地方債務危及國家縣域經濟決定未來

訪北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷

一方面，地方債務的雪球越滾越大，賣地生財、舉債發展的投資拉動型增長模式正遭遇前所未有的挑戰；另一方面，長期游離在廟堂視野之外的縣域經濟異軍突起，靠農業托舉、工業支撐的中小城市方興未艾。

11月9日，在參加本刊主辦的2011安徽區域經濟投資峰會暨徽商最佳投資區域頒獎典禮時，北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷接受了《徽商》雜志獨家專訪。他表示10，7萬億元的地方債務本身是一個很危險的事情。因為對中國而言，地方政府的危機就是整個國家的危機。

彭真懷認為，美國的經濟問題來自房地產，兩房危機引發了所謂的國際金融危機，中國的危險則會來自地方政府的債務，且與希臘等歐洲國家的債務問題是以中央政府的形式出現的恰恰相反，中國地方政府的債務很可能會危及整個國家。

在280多個地級以上城市靠投資拉動舉債發展的模式遭遇天花板時，以小縣城和中心鎮為代表的縣域經濟的發展，將決定中國經濟的未來。地市模式天花板

在彭真懷看來，近期頗受病詬的10.7萬億元地方政府債務實際上主要指地級以上城市的債務。

他分析，中國的地方債務要從1983年的撤地設市說起。

當時，中央發了一個文件，要求各地撤銷地、州、盟，改設地級市。

“當年撤地設市，就是為了推動城市化。可是我們城市化的基礎又很薄弱，欠債太多，沒有足夠的物力和財力來支撐和建設這樣一個規模較大的地級市。于是，各地領導者就開始想方設法經營城市，所以中國的‘城市化’就是從這個時候開始的。”

但是由于先天不足、營養不夠，以地級市為代表的中國城市化自然而然地選擇了賣地生財、舉債發展兩條突圍路徑。

在賣地生財方面，打著經營城市幌子的地方政府靠賣地收入獲得了眾多急需的建設資金，進而進行了大規模的基礎設施建設和新城建設。

“但巨額賣地收入所造成的地級以上城市化卻沒有解決農民的進城問題，這是一種要地不要人的城市化。”

同時，這種要地不要人的城市化也促生了土地財政等一大批副作用。

彭真懷告訴記者，目前，很多地級城市的賣地收入都占到地方財政收入五六成，有些地區甚至高達80％。

與此同步，近年來，地方政府舉債發展，大搞城市建設亦有愈演愈烈之勢。

“地方政府的債務從哪里來?主要是銀行。特別是四大商業銀行和國家開發銀行。”

彭真懷透露，正在進行所謂商業化改造的國家開發銀行當初是政策性銀行，其貸款的周期比較長，利息比較低，而且代表了國家的政策意圖。

是以，1983年撤地設市后，為了把城市做得漂亮好看，堅信投資拉動發展模式的城市領導者在GDP考核體系的指揮棒下，在靠賣地來增加地方財力之余，更是千方百計地從國家開發銀行等各大金融機構貸款融資。

“沒有人用心去發展產業，各地都是做道路建設，都是做房地產開發。大家都在這么做，你不這么做，你就是愚蠢的，你這個人就是沒有魄力的，你這個市委書記就是沒有魄力的，因為我們從中央對這些干部的考評標準來看，誰賣地多，誰表面上發展得快，誰就會被提拔。”

談及巨額地方債務背后的投資拉動型增長模式，彭真懷憂心忡忡。

“城市為什么拿銀行的錢卻不發展產業呢?這跟我們的干部任命也有關系。農業投入大、周期長、見效慢，工業要建廠、投產，還要考慮污染問題，每屆任期五年的干部顯然不愿搞長項的農業、工業投入。所以，很多地方拿錢建高架橋、修地鐵等，這就是所謂的投資拉動。而實際上是無效的投資拉動，最終會證明這是一場投資災難。”

直到今天，在彭真懷看來，很多中國城市依然沒有自己的工業或者農業的產業支撐。

“我們所謂的地級以上城市化擴張，走到現在已經失去了房地產的刺激，失去了賣地的刺激，早就沒有前景了，地級以上城市化擴張的本身已經沒有希望了。”

彭真懷強調，巨額的地方政府債務危機僅僅只是一個表象，僅僅是一個數字問題。

“更加觸目驚心的是我們發展的路徑出了問題。事實上，目前全國287個地級以上市的發展模式已經走、入了一條死胡同。”

延線還是拆彈?

出人意料的是，直陳地方債務危機很可能會危及整個國家的彭真懷并不認為錯在地方政府。

“現在地方政府欠債，把這板子打在地方政府身上合適嗎?不合適。中央要撤地設市，地方當然要做得好看一點，不然仕途就會遭受影響，因為上級是用這個來考核的。此外，中央并沒有給地方政府更多的空間，無錢發展的地方政府注定是要想盡一切辦法去拉國家開發銀行等各大金融機構的貸款。”

因此，地方政府的巨大債務風險，無疑正考驗著決策者的政治智慧。

“唯一一個使炸藥包不爆炸的可能性就是拆除導火索，而不是延長導火線。”

談到如何化解地方政府的巨額債務危機時，彭真懷巧妙比喻道。

他告訴《徽商》記者，眼前鼓勵地方政府發行地方債以應對巨額債務危機的做法只是救命但不是治病。

改革開放三十年來，中國城鄉的面貌發生了翻天覆地的變化，特別是地級以上大中城市的市容市貌更是煥然一新。盡管如此，素來觀點鮮明的彭真懷對當前的城市化一點都不“感冒”。

他堅持認為，改革開放三十年來，中國以地級以上城市為著力點的城市化是要地不要人的城市化。

“這個城市化是空心的。因此，搞那么多商業設施沒有用，搞那么多房地產開發沒有用。其唯一的目的就是幫助地方政府賣地，好維持地方政府官員的政績。”

讓人揪心的是，在以GDP為綱的現行官員考核使用體系下，地級以上城市負債發展的模式正被縣城拷貝。近年來，縣城大搞新區建設的事件層出不窮。

“如果我們再不改變發展模式，國家就亂了。因為縣城、小城鎮也開始了同樣復制地級以上城市的發展模式，地方政府的債務風險就會越來越大。它不可能帶來真正的繁榮、富裕，更不可能讓生活在其中的人們有安全感、尊嚴感、幸福感。所以這種模式必須停下來，要戛然而止。”

彭真懷進一步分析道，投資拉動造成的只能是產能過剩和重復建設，我們有限的錢并沒有用在刀刃上。

“現在，我們國家已經從窮則思變發展到富而思變的階段。那么，我們可不可以把目光投向60多年來我們沒有真正關注的農村地區。如果把這個精力轉過來，我們國家的回旋余地就大了，從“三農”問題解決，把農民、農村、農業放在所有決策的起點之上。因為這是我們最大的市場，把小城鎮和中心鎮建設起來，發展縣域經濟，這是事關中國未來發展的一個方向性選擇。”

其實，一大批嗅覺敏銳的民營企業家早已看到中國經濟巨輪方向調整的新商機。王健林、柳傳志等大佬近年來就不約而同地進軍農業。

“中國93％的國土面積都在縣，74％的人口都在縣。古代的先賢都知道‘郡縣治則天下安’。可是恰恰相反，改革開放這么多年來，我們就把縣域忽視了，現在造成了一系列的問題。”

是以，彭真懷強調各地要充分認識縣域經濟的戰略地位，要把縣域經濟真正變成一個富民經濟、農民經濟。

“未來縣域經濟的發展思路在哪里呢?它應該是這樣一種模式：比如說一個縣本身有17個鄉鎮，應該做好縣城，做3到5個中心鎮，這是一步很有意思的棋子。如果縣城是30萬人的話，3到5個中心鎮，每個中心鎮就是10萬人左右，這樣就形成了一幅縣域經濟發展的美好藍圖。”

直言縣域經濟決定中國未來的同時，彭真懷也在縣域發展的制度設計層面提出了自己的設想。

他建議國家撤掉地級市，實行省管縣，進而建設縣城和中心鎮。而現行的官員使用和考核體系等上層建筑也要進行相應調整。

“一個縣長、一個縣委書記，讓他在一個地方干十年、十五年，他就會有長久性，他就有一種責任、信念。不要用任期束縛他，干了一半就動了，他的思路就沒有了，所以對縣長、縣委書記要高看一眼、厚愛三分。給他們政治榮譽，因為這一批人是共和國的脊梁。”