頻繁發生的大規模侵權事件反映了社會生活變遷的復雜進程與深刻矛盾。工業社會的技術因素和市場因素，在提供就業、創造財富、加強溝通、改善生活的同時，也埋藏下生產作業事故的高度風險。大規模侵權對家庭生活、社會秩序、國家安全的影響之廣、持續之久、損害之大，遠勝過一般侵權行為。但在現階段，尚難通過技術手段徹底防范大規模侵權的發生。法律領域的主要任務是如何建立健全預防與救濟相結合的規范體系。

我們反復強調大規模侵權事件在認定和補救方面的實踐難度，但是仍不否認其作為侵權行為的特殊形態，乃是因過錯侵害他人的人身和財產而應當承擔民事責任，以及依法律的特別規定應當承擔民事責任的損害行為，應當受到《侵權責任法》調整的本質。大規模侵權所引發的，首先是侵權責任人和受害人之間的債權債務關系，債權的相對性決定了作為債權人的受害人只能向特定的債務人，即侵權責任人提出損害賠償要求。盡管大規模侵權事件的救濟已經部分超出了侵權法的能力范圍，而不得不依靠包括商業保險、社會保險、社會救助在內的多元化方案組合，但社會救助作為救濟受害人的必要制度安排，所占據的不是主導地位，而僅僅是補充性的措施。也就是說，唯有在侵權責任人無法承擔損害賠償責任，或者其他因素(如民事訴訟程序的進程)致使受害人未能得到及時賠償而陷入生活嚴重困難，需要提供基本的生存條件和適度的發展條件，從而保護受害人的基本權利，維護社會秩序的前提下，才應該予以考慮。因為社會救助作為政府主辦，以財政收入為主要經費來源，被相關社會法所規范的救助方式，意味著以法律的制度安排對社會資源進行再分配，為特定范圍的大規模侵權事件的受害人提供物質補償，實現社會秩序的恢復與社會福利的改善。

［1］朱巖．大規模侵權的實體問題初探［J］．法律適用，2006，(10)．

［2］朱巖．從大規模侵權看侵權責任法的體系變遷［J］．中國人民大學學報，2009，(3)．

［3］鄭功成．社會保障學：理念、制度、實踐與思辨［M］．北京：商務印書館，2000：13－14．

［4］董保華．社會保障的法學觀［M］．北京：北京大學出版社，2005．

D413

A

1007－4937(2011)04－0155－04

2011－05－12

傅珊(1987－)，女，四川成都人，博士研究生，從事勞動法、社會保障法研究。

楊大威〕