住房公積金政策與保障性住房政策創(chuàng)新研究

李毓祁 馮玉花

（中國人民銀行五指山市支行，海南 五指山 572200）

構(gòu)建和完善住房公積金政策體系和住房保障政策體系，用好用活住房公積金支持保障性安居工程建設(shè)，為廣大住房困難者購買和租用保障性住房提供資金支持，是住房公積金事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的主方向，也是政府為民辦實(shí)事的民生事業(yè)發(fā)展方向。當(dāng)前各級政府大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)，努力解決城鎮(zhèn)中低收入群體的住房困難問題，把保障性安居工程作為重要的民心工程和民生工程來抓好落實(shí)。保障性住房市場需求量大、資金投入多、占用周期長、投資收益低，難以吸引金融資本、民營資本、銀行貸款和社會(huì)資金進(jìn)入保障性安居工程，這是保障性住房建設(shè)所面臨的瓶頸問題。為有效破解這些瓶頸因素，推動(dòng)保障性安居工程建設(shè)順利進(jìn)行，促進(jìn)住房公積金事業(yè)健康發(fā)展，這就需要對現(xiàn)行住房公積金政策和住房保障政策進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

一、民生理念與惠民思想是住房公積金政策改革創(chuàng)新的根本

當(dāng)前中央和各級地方政府大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，努力為城市中低收入居民解決住房困難問題。隨著保障性住房建設(shè)的不斷推進(jìn)，個(gè)人住房公積金按揭貸款和保障房貸款問題凸顯重要。隨著個(gè)人住房公積金按揭貸款的快速增長，保障房按揭貸款質(zhì)量也在迅速上升，貸款逾期率和不良率遠(yuǎn)低于商品房按揭貸款和商業(yè)貸款。城市中低收入家庭用于購買保障房的個(gè)人住房公積金按揭貸款已成為拉動(dòng)住房貸款快速增長的主要力量，保障房按揭貸款占商業(yè)銀行住房貸款總額的比重持續(xù)快速上升，已成為商業(yè)銀行優(yōu)質(zhì)個(gè)人貸款業(yè)務(wù)和優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)之一，并受到商業(yè)銀行的普遍青睞。保障房按揭貸款業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，充分展現(xiàn)了住房公積金政策改革創(chuàng)新的民生理念。各級地方政府應(yīng)大膽改革現(xiàn)行住房公積金制度，大膽運(yùn)用個(gè)人住房公積金支持保障性安居工程建設(shè)，扶持城市中低收入居民購買保障性住房，播撒住房公積金政策的惠民思想。住房公積金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步放寬個(gè)人住房公積金的提取和貸款條件，把用好用活個(gè)人住房公積金支持保障性住房建設(shè)作為民心工程的重中之重來抓緊抓好，進(jìn)一步向城市低收入家庭和住房困難家庭傾斜，對低收入家庭和住房困難家庭的保障房貸款進(jìn)行財(cái)政貼息，支持低收入家庭和住房困難家庭購買或租住保障性住房，充分體現(xiàn)住房公積金“取之于民、用之于民”的民生情懷。

二、讓更多最需要住房的人充分享受到住房公積金政策的甘霖

要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展個(gè)人住房公積金繳納模式，使臨時(shí)工、合同工、勞務(wù)派遣工等都能成為個(gè)人住房公積金政策的受益者，進(jìn)一步提高城市中低收入階層的住房消費(fèi)能力，不斷改善中低收入群眾的居住條件。隨著保障性住房建設(shè)的快速發(fā)展，利用個(gè)人住房公積金按揭貸款購買保障房的職工越來越多，住房公積金提取量也越來越大，住房公積金提取額占當(dāng)年歸集額的比重也在迅速上升。目前個(gè)人住房公積金繳存增長率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了住房公積金提取和貸款增長的需求，擴(kuò)大個(gè)人住房公積金繳存總額已迫在眉睫。住房公積金管理中心應(yīng)積極開展個(gè)人住房公積金“擴(kuò)面增存”專項(xiàng)工作，組織專門力量，抓好催繳催建工作，對重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)單位開展宣傳政策和催繳工作。“擴(kuò)面增存”就是擴(kuò)大個(gè)人住房公積金歸集覆蓋面和增加歸集繳存總額，使實(shí)際繳存人數(shù)、覆蓋率和歸集總額大幅度增長，讓更多公司、企業(yè)、酒店等單位為員工辦理個(gè)人住房公積金繳存登記手續(xù)，使個(gè)人住房公積金覆蓋率迅速提升和覆蓋面迅速擴(kuò)大。住房公積金管理中心應(yīng)把“擴(kuò)面增存”工作重點(diǎn)放在臨時(shí)工、合同工、勞務(wù)派遣工等“三類人員”身上，對一些只為正式職工繳存而未為“三類人員”繳存?zhèn)€人住房公積金的重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)單位和民營企業(yè)開展上門宣傳和催繳工作。讓雇主單位進(jìn)一步了解到，不僅國有企業(yè)、事業(yè)單位等需要繳納職工個(gè)人住房公積金，集體企業(yè)、民營企業(yè)等也要繳納職工個(gè)人住房公積金。不僅正式職工要繳納個(gè)人住房公積金，臨時(shí)工、合同工、勞務(wù)派遣工等也要繳納個(gè)人住房公積金。應(yīng)借鑒社保費(fèi)強(qiáng)制繳存工作經(jīng)驗(yàn)，積極探索農(nóng)民工繳存?zhèn)€人住房公積金的可行性，逐步做到個(gè)人住房公積金繳存全覆蓋，形成個(gè)人住房公積金法律地位等同于社保地位的法律氛圍。讓更多臨時(shí)工、合同工、勞務(wù)派遣工等都能享受到住房公積金政策的甘霖，讓更多最需要住房的勞動(dòng)者成為住房公積金政策的受益者，讓住房公積金政策的普惠性民生思想得到充分展現(xiàn)。

三、深化改革住房公積金提取政策和按揭貸款政策是民心所向

（一）應(yīng)進(jìn)一步放寬住房公積金提取政策。一是租住保障房并支付房租和物業(yè)管理費(fèi)，以及房租占家庭收入比例30%以上的低收入家庭，憑房屋租賃合同等有效證明材料，可以提取職工本人及其配偶的住房公積金支付房租和物業(yè)管理費(fèi)（提取金額不得超過當(dāng)年實(shí)付房租和物業(yè)管理費(fèi)總額）。二是住房公積金按揭貸款已結(jié)清或從未申請住房公積金按揭貸款的低收入家庭，子女考上國家承認(rèn)學(xué)歷的大中專院校，憑有效證明材料，可提取職工本人及其配偶的住房公積金支付子女學(xué)費(fèi)。三是農(nóng)業(yè)戶口的從業(yè)人員與單位解除勞動(dòng)關(guān)系，憑解除勞動(dòng)合同協(xié)議書和農(nóng)業(yè)戶口，可提取本人住房公積金賬戶內(nèi)的全部存儲余額。四是職工或其直系親屬患重大疾病或遇到不可預(yù)見的事故、災(zāi)難造成家庭生活嚴(yán)重困難，憑有效證明材料，除可以提取職工本人及其配偶的住房公積金外，還可以使用其直系親屬的住房公積金支付醫(yī)療費(fèi)用和事故、災(zāi)難費(fèi)用個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，使住房公積金提取政策對緩解職工家庭經(jīng)濟(jì)困難的作用更切合實(shí)際。

（二）應(yīng)改革現(xiàn)行住房公積金按揭貸款政策和提高服務(wù)效率。一是縮短住房公積金按揭貸款審批和發(fā)放時(shí)間。規(guī)定在受理散戶貸款材料時(shí)，必須在3個(gè)工作日內(nèi)審批完畢，貸款材料從受理到發(fā)放，10個(gè)工作日之內(nèi)即可辦妥，提高服務(wù)效率。二是對于職工提取住房公積金金額不足以支付購買、建造、翻新、大修自住住房費(fèi)用，住房公積金管理中心應(yīng)同意其同時(shí)申請住房公積金貸款。對職工購買統(tǒng)一建設(shè)的限價(jià)商品住房或政策性住房，因項(xiàng)目尚未封頂?shù)仍颍瑫簳r(shí)不具備房屋抵押貸款登記的，可采取靈活的擔(dān)保方式，實(shí)行單位承諾與本單位職工擔(dān)保方式，先發(fā)放貸款，再補(bǔ)辦房屋抵押登記手續(xù)。三是增加個(gè)人住房公積金按揭貸款品種，放寬個(gè)人住房公積金按揭貸款條件，降低住房按揭貸款門檻，使個(gè)人住房公積金成為廣大職工改善居住條件的重要資金來源。

四、廣開財(cái)路與多措并舉是保障性安居工程建設(shè)的重要途徑

（一）創(chuàng)新運(yùn)用住房公積金支持保障性安居工程建設(shè)。一是住房公積金的保障性功能應(yīng)服務(wù)于保障房建設(shè)。個(gè)人住房公積金實(shí)行強(qiáng)制繳存、賬戶積累、低存低貸、定向使用的原則，形成了國家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制，資金來源相對穩(wěn)定。個(gè)人住房公積金存儲期限長，職工參加工作即開始繳存，直到退休銷戶歸還，其間只有符合條件才能提取或者貸款，符合保障性住房建設(shè)資金需求量大和占用周期長的要求，可為保障性住房建設(shè)提供長期穩(wěn)定資金來源。個(gè)人住房公積金是單位及在職職工繳存的長期住房儲金，是解決職工住房和建立住房保障體系的重要資金來源。個(gè)人住房公積金制度實(shí)施以來的實(shí)踐證明，它為推動(dòng)我國住房制度改革，加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高職工住房消費(fèi)能力，培育和發(fā)展政策性住房金融體系，幫助廣大城鎮(zhèn)居民改善住房條件等方面發(fā)揮了重要作用。個(gè)人住房公積金制度本身就是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的住房保障制度，它的根本功能在于住房保障。因此，運(yùn)用個(gè)人住房公積金支持保障性安居工程建設(shè)是住房公積金的本質(zhì)要求。

二是住房公積金的互助性功能應(yīng)在保障房建設(shè)中發(fā)揮作用。個(gè)人住房公積金制度是一項(xiàng)政策性、強(qiáng)制性、鼓勵(lì)性與互助性相結(jié)合的制度。其政策性特點(diǎn)是個(gè)人住房公積金賬戶繳存的錢全部免繳個(gè)人所得稅，個(gè)人住房公積金按揭貸款可享受遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款利率的優(yōu)惠利率。其強(qiáng)制性特點(diǎn)是個(gè)人住房公積金單位和在職職工個(gè)人必須按月繳納，強(qiáng)制地調(diào)整職工個(gè)人的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)制要求職工個(gè)人必須把一部分收入積累起來用于住房消費(fèi)。其鼓勵(lì)性特點(diǎn)是鼓勵(lì)單位和在職職工個(gè)人逐年提高個(gè)人住房公積金繳納比例和多存錢。其互助性特點(diǎn)是雖然個(gè)人住房公積金賬戶的錢是職工個(gè)人繳存的錢，屬個(gè)人所有，但通過大家繳存和積累起來的住房公積金，對于有實(shí)際購房需求的人通過借貸方式實(shí)現(xiàn)互助，提高廣大工薪階層的購房能力，從而幫助解決更多人的住房需求，使城市中低收入階層和住房困難群體可以從社會(huì)歸集的住房公積金中通過按揭貸款方式用于住房消費(fèi)和解決住房困難問題。正因?yàn)樽》抗e金的四大特點(diǎn)，使得它應(yīng)在保障性安居工程建設(shè)中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

三是運(yùn)用住房公積金支持保障房建設(shè)能充分體現(xiàn)住房公積金事業(yè)的民生理念。個(gè)人住房公積金按揭貸款的主要對象是城鎮(zhèn)中低收入階層和住房困難職工，目前絕大多數(shù)城鎮(zhèn)中低收入階層特別是困難職工需要住房但普遍買不起住房，他們無法得到銀行貸款買房，也無法得到住房公積金按揭貸款買房，享受不到個(gè)人住房公積金按揭貸款的政策性利率優(yōu)惠。住房困難問題會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問題，與建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展極不相稱。國家建立起來的個(gè)人住房公積金制度應(yīng)像醫(yī)療保險(xiǎn)制度一樣，取之于民，用之于民，其主要目的就是通過積累起來的住房公積金幫助更多需要住房的人解決住房困難問題，這是住房公積金的本質(zhì)要求。運(yùn)用廣大職工繳存積累起來的住房公積金為更多中低收入職工建房租房，使買不起商品住房的中低收入職工也能通過住房公積金按揭貸款買房或低租金租房，充分享受繳存住房公積金的合法權(quán)益。一方面減少住房公積金沉淀，發(fā)揮住房公積金制度的保障與互助作用，促進(jìn)住房公積金制度更加公平。另一方面增強(qiáng)住房公積金制度的吸引力，有利于擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，推動(dòng)住房公積金制度不斷完善和創(chuàng)新發(fā)展。體現(xiàn)住房公積金事業(yè)的民生理念和惠民情懷。

（二）放大財(cái)政政策效能，助力保障性安居工程建設(shè)。一是拓寬保障房建設(shè)資金來源渠道，形成多渠道多層次的財(cái)政資金投入機(jī)制。保障性安居工程建設(shè)任重道遠(yuǎn)，市場需求量大，建設(shè)資金需求巨大，僅僅依靠住房公積金投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也難以保證保障性安居工程建設(shè)的可持續(xù)性。如何通過各種渠道籌措資金，突破保障性安居工程建設(shè)資金瓶頸，已成為當(dāng)前最為關(guān)注的問題之一。因此，必須積極創(chuàng)新財(cái)政支持方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，放大財(cái)政政策效能，借助財(cái)政政策資助，推動(dòng)保障性安居工程建設(shè)健康發(fā)展。當(dāng)前保障性安居工程建設(shè)資金籌措到位至關(guān)重要，建設(shè)資金應(yīng)包括中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金、省市（縣）財(cái)政一般預(yù)算安排專項(xiàng)資金、個(gè)人住房公積金增值凈收益安排的投入資金、地方政府土地出讓金凈收益中安排的投入資金、地方債券安排的投入資金等五大方面，必須確保這五方面資金足額到位，統(tǒng)籌用于發(fā)展保障性住房。要加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)資金的使用與管理，確保資金專款專用，提高建設(shè)資金使用效益。

二是通過財(cái)政貼息、政府資本金注入、稅費(fèi)減免優(yōu)惠等措施，吸引金融資本、民營資本、市場資金、社會(huì)力量等參與保障房建設(shè)。為了吸引金融資本、民營資本、市場資金、社會(huì)力量等參與保障性安居工程建設(shè)，就必須對經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房等保障性住房建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)稅費(fèi)實(shí)行優(yōu)惠政策，認(rèn)真落實(shí)稅收減免政策，切實(shí)降低保障性安居工程建設(shè)的運(yùn)營成本。對經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房、棚戶區(qū)改造、舊住宅區(qū)整治等，應(yīng)一律免收各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。對廉租住房、城市棚戶區(qū)改造中安置住房、經(jīng)濟(jì)適用住房以及公共租賃住房建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥方式供應(yīng)，除依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)外，應(yīng)一律免交土地出讓金和免收各項(xiàng)收費(fèi)基金。此外，應(yīng)從營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等方面給予保障性安居工程稅收優(yōu)惠政策，廉租住房和政府投資建設(shè)的公共租賃住房的租金收入，按照政府非稅收入管理規(guī)定繳入同級國庫，實(shí)行收支兩條線管理，專項(xiàng)用于廉租住房和公共租賃住房的維護(hù)、管理等支出。省級財(cái)政部門要多方面籌措資金，切實(shí)加大市縣財(cái)政預(yù)算安排用于保障性安居工程建設(shè)的資金規(guī)模，確保個(gè)人住房公積金增值凈收益和土地出讓凈收益按規(guī)定用于保障性安居工程。中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大對地方的補(bǔ)助力度，省級財(cái)政應(yīng)加大投入力度，對財(cái)政困難的市縣給予傾斜，構(gòu)建保障性安居工程建設(shè)長效機(jī)制。

（三）建立融資平臺，多舉措多渠道多層次融通建設(shè)資金。一是搭建投融資平臺，為保障房建設(shè)融通資金。為了解決保障性住房建設(shè)資金來源問題，應(yīng)建立保障性安居工程投融資平臺，拓寬投資資金融通渠道，形成保障性安居工程資金融通長效機(jī)制。地方政府應(yīng)以住房公積金管理中心為基礎(chǔ)，建立保障性安居工程投融資平臺，通過投融資平臺，向金融機(jī)構(gòu)借款和拆借資金，向社會(huì)和市場融通資金，進(jìn)一步拓寬保障性安居工程投資資金融通渠道，解決保障性住房建設(shè)資金短缺問題，為保障性住房建設(shè)提供長期穩(wěn)定的資金來源。二是積極探索和創(chuàng)新運(yùn)用住房公積金及相關(guān)資金建設(shè)公共租賃住房和廉租住房。地方政府應(yīng)認(rèn)真研究和積極探索利用住房公積金及相關(guān)資金建設(shè)公共租賃住房和廉租住房，在確保投入資金安全的基礎(chǔ)上，可將個(gè)人住房公積金歸集余額的一定比例資金、土地出讓收入的一定比例資金、個(gè)人住房公積金增值凈收益、土地出讓凈收益、中央財(cái)政安排的廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金等投資建設(shè)公共租賃住房和廉租住房，積極拓寬公共租賃住房和廉租住房建設(shè)資金來源渠道，發(fā)揮公益性基金來之于民、用之于民的公益作用，加快推進(jìn)公共租賃住房和廉租住房建設(shè)，切實(shí)解決城市中低收入群體住房供需矛盾問題，積極倡導(dǎo)公平、合理和理性的住房消費(fèi)體制，根據(jù)戶型和家庭人口來制定租金水平。

（四）設(shè)立保障房貸款承購機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)商業(yè)銀行加大支持力度。地方政府應(yīng)設(shè)立保障性住房貸款承購機(jī)構(gòu)，按照市場效率原則，面向商業(yè)銀行和住房公積金管理中心開展房貸承購業(yè)務(wù)。保障性住房貸款承購機(jī)構(gòu)應(yīng)按照政策導(dǎo)向承購符合標(biāo)準(zhǔn)的中低收入家庭住房抵押貸款和個(gè)人住房公積金按揭貸款，并對其所承購的住房貸款實(shí)行證券化，引導(dǎo)商業(yè)銀行增加對經(jīng)濟(jì)適用住房和“兩限”商品房的貸款支持，加大對城市中低收入群體的信貸支持力度，使商業(yè)銀行能為城市中低收入者提供更加優(yōu)惠的貸款扶持，保證城市中低收入者買得起住房或租得起住房。這樣，既可以調(diào)劑住房公積金管理中心的資金余缺，又可以促進(jìn)城市中低收入群體擁有自有產(chǎn)權(quán)住房，有利于住房產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，擴(kuò)大保障性住房覆蓋范圍，提高保障性住房政策的針對性與有效性，促進(jìn)社會(huì)和諧與公平。

（五）地方政府應(yīng)創(chuàng)造條件對城市中低收入者提供住房補(bǔ)貼。地方政府應(yīng)積極探索保障性住房與房地產(chǎn)市場價(jià)格增長的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷完善保障性住房政策，積極創(chuàng)造條件對城市中低收入者提供住房長期補(bǔ)貼。政府提供的長期住房補(bǔ)貼可分為三種形式：第一種形式是政府提供產(chǎn)權(quán)房，通過低租金政策對城市中低收入居民給予補(bǔ)貼；第二種形式是社會(huì)提供產(chǎn)權(quán)房，地方政府直接向城市中低收入居民提供租金補(bǔ)貼；第三種形式是實(shí)行土地出讓凈收益收繳制度改革，由一次性收取方式改革為分年收取方式，以此來調(diào)整有一定經(jīng)濟(jì)能力購買經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品房的中低收入居民享受政府住房補(bǔ)貼的額度，以達(dá)到住房公平保障目的。從本質(zhì)上講，政府提供產(chǎn)權(quán)房和社會(huì)提供產(chǎn)權(quán)房，其形式是一致的，只是提供主體不同而已。第一與第二兩種形式著力于解決無力買房者的住房保障問題，第三種形式主要是通過對土地出讓收入收取方式改革來達(dá)到解決有一定經(jīng)濟(jì)能力、又希望擁有自己住房的中低收入群體的住房保障問題。在現(xiàn)行住房保障政策背景下，政府為城市中低收入居民提供長期住房補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)更為公平的住房保障形式，也符合我國住有所居的住房保障理念。

[1]宋友春.試論住房公積金支持保障性住房建設(shè)的作用[N].海南日報(bào),2011-04-26,第A6版.

[2]王海峰.從收入分配角度完善住房保障制度的理論探討[N].金融時(shí)報(bào),2010-12-27,第05版.