農村教育服務提供的法律思考——以荷葉鎮和榔梨鎮為例

呂育華，李 燦，龔鳳梅

（湖南農業大學 人文社會科學學院法學系，湖南 長沙 410000）

1 荷葉鎮和榔梨鎮教育服務提供的基本概況

暑假期間，湖南農業大學調研團隊在湖南省雙峰縣的荷葉鎮與湖南省長沙縣的樃梨鎮做了實地調查并收集了一些數據，之所以選擇這兩個鎮作為調查地點，是因為這兩個鎮同樣是旅游鄉鎮，但兩鎮的教育發展卻存在著天壤之別。

荷葉鎮沒有獨立的幼兒園，一般都是附屬于小學，每班配有2名教師，教師學歷不高，而且游樂設施單調簡單，學費是500元一學期；小學學校共有5所，一所小學大概300人左右，平均15位教師，教師多是大專學歷；初中學校有兩所，一所是社會人士捐款和政府撥款共同建立的規模較大的學校，另一所是公辦性質的規模較小的學校，教師收入不高，師資力量不雄厚。而且不管是小學還是初中學校，都沒有圖書館和其他平臺來豐富學生的知識，鍛煉學生的綜合能力。

樃梨鎮有5所單獨的幼兒園，幼兒園游樂設施和學習配套設施齊全，每個班配有3位或者4位老師來教導和照顧幼兒，相對學費也較高，平均500元一月，幼兒教師多才多藝，辦學性質基本上是私立的；小學共有13所，每所學校大概有18個班，四五十位老師，每個學校平均有900來人，秉著“德育為首，育人為本，教學為中心”的教學理念，各種教學資源一應俱全；3所中學，其中有一所規模宏大，設備完善，師資力量雄厚的梨江中學。

通過兩鎮對比，可以知道，我國農村教育一直落后于城市教育，城鄉教育極其不公平。改革開放以來，我國教育事業取得了重大發展，但是在教育資源相對有限的情況下，由于歷史和現實的原因，還沒有將平等的受教育權完全真正落到實處。地區之間、城鄉之間、學校之間、學生之間，無論是在教育權利還是在教育機會上，不公平現象隨處可見。所以農村已經實現的基本普及九年義務教育還只是初步的，是低水平、不平衡、不鞏固的，其中還存在一些“水分”，而城鄉的差距擴大正在加劇，這對于發展農村教育是一個嚴峻的現實。目前，我國農村教育的現狀主要包括以下幾個方面。

義務教育方面的城鄉二元制度的存在是縮小城鄉差距的主要障礙。2002年以來，隨著“分級管理，以縣為主”的義務教育管理新體制的確立及“一費制”、“兩免一補”政策的實施，農民子弟“上學難”和農村我國教育城鄉差別大，對于農村教育來說是極其不公平的。然而，縣級政府義務教育辦學難的局面并未因此扭轉，尤其是貧困地區，縣級政府在政策配套、公共經費安排方面非常困難。辦學經費的嚴重短缺使各地繼續維持了優先保證城市的城鄉有別的經費保障制度，在公用經費標準、校舍建設和教學設施投入方面，城鄉差距十分明顯。與此同時，城鄉有別的教師政策、重點學校的政策傾斜也在持續，在教育培訓、工資外補助、住房、基本保障等方面都存在巨大差別。二元制度安排使農村的義務教育面臨著雙重困境：一是教育基礎設施落后，辦學條件差；二是師資奇缺，有水平的不愿來，有門路的都想走。這種困境下，農村的義務教育質量有不斷下降的趨勢，農民女弟上學難的問題也漸漸變成了享受合格的義務教育難的問題。

2 農村教育服務提供存在的問題

（1）農村教育經費投入不足。據相關資料顯示，2002年在教育投資的5800多億元中占全國總人口近60%的農村只獲得其中的25%，2004年在教育經費支出中，占全國小學生總數75%的農村得到的小學經費不到一半（48%），而初中農村教育經費僅占29%，這種狀況嚴重損害了教育公平。“我國的義務教育存在嚴重的區域間不公平和不均衡，各地縣政府在教育中的財政投入不公平狀況嚴重，生均財政預算內教育經費的不均衡性大于生均教育經費，這是與縣級政府資源約束和財政能力的不均衡有密切關系的。”自2002年的農村稅費改革后，造成農村義務教育經費來源的變動，繼而造成支出結構的巨大變動。

“現行的以縣作為政府投資統籌主體的農村義務教育財政體制，使政府投資主體的重心有所提升，但是由于作為農村教育的主要責任部門——縣級政府，大多缺乏足夠的財政支持能力。”因為縣以上各級政府的財政支持力度還不能滿足實際需要，從而導致農村教育各項經費仍然缺乏穩定可靠的保障，經費供給總量依然嚴重不足，各級政府投資機構不合理以及公共資源配置不公平的問題沒有得到根本解決。由此，教職工資拖欠問題未得到根本解決，中小學校公用經費在相當一些地區出現了真空，校舍改造資金短缺普遍存在，貧困學生助學金并沒有形成制度，且地區之間教育投入水平懸殊很大。

（2）農民教育公平意識薄弱。對于教育，農民父母考慮較多的是孩子讀書是否劃算問題，學習突出且估計能考上好大學的就讓孩子讀書，在這種思想意識熏陶下，大多農村子弟也并不像城市家庭子弟那樣重視學習，間接放棄了受教育的權利與機會，選擇外出打工。而在農村中 “男尊女卑”、“女子無才便是德”等傳統性別文化思想還存在，導致女性自我接受教育意識差。這種性別文化思想直接或間接影響著教育資源的分配，農村女性獲得教育的機會和權利均受到限制。從農村整體來看，由于對教育本質和功能的認識的局限性，沒有看到長遠利益，既沒看到教育對個人的影響，更沒有看到農村子弟接受優質教育對國家和民族的深遠意義。長期沒有重視義務教育發展使城鄉二元結構始終不得改變，農村中小學教育始終處在社會政治經濟和城市教育兩者邊緣地帶，受冷落并受其害。義務教育作為一種公共產品，每個人是有權利享用的。而農村家長和子女這種意識并不明顯，更不用說教育公不公平。

（3）農村教育制度的缺失。長期的“以城市為中心”的教育政策模式以及自身管理不力造成教育不公平。近幾年來，黨和政府逐步認識到農村教育問題，也相繼出臺了許多政策和決議，但是由于義務教育投入法的缺失，部分基層干部的不盡責，以及民辦教育實施細則的不完備，造成教育財政資金轉移不能落實和農村義務教育階段教育投資嚴重匱乏。農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生的生活補助也沒有形成良好的有效體制。重點學校制度進一步加劇了教育不公平的程度，高昂的擇校費使許多家庭尤其是農村家庭子女被排除在優質教育資源之外。在廣大農村尤其是中西部農村，中等職業教育、高等教育是極端落后的。

（4）農村教育的自身管理落后。另一方面，農村教育問題也來自農村教育本身問題，主要是自身管理問題。本來農村教育資源已經流失太多，僅有剩下資源又因受到農村學校管理水平與能力等影響而得不到高效利用。這也是阻礙學校發展的重要因素。相當部分學校的校長和教導主任就如何進行教學管理心中無底，也無章可循。有些學校沿襲舊的制度，學校教學工作缺乏激勵機制，目標管理不明確，對現代教育管理理念很不適應，所以農村教育的改革很難進行到底。制度的不配套，教育方法落后，學校管理滯后，農村教育內部問題也為不公平的滋生提供了溫床。

3 解決農村教育服務提供問題的法律思考

農村教育問題的存在歸根到底還是制度問題，如果想要發展農村教育，就必須對農村教育的制度進行改革，若要制度改革，就必須用法律思維來保障制度改革的推行，將教育納入法律調整的范圍是世界教育發展的一種共同趨勢。完善的教育法律體系是我國農村教育健康發展的制度要求，也是解決目前我國農村教育存在的一系列問題的根本。針對我國農村教育問題入手，分析問題存在的制度缺陷，并試圖找出其原因所在。在既借鑒國外在該領域的經驗，又對國內在農村教育問題上的不同主張進行甄別的基礎上，就健全和修訂我國教育法律體系，循教育和法律的基本規律，盡已認知水平提出一些意向性的建議。

（1）完善農村教育的法律法規。我國現階段針對農村教育的法律法規缺失，現有的就是《教育法》和《義務教育法》，為了農村教育的進一步發展就應該有針對性地制定 《農村教育法》，讓農村教育做到有法可依，責任明確。美國針對教育不平等的問題上不斷進行教育改革，從 《國家教育目標報告》到《2000目標》，從《初等教育法》到《中小學改進法》,美國通過頒布法律來規定聯邦政府必須為低收入的社區學校提供資助和支持，使貧困學生也能提高知識和技能水平。美國國會在30年之間曾7次對該法案提出改進意見。“1993年《中小學改進法》的出臺，體現了美國聯邦政府集中力量，支持教育體制改革決心，也表現了政府對由于各種原因而造成的弱生差校的特殊關注。”所以完善農村教育的法律法規是為了追求教育平等，即憲法賦予我們平等的受教育權，這種平等不是僅要求形式上的平等，而要具有更實質的內容，即每個人都應該從教育中獲得同等的成功的機會。

（2）完善農村教育的稅費政策和財政體制政策，增加農村教育的投入。農村教育稅費政策的改進與完善強調公共參與的公共政策制定，要從根本上確保稅改后農村義務教育的投入，推動農村基礎教育積極、均衡、持續、協調發展，關鍵在于從根本上調整中央政府，地方政府和農民之間的關系。為此，需要建立強調公共參與的公共政策制定與執行機制，從根本上確保義務教育的投入保障。為解決我國農村義務教育財政體制出現的現實狀況，農村義務教育需要建立農村教育保障體系機制，包括教育經費保障機制，教師工資經費機制和教育福利保障機制，對困難生活者補助、資助的保障制度。教育經費保障機制嚴格來說包括農村中小學公共保障水平的提高和校舍的維修改造。針對汶川地震中出現的校舍安全問題，溫總理在政府工作報告中指出“2009年要把校舍安全工程作為重要任務擺在重要工作日程。”農村教育要發展，就要處理好農村教育系統內各個保障體系之間的關系，保證它們之間的協調性、可持續性。通過公共財政的保障，解決教師工資經費拖欠問題，同時實現教師不僅能拿到基本工資，還應有適當的福利保障，能留住高素質隊伍，并提高其工作積極性，切實做到農村教育“保工資、保安全、保運行”的“三保”工作。同時要讓助學制度達到科學合理客觀，應該給學生有“雪中送炭”的作用，而不能是“錦上添花”的那種。具體落實國家實行的義務教育階段教師績效工資制度，提高中小學教師待遇，要增加農村義務教育階段家庭困難寄宿生的生活補助，也要進一步完善國家助學制度國家財政保障范圍。

（3）政府要頒布關于加強農村教育管理體制改革與監督力度的行政法規。教育要發展就要求內部管理先發展，才能讓改革落到實處。學校教育管理體制改革先要從教學管理改革開始，要積極按照國家教育法的有關規定來改革，要納入現代管理理念，用科學發展觀的發展理念指導實踐工作，這一點對于學校校長等領導來說是很重要的。我國當前農村中小學教育實行“縣鄉兩級管理，以縣為主的體制”。具體來說是縣教育局主管，鄉政府幫助管。學校是個特殊的社會組織，有自己的發展規律，行政手段不能干涉太多。對于義務教育，兩部門要統一協調，不應出現政出多門而讓學校無所適從的情況。學校應該嚴格實行校長負責制，相對擴大校長相應權力，師資上實行國家管理、學校利用模式。政府相關部門要加大對學校教育的監督力度，頒布有利于學校教育管理體制改革的相關行政法規，切實解決好農村教育腐敗問題，關注學校教學質量，督促學校落實有關部門的行政規定和行政政策，杜絕“亂收費”等教育腐敗問題。監督力度要抓，但也不能忽視激勵機制對提高教學質量的作用，建立合理的考核制度，獎懲分明。

（4）深入普法，提升農民重視教育的法律意識。如果只有法律法規，而人們沒有正確的法律意識和法律觀念，還是會不遵法、不守法，那么法律法規就會成為一紙空文。在現實生活中，由于農民對人人擁有平等的受教育權的法律意識很薄弱，而且法律體系往往被人們規避或扭曲，發揮不了應有的作用。農民法律意識的薄弱，阻礙的不僅是農村法制現代化的進展，同時也抑制和影響著農民積極參與生產和生活、積極創新謀求發展，整個農民階層的信心、智慧和創造力都得不到充分發揮，進而阻礙了整個農村經濟的發展和參與市場競爭的能力。所以我國農村法制現代化的關鍵不是完善立法，而是通過普法、法制宣傳教育和加強農村中小學法律教育等方式來實現農民法律意識的轉變當我們采取“自上而下”的現代化模式，通過立法在較短的時期內建立起一個較完備的農村法律體系后，接下來更重要、更困難的現代化，就是走群眾路線，使“自上而下”的立法能夠“下”得去，并通過培養和激發廣大農民的積極性和智慧，實現“自上而下”與“自下而上”的互動。在這個互動的過程中，法制宣傳教育尤為重要，它是一項政府主導、適應政治、經濟和社會發展的社會系統工程，必須全社會尤其是廣大農民的參與，才能提高全體公民的法律素質。我國的“五五”普法已全方位啟動，并與“十一五”規劃同步實施，法制宣傳教育工作面臨著難得的發展機遇，承擔著重要的歷史使命，它將在構建社會主義和諧社會中具有更加重要的地位和作用 。只有農業和農村法治建設的進程加快了，整個依法治國的進程才會加快；只有依靠政策和法制解決好農村教育不公平問題，提高農民的法律意識，才能加快現代化的整體進程，從而大大提高整個依法治國的整體水平。

[1]高如峰.中國農村義務教育財政體制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.