論國家所有權的社會化

羅 杰

(西南政法大學，重慶 401120)

論國家所有權的社會化

羅 杰

(西南政法大學，重慶 401120)

所有權社會化是反思絕對個人所有權的結果，兼具市民社會國家化與私法公法化的特征。國家所有權與私人所有權成競爭關系，基于公共利益的需要，國家所有權社會化成為必要。國家所有權社會化過程是國家所有權改革的過程，是保持市民社會與政治國家互相制衡的過程。國家所有權應當區分為國家公產所有權與國家私產所有權，二者社會化路徑存在不同，前者以遵守社會契約為核心，后者以國家私產的不同性質而有不同的路徑選擇。

所有權;國家所有權;社會化

一、所有權社會化述略

羅馬法的所有權制度作為一種法學觀念復興于歐洲文藝復興時期。羅馬法所有權觀念認為:所有權是上天賦予所有人對財產的絕對支配權，即個人所有權制度。隨著中世紀家族的逐漸解體，社會實現了“從身份到契約”的變遷，個人從封建身份的枷鎖中解脫了出來，個人自由、個人權利、個人意識的個人本位觀念得到充分肯定，天賦人權思想開始萌芽并被普遍接受。1878年法國的《人權宣言》第17條明確宣示:“財產權是不可侵犯的神圣的權利。因此，除非由于合法證明的公共需要明顯地要求的時候，并且在公正的、預付賠償的條件下，任何人的財產權都不能受到剝奪。”從此，所有權絕對原則成為近代民法三大原則之一。1804年《法國民法典》第544條規定:“所有權是以完全絕對的方式享有與處分物的權利，但法律或條例禁止使用的除外。”①《法國民法典》，羅結珍譯，中國法制出版社1999年版，第172頁。盡管該法第545條規定了非因公益使用的原因并且事先給予公道補償，任何人均不受強迫讓與自己的所有權，但所有權“絕對無限制”的極端解釋態度依然顯而易見。個人利益高于社會利益，自私自利的“經濟人”在一只無形大手的指揮下從事著對整個社會有益的經濟活動。②亞當·斯密:《道德情操論》，蔣自強、欽北愚、朱鐘棣譯，商務印書館1990年版，第342頁。這種個人權利本位的思想實質上是資本主義上升時期的自由主義思想和放任經濟政策的產物，其積極意義在于其徹底撇清了封建時代的身份關系，為所有者提供了充分的法律保護，激發了人們不斷追求與擴大財富的愿望，刺激了自由競爭，推動資本主義市場經濟迅猛發展。③梁慧星:《民法總論》，法律出版社1996年版，第36頁。但這種以個人為本位的所有權的過分擴張也導致了財富的過分集聚，造成了嚴重的貧富差距、勞資對立、環境污染等社會問題，最終使得社會矛盾日益激化。19世紀末，社會開始反思這種絕對的個人所有權。“團體主義”(也可稱“社會主義”)思想開始萌芽并日漸流行，并發展演變成所有權社會化思潮。這種思潮認為，基于人類本性，所有權應當由個人行使，但個人行使所有權必須符合社會公共利益。④《愈能斌法學研究文選》，法律出版社2007年版，第297頁。事實上，這種思想早在羅馬法時期即已萌芽，例如根據羅馬法的規定，河流兩岸土地的所有人，應在必要范圍內使土地供公眾使用，如行路、拉纖、停泊、系纜等等。⑤周科:《羅馬法原論》(上冊)，商務印書館1998年版，第302頁。耶林在德國首倡所有權社會化，其在《法律的目的》中指出:“所有權行使之目的，不僅應為個人的利益，同時也應為社會的利益，因此，應以社會的所有權制度取代個人的所有權制度”;在《德意志司法論》中指出:“所有權絕不是一種與外界對立的絲毫不受限制的絕對權利，相反，所有人應依法律程序，并估計各個財產的性質與目的行使其權利。”①梁慧星:《中國物權法研究》(上)，法律出版社1998年版，第246－250頁。德國也在立法上首先回應所有權社會化思潮，1919年的魏瑪憲法明確規定:“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利。”

絕對自由的個人所有權易致所有權濫用并損害社會公共利益，不利于社會公平目標的實現，不利于社會整體利益的維護，也容易導致社會財富的浪費和資源配置的低效。探求既能保護個人所有權自由，又能兼顧社會需求的所有權制度，便成為不得不面對的時代課題。所有權社會化正是在這種時代背景下，立足社會本位思想而對所有權的享有和行使進行約束和限制的制度。所有權社會化理論特別強調所有權行使的目的，即所有權行使應考慮公共利益，進而主張對所有權行使進行適當限制。所有權社會化理論的主要觀點大體有三:所有權應受限制，如在公法層面普遍實行國家征收、征用，在私法層面強調誠實信用、公序良俗、禁止權利濫用等;所有權的行使在謀求個人利益的同時，不得與公共利益相沖突;所有權負有義務。

在百余年的理論發展與實踐中，所有權社會化成為西方私有制條件下對所有權理念的重要矯正。從對私人所有權課以權能限制、強制性用益要求的懷柔手段，到對某些重要資源(土地、礦產)收歸國有，到社會主義理論中的全面公有化、廢除生產資料私人所有的頂峰，始終以私人所有權(主觀權利)與市民社會私權自治的實踐中的弊端為矯正對象。可以說，所有權社會化理論在某種程度上體現了市民社會國家化、私法公法化的特征。

二、國家所有權與私人所有權的競爭關系

亞里士多德在《政治學》中指出:“大多數人共有的東西通常受到最少的照顧。”國家所有權與私人所有權的競爭從未消停過，二者除了主體有區別之外，其他方面的區別并不大，而且可謂“高度雷同”，特別是用于或可用于商業目的的“國家私產所有權”更加體現了二者的關系。與個人一樣，國家亦應作為民事主體，在“契約”中享有平等的地位。盡管如此，研究國有化與私有化的“競爭”并非簡單闡釋二者處于競爭地位，而是應當基于“競爭”去分析國有化與私有化之間的實質關系。例如，國家法人治理結構的他律性監督機制，即個人社會(也可稱市民社會)對其造成的某種壓力;個人所有權的高效實現絕不能一味“排擠”和“忽略”國家所有權，而是應當“接納”和“適應”國家所有權。

國有財產如礦業、草原、山地等自然資源應當以何種方式管理才能夠發揮出更大效用，才不與個人利益相沖突，一直是學界關注的重大問題。實際上，問題的關鍵是如何處理國家所有權與私人所有權的關系。加勒特·哈丁認為:“公眾的自由將毀滅一切。”②Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，Vol．162，1968，pp．1234 －1248．可以采用建立自由市場，將產權分配給私人所有，實現自然資源的私有化，或是推行國有化，成立一個由第三方機構全權負責的自然資源管理。③［荷蘭］何·彼特:《誰是中國土地的擁有者:制度變遷、產權和社會沖突》，林韻然譯，社會科學文獻出版社2008年版，第221頁。20世紀80年代末，“共有財產制度”風靡一時，現已發展成為一種自然資源管理的理念，并對哈丁的思想提出了挑戰。丹尼爾·布羅姆利認為:“財產和土地等實物不同，它是一種連續效應的權利。只有當其他人全都遵守該效益的保護條件，并將此視為自己的義務時，這一權利才能得到保障。”④Daniel W．Brumley，Making the Commons Works:Theory，Practice and Policy，San Francisco:ICS Press，1992，p．2．共有財產制度由一系列制約特定資源使用與管理的法規組成。個人抉擇并非與他人意愿無關，在共有財產的前提下，個人絕不可能避開他人的影響單獨采取行動。

從物權變動的角度來考察，國家所有與私人所有并非社會資源的制度配給，而是具體財產在國家、私人之間的流動。其可以來自于國家行政權力的壓力，如稅收、罰沒、征用，也可以作為平等的民事主體等價有償地交易。然而，與生產成本、交易成本主要是獲取信息、簽訂契約等事務中所需的成本不同，國家所有與私人所有之間物權變動的交易成本非常高。以草原為例，修筑牧場柵欄、管理地籍簿、維護草場的安全等事務均需要花費大量的人力、物力、財力。通過將自然資源私有化的方式進行市場內分配的弊端也顯而易見，例如，因財富效應濫用國家公共財產或花高價購買他人權利等等。隨著市場經濟體制的發展和完善，國有與私有之間的物權變動趨勢更多地引入平等履行契約的機制，個人私有財產與國有財產之間的歸轉都必須尊重自愿有償、公示公信的原則。⑤肖立梅:《論我國的物權變動模式》，《政法論叢》2009年第1期。

三、所有權社會化與國家所有權

所有權社會化是隨著土地等生產資料私人所有權過分擴張而逐漸萌芽的。強調所有權行使應當關注社會公共利益，須為公共福利服務，這是所有權社會化的公理性特征。所有權社會化與國家所有權存在的共同目的在于個人所有權應當受到國家所有權的約束和限制，個人所有權不應當無原則地任其“自由”，公共利益是個人所有權行使的邊界和底線。值得注意的是，如何制定所有權行使符合公共利益的標準，該標準將嚴重影響所有人的生存條件，又會助長公共權力的膨脹，歸根到底仍然是兩種價值取向——個人本位與社會化本位的競爭，二者都是市民社會自治理想在不同層次與意義上的展開。個人本位超越公私不分的團體義務本位，是私人自治的雛形。社會本位是市民社會私人自治的高級形態，是進一步證明市民社會自治能力、脫離政治國家操控而自我完善的表現。可以說，所有權社會化的實質就是使所有權真正適合自治的市民社會，既崇尚個人本位與私權不可侵犯，又防范私權異化。

國家所有權是全民所有制在法律上的表現，是國家享有的對國家財產的占有、使用、收益、處分的不能被個人分享的權利。國家是權利主體，任何國家機關、企事業單位、集體和個人都不能與國家分享所有權。其客體具有無限廣泛性，凡是關系國計民生和國家安全的重要財產，如礦藏、水流、軍事設施、國家專營的鐵路、航空、港口、郵電、廣播、電視、土地、森林、草原、灘涂、水面等自然資源、國家所有的文化、科學、教育、衛生、體育、征稅、沒收、罰款、征用等只能為國家專有。①張建文:《市場經濟背景下國有財產結構的二元化設計》，《政法論叢》2009年第3期。一切全民所有制財產，不管是由國家直接占有，還是由國家機關、企事業單位、集體、個人占有，都是國家所有權的統一的客體。國家行使所有權一般采用授權他人經營管理、占有使用，同時制定法律或頒發具體管理文件確定經營人、管理人、使用人的權利和義務，運用政權的力量維護他們的合法權益，同時監督他們認真履行對國家的義務。個人所有權的核心是私有財產權，是保護私有財產的神圣不可侵犯性，國家所有權關注的關鍵則是資源效用性

四、國家所有權的社會化實現

從動態角度來看，國家所有權與私人所有權是公平對稱的，二者均應當作為保障市民社會健康發展的積極且互補的手段。從靜態角度來看，在某個特定時期內，國家所有權與私人所有權之間呈現出迫于市民社會的壓力，國家法人機關應當受制于法律與誠信。基于我國國家所有權理論遭受質疑、亟需理論重整的現實，可考慮將我國國家所有權構建為面向公共利益與國家義務的國家公產所有權制度和公私兼顧的國家私產所有權制度，并以此為基礎謀求國家所有權的社會化實現。

由于傳統所有權理論仍然是個人本位占主導，社會利益和公平時常被忽視。②高富平:《物權法原論》(上)，中國法制出版社2001年版，第144頁。因此，對所有權社會化理論進行矯正應當是國家所有權社會化的前提。個人絕對所有權發展到權能受限制又發展到被強制性公有化是所有權理論的重大轉變，矯正后的所有權社會化理論應當適用于國有所有權，即個人本位與社會本位應當被統一于權利本位，既關注私權神圣，又倡導公共福利。

國家公產所有權是指國家公產物歸國家公共所有、全民所有。我國經濟制度的基礎是公有制為主體，在立法中的公有制等同于“全民所有”。然而，綜觀物權法的歷史發展，早期羅馬法提出的“共同體所有”實則是借用了所有權概念，其可能發展成為兩種性質的所有權——國家所有權與個人所有權。“全民所有權”的尷尬在于:其與所有權界定歸屬的主旨并不相符，難以使用所有權的既定規則，使得市民從心理上無法真切感受到所有者的存在與地位。“全民所有權”缺乏規則體系與社會觀念的支持，即便法學研究中使用“全民所有”的概念，其也難以掙脫面臨規制的難堪。筆者以為，“全民所有權”的稱謂可以在社會政策的表達中使用，“國家所有權”才是能夠將國有公用物的周邊相應關系入法的唯一路徑。由于非所有者的任一全民成員享有的用益權均來自其自身的憲法性權利，是社會對國家的要求與國家對社會的義務的結果。既非具有排他性亦非具有絕對性，保障內容均取決于國家遵守社會契約，即維持用益秩序，國家既不能設置權力限制，也不能設置經濟障礙。根據我國《物權法》第45條至52條的規定，國家所有即全民所有，國有財產的客體范圍廣泛，如礦產資源、土地、國防資產、無線電頻普、基礎設施等。第55、76條規定了對“國家出資的企業”，國務院與地方政府承擔與享有“出資人責任與權益”，對國家出資設立的公司，國家出資人享有資產收益、重大決策、選擇管理者的權利。第53、54、68條對國家機關、國家舉辦的事業單位對國有財產享有不同的“業務管理權”進行區分，同時還明定國家投資的企業法人的法人財產權。第56、57條重申了國家所有權神圣不可侵犯的憲法原則，以對抗任何單位或個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞，同時還明定了國有財產監督、管理部門對國有財產負有“保值增值義務”、對“國有財產損失”應承擔法律責任。

筆者以為，國家公產所有權社會化的路徑是:由于非所有者享有用益權是憲法性權利，是國家對個人承擔的義務，因此，該種用益并不是絕對的，適用具有廣泛性，其不可能形成個人私權利，僅需要國家遵守契約即可得到保障。因此，國家公產所有權的社會化僅僅是國家不得設立權力與經濟障礙，任何人能夠隨機得到其與國家簽訂契約取得用益權即可。國家私產所有權社會化較之于國家公產所有權社會化稍顯復雜。應當明確國家私產所有權與個人財產所有權之間的關系:首先二者是契約的雙方;其次應當明確國家私產所有權即使可以成為民事法律關系的一方，也不可能與個人財產所有權那樣，因為其本身是國家行政權在社會運作過程中的形式私法化，其本身是公權力介入社會的通道。因此，國家私產所有權社會化路徑是:其一，甄別國家財產的性質，切勿與國家公產所有權混淆;其二，區分國家私產的不同性質(公用事業、國家經濟命脈、一般競爭行業)。公用事業和國家經濟命脈的國家私產所有權因可能會破壞社會契約，所以，其不宜過多涉及一般競爭行業，國有企業、公司、機構的設立是國家控制并非競爭。一般競爭行業的國家私產所有權盡管其有可能出現公權力造成的效率不高的結果，但是其并沒有與權力結合而造成不良后果。綜上所述，國家所有權社會化的過程實則是國家所有權改革的過程，即保持市民社會與政治國家互相制衡的過程。

D913

A

1003－4145［2011］12－0079－03

2011－09－22

羅 杰，西南政法大學博士研究生、西南政法大學民商法學院講師，主要從事民商法學研究。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)