歐盟環保指令的最新發展及我國的因應策略

王春婕

(山東財經大學 法學院，山東濟南 250014)

歐盟環保指令的最新發展及我國的因應策略

王春婕

(山東財經大學 法學院，山東濟南 250014)

近年來歐盟陸續公布了WEEE、RoHS、EuP、ErP等一系列全球最嚴苛的環保指令。環保指令的頻繁修改不斷帶來新的變數。中國是歐盟的重要貿易伙伴，指令將對我國對歐貿易產生深刻和持久的影響。

WEEE指令;ROHS指令;ErP指令;因應策略

隨著全球環境惡化和能源短缺問題的日益突顯，歐盟率先在環境貿易領域實行系統而苛刻的立法。自1972年歐共體召開巴黎峰會提出在歐共體內部建立統一的環境政策計劃時起，便開始了其以詳細行動內容來處理環境污染問題的計劃。1992年歐盟提出“整合性產品政策”，以延長生產者責任為原則，通過產品生命周期提高產品環境績效，發展環保綠色產品。在“整合性產品政策”綱領下，歐盟自2003年起陸續公布了WEEE、RoHS、EuP、ErP等一系列環保指令。我國是歐盟的重要貿易伙伴，歐盟環保指令將對我國對歐貿易產生深刻和持久的影響。因此，我國應積極探求因應策略。

一、歐盟環保指令的核心內容及最新進展

(一)核心內容

第一，WEEE指令。①歐盟第2002/96/EC號指令，全稱Waste Electrical and Electronic Equipment Directive．歐盟于2003年1月27日通過了“關于報廢電子電氣設備的指令”(簡稱WEEE指令)，并于2003年2月13日在官方公報上發布。指令要求歐盟成員國必須在該法令官方公報頒布后18個月內將其轉化為國內法律，截止日期為2004年8月13日。WEEE指令規定:自2005年8月13日(后延遲為2006年1月1日)起，在歐盟市場上流通的電子電氣設備的生產商(包括其進口商和經銷商)，必須在法律意義上按其產品所占市場份額的比例，承擔支付自己報廢產品回收費用的責任，并對今后投放歐盟市場的電子電氣產品加貼回收標識。該指令涉及的電子電氣產品包括:大型家用器具、小型家用器具、信息技術和遠程通訊設備、民用設備、照明設備、電氣和電子工具(需安裝的大型產業工具除外)、玩具、休閑和運動設備、醫用設備、檢測和控制器械、自動售貨機等。WEEE指令的主要目的在于治理電子電氣廢棄物，實現這些廢棄物的回收和再利用，以減少廢棄物對環境的污染。

第二，ROHS指令。②歐盟第2002/95/EC號指令，全稱The Restriction of the use of certain Hazardous substances in Electnical and Electronic Equipmen．歐盟于2003年2月13日在官方公報上發布了“電子電氣設備中限制使用某些有害物質指令”(簡稱ROHS指令)。ROHS指令要求:2006年7月1日以后投放于歐盟市場的電子電氣產品不得含有鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯苯和多溴聯苯醚等六種有害物質，并對每種物質最高濃度作了詳細的規定。指令涵蓋的產品包括大、小型家電、IT及通訊儀器、照明器具等10大類近20萬種。該指令是與WEEE指令并行的，其目的在于使歐盟各成員國在電子電氣設備中限制使用有害物質的法律趨于一致，便于按合乎環境的要求對報廢電子電氣設備進行回收和處理，保護人類健康。

第三，EuP指令。①歐 盟2005/32/EC號指令，全稱Directive 2005/32/EC of the european parliament and of the council of 6 July 2005 establishing a framework for the setting of ecodesign requirements for energy－ using products．EuP指令是歐盟繼WEEE和RoHS兩大綠色指令后提出的關于耗能產品環境化設計的指令提案，全稱為“歐洲議會理事會關于建立指定耗能產品環境化設計要求及修改歐洲理事會92/42/EEC號指令”。其目的是通過強化環境化設計改善產品的環保性能，提高能源利用率，最大限度地減少對環境的負面影響。該指令的精神可以簡要歸納為:“歐盟地區的耗能產品必須符合生態化設計規范，符合規范的產品可加貼CE標志，并可在歐盟市場自由流通。”歐盟用能產品指令首次將生命周期理念引入產品設計環節中，旨在從源頭入手，在產品的設計、制造、使用、維護、回收、后期處理這一周期內，對用能產品提出環保要求，全方位監控產品對環境的影響，減少對環境的破壞。這使歐盟環境保護政策從原來單一和孤立的管理目標，轉向全面減少產品整個生命周期內的負面環境影響，以促進生產商采用先進的環境化設計技術來生產耗能的產品。

(二)最新進展

第一，WEEE指令的修訂。2009年2月9日歐盟發布關于廢棄電子電氣設備(WEEE)指令的改寫提案。提案的主要變化如下:(1)最低收集目標改變(上市前2年平均65%);(2)生產者注冊和報告責任協調一致，國內生產者注冊必須能夠互用;(3)指令的范圍和定義得到澄清;(4)提出了循環利用和再利用綜合目標;(5)醫療設備被包括在回收和循環利用/再利用目標中;(6)對成員國提出了最低檢查要求以加強指令的執行;(7)如適當，成員國應鼓勵生產者負擔全部單獨收集費用;(8)允許生產者在出售新產品時向購買者顯示以環保方式收集、處理和處置產品所需的費用。

第二，ROHS指令的修訂。2009年9月3日，歐盟發布了第二版的WEEE/RoHS指令修訂草案，并引入了REACH法規的評估流程。修訂后的指令進一步提高了各類電子電氣產品的循環利用和再利用綜合指標要求，這意味著企業在提高零部件回收利用比率和產品可回收設計等方面將增加更多的成本;此外還提出了統一歐盟境內生產者的注冊和報告程序的規劃，可能免去企業出口到歐盟不同國家需分別注冊、報告的不便。RoHS指令的修訂，對我國出口最大的影響在于要求產品符合指令要求并加貼CE標志方能投放市場，制造商需進行嚴格的內部過程控制，并出具自我符合性聲明。

第三，EuP②歐盟2009/125/EC號指令，全稱Directive 2009/125/EC of the european parliament and of the council of 21 October 2009 establishing a framework for the setting of ecodesign requirements for energy－related products．指令被ErP指令取代。2009年10月31日，歐盟委員會在其官方公報上公布了EuP指令(2005/32/EC)的改寫指令:《確立能源相關產品生態設計要求的框架》(簡稱ErP)，并在公布之日起20日生效。ErP指令與EuP相比，最鮮明的變化就是將原EuP指令中的耗能產品(Energy－using Products)擴展為能源相關產品(Energy－related Products)。就內容而言，ErP指令并不是針對產品要求的指令而只是一個框架指令。歐盟按照這一指令中的相關規定，制定進一步的有關某類耗能產品需要符合的生態設計要求的指令，稱作“實施措施(imp lementing measures)”。根據指令要求，歐盟優先考慮銷售或貿易數量巨大、對環境有重大影響、具高成本效益改善潛力的產品。截止2009年年底，歐盟先后出臺了12項有關ErP指令實施措施的TBT通報，除了關于洗衣機生態要求的實施措施仍處于草案階段外，其余實施措施都已經以歐盟委員會法規的形式正式發布，未來三年內近20余項實施措施也將陸續發布。

二、歐盟環保指令的立法及實施特點

第一，連貫性。從WEEE與RoHS雙綠指令到ErP指令，我們不僅可以清晰地看出歐盟環保立法的演變軌跡與發展趨勢，也可以透視其內在的關聯。在“整合性產品政策”綱領下，歐盟陸續公布環保指令可以說理念相同、目標一致、脈絡相連、內容相通。比如，WEEE指令提出了廢棄物收集、回收和利用的相關指標，規定了生產商處理廢棄物的財務職責;EuP指令則通過在設計的早期階段引入相關因素并提供具體的進展監測指標，進一步提高產品設計，促進廢棄物的再生和重新利用。作為一種框架性指令，EuP指令的目的在于通過制定一個具有連貫性的綜合法律框架來規定耗能產品的環保設計要求，以便達到下述目的:確保耗能產品在歐盟范圍之內自由流通;提高這些產品的總體環境績效并據此保護環境;保證能源供應安全并提高歐盟經濟的競爭力;維護行業和消費者的利益。

第二，廣泛性。歐盟環保指令的適用范圍非常寬泛且呈現不斷擴大的趨勢。繼今年初歐盟通過立法草案將WEEE指令適用范圍擴大至所有電氣設備、大型工業設施的固定電器及光能電池之后，歐盟擬繼續修訂RoHS指令，將RoHS指令適用范圍從現行指令主要針對十大類電器及電子設備改為采用開放式監管范圍，不設置詳細的產品清單。以上重大修訂將使幾乎所有電子電氣設備均納入歐盟環保雙指令的監管范圍，特別是在ErP指令的框架下，歐盟委員會可以隨時出臺針對某一產品的實施措施，這種靈活性的安排將使歐盟環保指令的范圍一直處于變動之中。

第三，差異性。根據歐共體條約規定，歐盟各成員必須將指令轉化成國內法律，與此同時，歐共體條約對各成員國將歐盟指令轉化成國內法律給予了相當大的自由度，換言之，各項指令僅規定了“最低協調”的措施，各成員國可以制定更加嚴格的措施以達到它們期望的目的。因此，歐盟各成員國不僅對指令轉換和實施的進度不一，具體內容也有差異，其中包括各自的國內立法和實際上所采取的管理措施，國內法律架構對制造商、政府、經銷商等的權利和義務的規定等。

第四，嚴苛性。在國內法層面，歐盟各成員國對違反環保指令都規定了多元責任，其范圍涵蓋民事、行政及刑事。例如在西班牙，違規者將受到刑事及行政制裁，其中嚴重違規者將被罰款高至120．2萬歐元;撤銷進行廢料管理活動的資格，為期最長至10年;臨時或永久關閉整個或部分廢料管理設施或廠房;撤銷授權為期最長至10年。在希臘，對違反希臘WEEE及RoHS規定者實施刑事、民事及行政三種懲罰。在英國，任何人違反英國有關法令，在市場上銷售含有有毒物質的新電器與電子設備，或未按規定提供及保存技術文件，均屬犯罪，較輕的可處以5000英鎊以下罰款，嚴重的可處以巨額罰款。

第五，雙重性。歐盟“綠色指令”的誕生與實施是新貿易保護主義和環保運動結合的產物，因此歐盟環保法令是一把“雙刃劍”，具有雙重性質，一方面它是保護人類、動植物的生命或健康的必要措施，另一方面亦可能因“手段”與“合法目標”之間的關系失衡而構成貿易壁壘。在1999年3月的TBT委員會會議上，美國代表表示支持歐盟減少廢棄電子電器設備對環境影響的努力，但是對歐盟法規草案中要求回收這些設備的規定表示關注，認為該措施將對貿易產生負面影響。在2000年5月的TBT委員會會議上，加拿大代表再次強調這些指令與《TBT協定》的規定是背道而馳的，澳大利亞代表對加拿大的觀點表示贊同，認為草案中對某些金屬所作的限制性規定可能會對貿易產生潛在影響，而且這些規定缺乏科學合理性。

三、歐盟環保指令對我國對歐貿易的影響

目前，中國是世界上最大的家電出口國，而歐盟市場在我國家電出口中占有至關重要的位置。雖然歐盟環保新指令的頒布并不是針對中國企業，但是，與歐美國家出口的家電相比，中國產品長期以來在價格方面占據絕對優勢，但在環保方面則尚有欠缺，因此歐盟環境指令對我國貿易的沖擊是巨大的。據有關專家分析，歐盟環保指令實施后，我國受其直接影響的電器產品出口額將達317億美元，占我國出口歐盟機電產品總值的71%。具體而言，歐盟環境指令對我國的影響主要體現在以下幾個方面:

第一，生產成本劇增，價格優勢喪失。根據WEEE指令規定，生產商須承擔廢棄電子電氣產品的回收費用。對于WEEE指令生效前的來自家庭的“歷史垃圾”，其費用由生產者按產品的市場占有率承擔。而對于WEEE指令生效以后投放市場的產品，生產商則需支付自己所有產品的回收和處理費用。在WEEE指令實施模式下，生產商須承擔電子電氣設備垃圾在運輸、處理、焚燒三個環節中的費用，而家電垃圾的回收處理費用相當高昂，荷蘭某回收公司開出的收費標準為:冰箱17歐元/件、大件電器廢棄物5歐元/件。

根據ROHS指令，生產商要確保對構成產品的所有的原材料和零部件中鉛、汞、鎘等6種有害物質的含量不超過規定的限制，一旦被查出其中某種物質含量超標，就會被處以巨額的罰款并列入黑名單，通報全歐盟不得進口和銷售該企業的產品。同時，確定產品是否符合要求進行檢測的高額費用需要由生產商支付，對于我國一些中小型的機電出口企業而言，該筆檢測費用是一筆巨額的支出。

按照ErP指令的要求，企業在設計產品時不僅要考慮功能、性能、材料、結構等因素，還要考慮產品整個生命周期對能源、環境的影響程度。對我國廣大企業而言，在前期獲取信息階段、設計階段、制造階段以及后期認證階段都要承擔不少的額外費用，ErP的實施將使企業出口成本增加5－10%。①陳曉麗，洪亮:《歐盟ErP指令對中國能耗產品出口影響及應對》，《標準科學》2010年第4期。

第二，產品的市場占有率降低。歐盟是我國機電產品出口的重要對象，據中國家用電器協會統計，中國出口歐盟的家電產品占我國家電出口總量的32%。而歐盟目前出臺的WEEE指令和ROHS指令涵蓋了我國200多個海關稅號下的產品，且其中的絕大多數是我國強勢出口的電子電氣產品，如彩電、DVDs、空調器等。由于歐盟環保指令對于產品的原材料、零部件的有害物質含量及可回收、再循環設計和工藝都提出了極其苛刻的環保標準，對于整機廠商、零部件生產商和原材料供應商都帶來了巨大的技術改造壓力。目前我國機電產業中絕大部分的中小企業不但研發資金匱乏，而且研發能力也相當薄弱，根本不可能進行設備的更新和技術改造，因此，不少達不到WEEE、ROHS及Erp指令要求的產品將被排斥出歐盟市場，特別是一些設計能力差、技術落后、規模小的企業將失去歐盟市場。這在客觀上已經形成了綠色貿易壁壘，構成了對我國產品市場準入的限制。①高永富:《試論歐盟環保新指令對我國出口貿易的影響》，《外貿經濟、國際貿易》2007年第4期。

第三，整個產業鏈的震蕩及重新整合。WEEE、ROHS及Erp指令的實施對整個產業鏈條產生深遠的影響，將引起整個產業鏈的重新整合。②陳小怡，李世建，何建敏:《WEEE和ROHS:歐盟“雙綠”指令下我國相關產業的困境與對策》，《國際貿易問題》2007年第1期。比如，RoHs指令對有害物質的限量不僅指整機，也包括其全部部件和材料，因此將全面影響電子電氣產品制造業本身及其供應鏈上的所有上游企業，機電產業中的某些產品如電源線等，即使不直接出口，但作為出口電子電氣產品的部件，也難免受RoHs指令影響，并將經受下游整機商對上游供應商“洗牌”的考驗。

四、我國的因應策略

受歐盟環保指令的影響，我國出口量將呈下降態勢;但另一方面，歐盟環保新指令也有利于推動中國制造業技術進步和產業的轉型升級，歐盟的“綠色”指令對中國企業而言未必不是一個新的契機。因此，企業與政府必須聯手采取切實有力的措施，探討因應策略，變被動為主動，化“綠色壁壘”為“綠色通途”。

在政府層面:第一，建立有效評價機制。根據GATT第20條“一般例外”授權，歐盟有權采取“為保護人類、動植物的生命或健康所必需”的單邊環境措施，但是，無論從理論層面分析還是從實踐角度觀察，單邊環境措施往往具有雙重性，它既可能成為保護人類生存環境的“盾牌”，也可能成為一國實施貿易保護的“非關稅壁壘”。因此，對于歐盟頒行的環保指令我們不能被動地照單全收，而要認真甄別，比如，在歐盟環境指令所采取的“手段”與其追求的“合法目標”之間是否構成適度的比例關系?對貿易造成的限制是否超出了其達到正當目標的必要程度?對于那些以環境保護為名行貿易保護主義之實的規則與標準應當依法進行抵制，特別是在WTO框架下，應充分利用磋商程序來維護我國的權益，使歐盟環保指令對我國的負面影響降到最低。③王春婕:《WTO體制下的單邊環境措施初探》，《政法論叢》2010年第1期。第二，建立雙邊互認機制。相互承認彼此的認證是消除由認證帶來的綠色壁壘的可行做法。因此，我國政府應通過與發達國家簽訂雙邊或多邊協議，積極創建能夠和國際及國外權威認證機構相互認可的機構，相互承認對方政府機構或其授權的民間機構的測試結果、檢驗報告和合格證書、制定的標準，從而使我國的產品在國內獲得認證后即可順利進入歐洲統一市場，節省產品在重復認證中的巨額費用，同時政府還應該幫助企業了解認證的益處，建立獲取信息的渠道，引導企業申請認證，為其申請認證創造良好的的政策環境，并可以和企業按一定比例承擔認證的咨詢費用等。第三，完善綠色扶持政策。我國外貿企業的經營主體大多是中小型的集體私營企業，規模小，資金少，在面對發達國家各種多變的貿易壁壘政策時往往缺乏及時了解和積極應對的能力。為幫助企業積極應對國外技術性貿易措施，減輕其對我國出口產品的影響，政府應統籌安排技術性貿易壁壘技術攻關專項資金，重點支持開展關鍵技術研發、替代材料攻關、生產工藝創新、專用裝備開發及檢測手段提升，以促進企業自主創新和技術水平的提高。第四，完善預警機制。為全面及時掌握歐盟環保指令對我國產品的影響，幫助出口企業及時了解指令的最新進展及實施情況，政府應聯合專業機構、行業協會共同構建完善的預警機制，適時發布預警信息和警度級別，使企業在了解歐盟環保指令信息的基礎上盡早制定應對策略。

在企業層面:第一，及時跟蹤最新信息。為避免因信息不對稱而造成的負面影響，企業應及時掌握哪些產品將被納入管制、時間要求、實施細則的規范要求等。對于當前實施細則還沒公布的EuP產品，建議企業先行參考IEC標準或者歐盟各國、日本、美國等相關環保標準的要求作出相應的調整。第二，積極參與標準制定。當今世界誰掌握了標準的制定權，誰就掌握了市場的主動權。通常情況下，專利影響的只是一個或若干個企業，標準影響的卻是一個產業，甚至是一個國家的競爭力。在歐盟制定產品的環境化設計標準時，我國產業界如果能積極參與綠色規范的制定，必將為我國產業爭取有利的條件。第三，引入生態化設計程序。在企業內引入生態化設計程序，逐步建立企業產品所需的相關技術工具，例如:材料資料庫、各工藝流程、零部件的投入產出資料庫、管理系統逐步調整建立應變機制等，為提高綠色競爭力作準備。第四，強化綠色供應鏈。如果企業從更長遠的眼光來看待這一波綠色浪潮，可以發現:雖然供方企業為了應付RoHS指令和EuP指令等日趨復雜的要求，將增加較多成本，但另一方面企業亦可借機建立與下游客戶更穩固和可信賴的關系，這將可能成為提升產業“綠色競爭力”的一個新契機。因此，企業在對歐出口策略上應強化綠色供應鏈管理系統，完善企業內部管理和綠色供應商管理，以適應歐盟環境指令不斷提出的對“綠色產品”的新要求。第五，樹立綠色創新設計理念。與生態效益、延長生產者責任和綠色供應鏈管理等國際環保趨勢和理念相契合，企業在開發產品時應引入生態化設計方法，努力朝“節能減排、無毒化、易拆解、易回收”方向邁進，并在這個過程中累積綠色創新的經驗。第六，建立生命周期管理制度。由于“整合性產品政策”可能成為全球關于環保指令的“指導綱要”，企業有必要引入并建立“生命周期管理制度(LCM)”，針對產品各成分特性的要求和不同的環保要求，借助綜合性信息和技術平臺來設計相應的應對措施和方案，以更主動的姿態應對歐盟環保指令的挑戰。

歐盟環保指令對我國電子和電器產品貿易正在產生深刻而持久的影響，而環保指令的頻繁修改亦對我國貿易帶來新的挑戰，因此，我國政府及企業應當及時跟蹤歐盟環保指令及其實施措施的最新動態，準確把握其特點及走向，采取有效的因應策略，化危機為契機，降低指令對我國對歐貿易的沖擊，促使產業鏈并帶動整個制造業向環保、健康、可持續增長的方向發展。

F203

A

1003－4145［2011］12－0064－04

2011－02－15

王春婕，山東財經大學法學院教授、碩士生導師，主要從事國際經濟法研究。

本文是山東省社會科學規劃重點研究項目“區域爭端解決機制之比較研究”的階段性成果。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)