農村學校布局調整的認識\\省思及政策建言

摘要：農村學校布局調整是在我國教育資源有限的條件下，為優化資源配置、提高教育教學質量的有力舉措，有其合理性與合法性。農村學校布局調整必須充分考慮到學校的歷史因素、文化因素，必須“有所為，有所不為”。農村學校布局調整過程中，寄宿制學校工程與校車系統建設要齊頭并進，在義務教育階段，校車應該成為農村學校布局調整后的首要選擇。

關鍵詞：農村學校布局調整，義務教育，寄宿制學校，校車

百年大計，教育為本。教育是民族振興、社會進步的基石，是提高國民素質、促進人的全面發展的根本途徑，寄托著億萬家庭對美好生活的期盼。長期以來，在占人口80%以上的農村，教育發展嚴重滯后，教師素質良莠不齊，教育教學質量不高，已嚴重滯后于廣大農村對高質量、高水平的教育的渴望，影響了整個國民素質的提升。長期以來，農村教育已經成為我國社會進一步發展、教育進一步提升的“短板”。義務教育作為基礎性、普及性的教育形態，是一國國民教育體系中最為基礎、最為保障性的教育形態。為了實現義務教育均衡發展，我國對農村學校在人力、財力、物力、政策等方面給予了很多傾斜，力求縮小差距，實現義務教育的均衡發展。2005年12月以來，我國開始實施農村義務教育經費投入和保障機制(又稱“新機制”)，這為我國農村教育的發展注入了新的活力。伴隨著“新機制”的實施，農村義務教育階段投資體系逐步上調，以縣為主，農村學校布局調整的問題又走入人們的視野。農村學校布局調整帶來了諸如農村學校上學遠、輟學率提高等新的矛盾與問題。正視與反思這一問題，對政策進一步調整與完善，是義務教育均衡發展的需要，亦是農村教育研究新的生長點與路徑。

一 農村學校布局調整的合法性問題

所謂農村學校布局調整，是指在農村有限的人力、財力、物力資源條件下，為了更好地集中利用以上諸種資源，滿足農村教育發展的需要，撤點并校，優化資源配置，提高教學效率的舉措。農村學校布局調整在現實的條件下，是一個不可逆轉的趨勢，在有限的資源下，必須進行合理的布局，優化資源配置，才能獲得更好的發展。然而，對資源的配置與優化是經濟學首先要考慮的問題，經濟學追求的是利益的最大化，即以最小的投入實現最大的產出。教育，作為一種準公共產品(義務教育，從某種程度而言是一項公共產品)，它承擔著培養人的重任，有著自身的特點與規律，不可完全按照經濟學的觀點來操作和實施。對農村教育而言，農村學校不僅承擔著農村育人、提升素質的重任，也是農村文化與精神文明建設的重鎮，同時亦是農村技術推廣、傳播的場所。農村學校布局調整是牽一發而動全身的全局性的大問題，對此，必須有深刻和清晰的認識。

(一)農村義務教育經費改革促使農村學校布局調整

農村教育問題是長期的發展性問題，經費長期以來得不到保障，是農村教育滯后的重要原因。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第一章總則第二條明確指出：國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。在第六章經費保障第四十四條更是明確規定：農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。2005年12月國務院印發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，即“新機制”，“新機制”明確了免除農村學生教科書費用，資金由中央財政承擔；免除雜費和提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平所需資金，西部地區，由中央和地方按照8:2比例分擔，中部地區，中央和地方按照6:4比例分擔；補助寄宿生生活費資金由地方承擔，也就是“兩免一補”政策。東部地區的免除雜費和提高公用經費水平，除直轄市外，按照財力狀況分省確定。農村中小學校舍維修改造資金，中西部地區由中央、地方按5:5分擔，東部地區主要由地方承擔，中央給予適當獎勵性支持。伴隨著新機制的出臺以及《中華人民共和國義務教育法》(修訂版)的頒布實施，為了實現義務教育的均衡發展，改變了傳統的以鄉鎮為主的投資、管理體制，逐步實現了“以縣為主”的投資、管理體制。“以縣為主”的投入與管理體制，懸置了鄉鎮一級政府的權利與責任，面對農村教育點多、面廣的局面，必須要進行布局調整、提高辦事效率。

(二)“規劃綱要”客觀上要求農村進行布局調整

教育公平問題是國家基本教育政策問題。長期以來，我國農村孩子享受不到基本的國民待遇，沒有機會和條件接受優質的教育，嚴重違背了我國的基本教育政策。2010年7月頒布的“規劃綱要”明確指出：教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧苦地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。為此，在全國范圍內，必須有步驟、有計劃地進行學校布局調整，實現教育資源的合理配置，推進義務教育的均衡發展。農村學校布局調整是事關義務教育均衡發展的重大問題，長期以來，農村教育的發展不僅滯后于城市教育的發展，而且在地區上差異巨大，有關專家調查發現，省域內義務教育的均衡程度甚至低于省際的均衡程度。義務教育是國家法定的強制性的適齡兒童都必須接受的教育，要切實保障受教育者平等地接受優質的基礎性、保障性的教育的權利。進行農村學校布局調整，首先在縣域內實現教育資源的優化配置，縮小差距，爭取使每一個農村孩子都能接受優質的基礎教育，是落實“規劃綱要”之精神所在，也是各級黨和政府、廣大的教育工作者義不容辭的責任。

二 農村學校布局調整的省思性問題

農村學校布局調整是一個復雜的全局性的、系統性的工程。我國農村學校量大面廣、點多線長是我們面臨的最大的實際問題。同時農村學校布局調整又是一個牽一發而動全身的全局性問題，必須有統籌全局的考量。沒有對問題進行客觀、準確、認真的分析就不能把握布局調整的全貌，就不能顧及到布局調整中各利益相關者的利益，不能很好地權衡利弊，也就達不到整合教育資源、促進教育均衡的目的。農村學校布局調整從學理上分析，并不是簡單的撤點并校、空間轉移的過程，這里面包含了歷史的、文化的、教育的、甚至是情感性的因素。因此對這一問題的認識，要站在更高的角度上來審視，要有全局的思想，絕不可片面地看待。

(一)歷史性因素

農村教育問題是在中國這樣一個特殊的國度、特殊的歷史時期、特殊的制度下形成的特殊問題。對這一問題的解讀必須有歷史的思維，不可簡單粗暴地對待。農村學校布局調整同樣如此，不可盲目隔斷歷史的考察，一蹴而就。布局調整最終的目的是實現農村教育資源的合理、優化利用，促進教育均衡發展，使廣大的農村孩子能夠享受優質的基礎教育。因此，不可為了調整而“調整”，不可打著均衡的“旗幟”，搞“大躍進”式的跟風撤并以及不顧歷史遺留價值的“一刀切”運動，應該在充分尊重歷史的基礎上合理、科學、逐步推進。一些農村學校，如成都市浦江縣歷史教育名人魏了翁創辦的河山書院是一所擁有800多年歷史的古校，有著深厚的文化底蘊和教育價值，孩子們在校園中深受魏了翁的精神感染，是很好的教育基地。

(二)農村教育承載著文化的因素

農村教育滯后問題并不單純是教育本身的問題，這其中有著更深層次的文化問題。在我國廣大的農村地區，農村地域特定的文化已經與農村教育深深地交織在一起，有著千絲萬縷的聯系。在經濟、社會走向現代化的今天，一種“剝離式”、“抽血式”的文化發展模式，不利于農村文化的傳承與發展。農村文化有其存在的價值，農村教育在特定的農村文化下有著特殊的價值。不可簡單地將農村教育與當地文化剝離開來。在農村，特別是邊遠的農村地區，農村學校就是農村文化與技術生產基地、擴散地和精神文化家園。農村學校的存在在某種意義上就是先進文化的存在。筆者在陜西等西部農村地區的調研充分印證了這一點，農村學校的存在就是村民希望與文化的存在，而且長期以來，農村學校還承擔著農村成人教育、職業教育的重任，因此如何處理與轉化農村學校的這一功能，必須要加以考慮。

(三)按教育規律辦事

教育的發生發展是按一定的規律運行的。農村學校布局調整就是為農村學生進行的布局調整，農村學校布局調整必須“學生在場”。布局調整要充分考慮到學生的身心發展以及長遠的未來，學生發展是農村學校布局調整應堅持的底線，學生是學校發展優先考慮的因素。布局調整最初和最終考慮的因素都應該充分考慮學生的利益，任何違背教育規律、不符合學生發展的學校布局調整行為都是不合理的行為，必須在實踐中堅決抵制這一行為。

三 政策建言

(一)政策執行必須“有所為，有所不為”

農村學校布局調整，是在現實背景下我國教育優化資源配置、提高辦學效率的有力舉措，是實現辦人民滿意的優質教育的應然之舉。一項好的政策，必將給我國農村義務教育的發展與質量提升帶來新的發展。然而，政策的制定是基于全國普遍的考慮，在政策執行中必須充分考慮各地教育的實際，要“有所為，有所不為”。具體而言：

1 有歷史積淀的學校。

我國是一個有著悠久歷史的國家，歷史的豐富積淀形成了我國特有的東方文化，歷史底蘊有著很厚的人文價值，是我們不可丟棄的瑰寶。同樣，教育的歷史性，有著豐富文化底蘊、歷史積淀的學校是特殊文化與文明的承載體，有著特定的歷史和研究價值，對陶冶學生情操，培養熱愛鄉土文化有著獨特的價值。特別是在文化疲敝的農村價值更加獨特。

2 偏遠和交通不便的學校

我國幅員遼闊，地理條件千差萬別，在學校布局調整上必須考慮到地理條件和交通狀況。2001年國務院頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》中提出：要因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。事實上，在學校布局調整的過程中，由于教育成本的增加，輟學率有所抬升，因此，布局調整必須和“控輟”緊密聯系在一起。

3 四年級以下的學生

布局調整的根本動因是我國稅費改革后，管理體制的變更所延伸出來的問題需要解決，那么，布局調整的底線應是促進(或者維持現狀)學生的發展。在義務教育階段，學生由于年齡比較小，適應能力、自理能力有限，過早地脫離父母，過集體生活，對孩子身心發展及成長也有不利的影響。因此，在布局調整過程中，1—3年級的學生盡量不要調整，保存村(社區)必要的教學點，雖然在管理上會出現一些問題，但從長遠的孩子發展的角度來看，是非常必要的。1—3年紀還處在養成教育階段，是良好的學習習慣、生活習慣形成的關鍵時期，對孩子終生發展都有著重要的影響。

(二)寄宿制學校與校車系統建設齊頭并進

2001年以來，農村義務教育的辦學體制逐步由“三級辦學，(縣鄉)兩級為主”變為“以縣為主”，基層教育管理重心上移意味著服務、管理半徑的擴大，也意味著管理成本的提高。對于基層教育部門而言，進行教學網點撤并，推廣寄宿制學校，顯然符合方便管理的考量。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中最早提倡興辦寄宿制學校。教育部門推行“寄宿制工程”建設的初衷，正是為了“優化農村教育資源配置，促進城鄉教育均衡發展”。“寄宿制工程”的實施，對擴大“兩基”攻堅縣義務教育規模，保證學齡兒童正常入學，并完成義務教育，是非常必要的。

然而，寄宿制學校建設并非唯一出路，而且在實踐過程中也出現了很多問題。比如在西部農村出現了很多“空殼學校”，學校高樓建好了，而學生生源由于種種原因得不到保證，這從某種意義上說就是教育浪費。為了充分考慮學生生源變動和學生發展的情況，應該健全校車系統，與寄宿制學校共同推進。校車相對于寄宿制學校而言，更加機動靈活，而且滿足了學生對“家”的渴望。義務教育階段，校車更應該成為學校布局調整后首要的選擇。校車系統的開發與建設在西方發達國家已經比較成熟，但在我國卻處在起步階段。按照國際慣例，解決學生上學遠的問題有兩個途徑，一是發展校車，二是寄宿制。相比而言，一般都會優先發展校車，因為成本相對低，也比較靈活。建立校車系統主要出于以下考慮：

1 校車系統可以緩解目前農村比較擁擠的寄宿制學校的壓力，同時更是在義務教育階段避免家庭教育缺席的有力舉措。

2 “村村通”工程實施以來，農村的道路建設已相對完善，為開通校車提供了可能性。校車建設可以減少家庭教育成本，解除家長接送學生的負擔，同時我國現已具備相關專利技術，能夠生產符合兒童身體特征的低碳、環保、高科技、標準化、信息化的專用校車，保障學生的安全。