論高等學校反腐倡廉制度體系建設

衣玉琛

(山東理工大學黨委辦公室,山東淄博255049)

隨著國家科教興國戰略和人才強國戰略的實施,高等教育在國家經濟社會發展中的地位日益重要,社會的需要要求高等教育深化改革、轉變體制。同時,高等教育的人力、物力、財力投入在增加、規模在擴大。無可置疑,由此帶來的是高等學校腐敗案件也在增多,特別是在部分地區、部分高校,呈現出易發、多發、頻發的現象,給高等教育事業的發展帶來許多不良影響,嚴重制約了我國高等教育的健康發展,損壞了高等教育的形象。如何在黨和國家大的反腐倡廉制度體系框架下,構建針對性強的高等學校反腐倡廉制度體系,是一個值得認真研究和探討的問題。

一、充分認識高等學校反腐倡廉制度建設的重要性

(一)制度建設是高等學校反腐倡廉建設的重要保障

黨風問題事關黨的生死存亡,事關國家的長治久安。堅決反對腐敗、加強黨風廉政建設是我們黨的一貫立場。建立健全懲治和預防腐敗體系是黨的反腐倡廉建設的一項重大工程。在懲防體系建設中,教育、制度、監督三者相互依存、相互滲透、相互影響、相互促進,其中制度建設更具有根本性、全局性、穩定性和長期性。胡錦濤總書記在中紀委第五次全會的講話中指出:“要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點,以制約和監督權力為核心,以提高制度執行力為抓手,加強整體規劃,抓緊重點突破,逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系。”[1]制度建設在高等學校反腐倡廉工作中具有極其重要的意義和作用,它是深入開展反腐倡廉工作,有效預防和治理腐敗的基礎和重要保障。

(二)改革開放以來,我們黨高度重視并大力進行反腐倡廉制度建設

改革開放以來,我們黨高度重視并大力進行反腐倡廉制度建設,逐步恢復、建立、健全和完善了一系列重要的法規制度。在建立反腐倡廉領導體制和工作機制方面,黨中央國務院頒布和修訂了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》,形成了黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。在規范領導干部廉潔從政行為方面,黨中央制定并實施了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等一系列黨員領導干部廉潔從政的行為準則和道德規范,建立健全了防止利益沖突制度。在對公共權力和領導干部行使權力的制約和監督方面,以法律形式對各級人民代表大會常務委員會加強對同級人民政府、人民法院和人民檢察院行政權、審判權、檢察權的監督作出了規定,建立了行政監察、審計監督、行政復議和行政訴訟制度,加強對行政機關及其工作人員的監督。黨中央還制定了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨巡視工作條例(試行)》等一系列規定,對黨內監督的各項具體工作進行規范和完善。在依法依紀懲治腐敗方面,制定并不斷完善了包括刑事處罰、黨紀處分和政紀處分在內的懲處違法違紀行為的實體性法律法規。逐步形成了黨和國家層面的反腐敗和廉政建設法律法規制度體系。[2]

(三)我們黨高度重視教育領域里的反腐倡廉制度建設

在教育系統,國家教育部根據黨中央和國務院關于反腐倡廉制度建設的總體要求和安排,從高等教育實際出發,先后制定出臺了《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》、《教育部執行黨風廉政建設責任制實施辦法》、《關于直屬高校黨委領導下的校長負責制實施意見》、《高等學校信息公開辦法》、《關于實行高等學校招生工作責任制及責任追究辦法》、《關于懲治學術不端行為的若干意見》、《儀器設備、醫藥等大宗物資采購監管辦法》等一系列政策制度,為高等學校推進反腐倡廉制度建設提供了政策依據和行動指南。[3]與此同時,各高等學校緊緊圍繞建立健全學校懲治和預防腐敗體系,積極貫徹中紀委、教育部、監察部《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》,開展“制度創新年”和“制度建設年”活動,制定實施辦法,建立工作規范,積極推進干部人事、財務管理、招標采購、基建工程、招生考試等各項改革,加強管理和監督,注重從源頭上預防腐敗。我們在反腐倡廉工作部署中,堅持改革創新、突出重點、統籌規劃、重在建設的基本要求,以制度建設為抓手,將制度建設與落實建立健全懲防體系的各項任務同步推進,僅在2010年就制定修訂了40余項反腐倡廉規章制度,基本形成了適合高等學校特點的制度體系。

二、高等學校反腐倡廉制度建設的基本原則

反腐倡廉制度建設是加強學校黨風廉政建設和反腐敗工作的必然要求,是學校依法治教的內在要求和基本內容,是學校行政管理規章制度的重要組成部分。反腐倡廉制度建設既要遵循制度建設的一般性規律,又要突出制度反腐的特殊性要求。在反腐倡廉制度建設的過程中,我們應該牢牢把握以下幾項基本的原則。

(一)堅持系統性原則

要建設科學嚴密、完備管用的反腐倡廉制度體系,必須在制度建設的前期進行總體規劃和設計,以突出系統性要求。馬克思主義哲學告訴我們,世界上的任何事物都是相互聯系的,都存在著相互影響、相互制約的關系。反腐倡廉制度體系的建設也是這樣,必須考慮制度規范調整對象之間和各個制度之間的相互聯系,避免體系當中的制度內容缺失,或者相互沖突、相互打架的現象,進而形成內容完備、協調配套、便于操作的制度體系。要實現制度建設的系統性要求,應注重從三個方面來把握。一是注重制度效力的層級性。高等學校反腐倡廉制度體系既包括黨和國家以及教育主管部門制定、具有普適性或者適用于高校的制度規范,也包括學校層面制定的制度規范,還包括學校職能部門、院系和直屬單位制定的制度規范。其中下一級別的制度規范是為了落實上級制度而制定的,在內容上,不能停留于簡單機械地照搬照抄上一級制度內容,應更加細致、更具針對性;在效力上,也不能違背上一級制度的規定與精神。另外一個層面,從單個制度規范本身來看,制度文本的形式通常表現為意見、條例、規定、辦法、細則等,其效力也體現出層級性。二是注重制度內容的全面性。從制度規范調整的對象看,既包括各級組織和單位,也包括管理人員、科研人員、教師和學生;從制度規范調整的范圍看,要涵蓋學校決策、管理的各個方面,包括學校財務管理、招生考試、采購招標、基建修繕工程、干部選拔任用、學生管理、科研經費、資產管理、校辦企業等各個領域,覆蓋決策、執行與監督的各個環節,確保權力運行到哪里,反腐倡廉工作就延伸到哪里,相應的制度建設就保障到哪里;從制度規范的調整方式看,既要有教育、監督方面的規定,也要有預防、懲處方面規定。三是注重制度規范的配套性。反腐倡廉制度體系既應有實體性規范,也應有程序性規范,既應包括權利義務配置規范,也應包括責任保障規范,還要注意不同制度之間的一致性和銜接性。[4]

(二)堅持科學性原則

反腐倡廉制度建設要達到有效管用的目標,在制定過程中,必須突出科學性原則。表現在三個方面。一是制度內容本身要科學。要遵守法制統一原則,學校層面的規章制度要與黨和國家以及教育主管部門出臺的上一級法律法規、政策制度相一致,不能相違背、相沖突。二是制度制定的過程要科學。制度建設的過程是一個總結、深化、學習、借鑒、創新的過程,必須進行深入廣泛的調查研究。搞好調查研究是進行制度建設的基礎性工作。調查研究的途徑包括:要認真研究上一級層面的政策制度,切實把握上級要求什么、禁止什么、提倡什么、反對什么,做好結合的文章。要對以往的工作進行認真的總結和梳理,看看有什么好的做法,用制度形式固定下來,也看看存在什么樣的問題,找出解決的途徑和辦法。要認真研究國內外高校特別是高水平大學的做法和相關的制度規定,日本學者天野郁夫說:“在提倡改革的年代,在想要改革什么,怎么改革的時候,模仿成功的范例是極其自然的選擇”。[5]119要積極吸收地方政府和國有企業在反腐倡廉制度建設方面的有效做法。三是制度生效的程序要科學。經過廣泛調查研究形成的制度文本,在充分征求各方面意見后,要履行法定的生效程序。根據規定分別由黨委常委會、校長辦公會或教職工代表大會討論通過后形成正式文本,既不能以校長辦公會代替黨委常委會,也不能以黨委常委會、校長辦公會代替教職工代表大會。

(三)堅持實踐性原則

我們進行制度建設的動因源于反腐倡廉實踐的需要,制度建設的目的也要服務于反腐倡廉建設實踐。高校反腐倡廉制度建設不能無的放矢,也不是越多越好。制度建設要根植于學校教學、科研、管理工作的實踐,與國家教育政策和學校發展戰略相一致,全面融入學校的各項工作之中。堅持實踐性原則,要突出把握好三點:一是注重制度的針對性。制度規范的主體、客體、內容指向性要明確,避免泛泛而論、粗制濫造、照搬照抄。缺乏針對性的制度等于沒有制度。要密切結合高等學校的工作實際,針對權力運行的關鍵環節和容易出問題的重點部位,制定工作規范,完善工作流程,加強管理監督。二是注重制度的可操作性。目前出現的制度執行力不夠的主要原因,與有些制度缺乏可操作性有關,從邏輯上講,制度的內容不夠周全。有的制度只規定了應該怎么做或者不能怎么做,違背了有什么后果或者承擔什么責任,由誰來實施責任追究,往往沒有規定或者規定不細,使制度變成了一紙空文。因此,制度建設既要注重完善程序性規定和責任性規定,防止實際操作中的任意性;又要防止制度過于原則性或簡單化,對于基本制度要制定相應的實施細則或實施辦法。三是注重制度的前瞻性。反腐倡廉制度建設不僅要立足當前、也要著眼長遠,要總結高校懲治和預防腐敗的內在規律、對未來反腐倡廉工作進行適當的前瞻,并使制度具有與時俱進的調整性,防止制度滯后于實踐,保證反腐倡廉制度的適應性。[4]

三、構建高等學校反腐倡廉制度體系

高等學校反腐倡廉建設由重視單個的制度建設,到更加注重反腐倡廉制度體系的建設,標志著高等學校對制度建設在反腐倡廉工作中的作用認識更加自覺,走上了制度反腐的軌道。高等學校反腐倡廉制度體系應該由哪些制度要素組成?從反腐倡廉工作的內容來看,應該包括宣傳教育方面的制度、管理監督方面的制度、風險防范方面的制度、違紀行為懲處方面的制度;從管理學的角度來看,應該包括責任體系、工作規范和行為規范體系、監督和查處體系,即解決誰來抓、抓什么、怎么抓的問題。結合山東理工大學反腐倡廉制度建設的實踐,我們認為,高等學校應重點強化以下制度建設。

(一)建立健全黨風廉政建設責任制方面的政策制度

通過制度建設,確定學校反腐倡廉工作的領導體制和工作機制,明確學校各級黨組織和工作部門以及各級黨員領導干部承擔的領導責任和工作責任,明確黨風廉政建設責任考核、責任追究辦法。2004年我們修訂印發了《貫徹落實黨風廉政建設責任制實施辦法》,以后又陸續出臺了《黨風廉政建設責任制考核辦法》和《黨風廉政建設責任追究辦法》。2010年11月對《黨風廉政建設責任制考核辦法》進行了修訂,在原有對處級領導班子考核的基礎上,增加了對處級領導干部履行責任制情況的考核。2009年9月學校制定下發了《建立健全懲治和預防腐敗體系責任分工實施方案》,將懲防體系建設的具體工作任務和責任,分解到了相關職能部門。

(二)建立健全涉及黨風廉政建設的各類工作規范和行為規范

1.建立科學民主決策工作規范。制定實施《黨委常委會會議制度》、《校長辦公會會議制度》、《學校學術委員會章程》、《學校教職工代表大會暫行條例》,分別規定了黨委常委會、校長辦公會、學術委員會、教職工代表大會議事范圍、議事規則、議事程序。制定實施《學院黨政聯席會議制度》、《學院黨總支會議制度》、《學院教授委員會工作條例》、《二級教職工代表大會暫行條例》,規定了學院各類會議的性質、主要議事范圍、議事程序、議定事項的執行等方面的工作規范。

2.建立干部教育管理工作規范。制定了《關于加強干部隊伍建設的意見》、《關于加強干部作風建設的意見》、《處級干部選拔任用管理辦法》、《科級干部選拔任用管理辦法》、《處級領導干部任職試用期管理辦法》、《干部教育培訓工作實施意見》、《處級單位、處級干部年度考核實施辦法》等,規范了干部選拔任用、交流輪崗、辭職免職、教育培訓、考核評價等各個環節的工作要求和程序。

3.建立行政運行管理工作規范。人事管理方面,制定實施《學校人事調配工作規定》、《專業技術職務聘任實施辦法》;財務管理方面,制定《關于嚴肅財經紀律加強財務管理的規定》,建立預算編制與執行制度、貨幣資金管理制度、票據管理制度、基本建設資金管理制度、修購專項資金管理制度、學院經費開支黨政負責人會簽制度等;基建工程方面,建立“五權”分離制度,即項目立項及施工管理、物資材料招標、資金管理、工程監理、審計決算等權力,分別由不同的部門行使,相互監督和制約;物資采購方面,制定實施《學校物資采購管理規定》、《學校招標管理規定》,明確規定各類物資實施學校統一采購,凡符合招標采購條件的,均實行公開招標采購;國有資產管理方面,制定實施《學校國有資產管理辦法》、《學校房地產管理辦法》,建立健全學校國有資產配置、使用、處置管理制度;招生管理方面,制定實施《學校招生錄取工作管理辦法》、《學校藝術類招生專業考試管理規定》、《學校運動訓練專業招生管理辦法》、《學校高水平(優秀)運動員招生管理辦法》,建立完善招生工作流程及工作制度;科研經費管理方面,制定實施《學校科研經費管理辦法》,建立了科研經費預算、開支管理制度;學生管理方面,制定實施《學生干部選拔管理辦法》和學生獎勵條例、資助條例以及社會獎學金管理辦法等。

4.建立黨風廉政建設宣傳教育工作規范。將黨風廉政建設的內容納入學校兩級理論學習中心組、黨員日常學習教育、教職工思想政治學習、大學生入黨積極分子培訓的學習范圍,每年進行部署安排,并建立相關學習制度;每年舉辦兩次面向處級干部和重點工作崗位人員的反腐倡廉建設報告會或警示教育活動,每年舉辦一次面向大學生的廉潔教育報告會;每年編印兩期黨風廉政建設教育參考資料;建立教書育人、管理育人、服務育人工作規范,每兩年評選表彰一次“三育人”標兵。

5.建立紀檢監察工作規范。制定實施《紀委全委會會議制度》、《行政監察工作暫行辦法》、《紀檢監察信訪舉報工作實施細則》、《特邀監察員工作暫行辦法》等,建立了信訪舉報制度、案件審理制度、處級干部廉政檔案制度、紀委書記辦公會制度等。

(三)建立健全黨風廉政建設的監督和查處制度體系

為保證黨風廉政建設責任制的貫徹落實和各項黨風廉政建設工作規范、行為規范的有效實施,必須建立健全完善的監督和查處制度。我們建立了領導干部廉潔自律制度,建立和完善領導班子成員專題報告履行黨風廉政建設責任制、遵守廉潔自律規定情況的制度,建立領導干部述職述廉制度、誡勉談話制度、問責制度,以及領導干部報告個人重大事項制度、領導干部經濟責任審計制度,加強對領導班子和領導干部的監督。建立行政監察制度,對重要的工作環節和工作流程進行監察監督,制定實施《學校招生監察工作實施細則》、《學校招投標工作監督實施細則》、《學校重大專項經費使用監督實施細則》。建立民主監督制度,實施黨務公開、校務公開、院務公開制度,成立黨務公開、校務公開領導小組,制定公開目錄和公開指南,確定公開的實施主體和監督主體。建立信訪監督制度,制定實施《紀檢監察信訪舉報工作實施細則》,暢通信訪渠道,規范信訪辦理程序。建立審計監督制度,制定實施《學校領導干部經濟責任審計實施辦法》、《學校基建修繕工程項目審計實施辦法》,建立審計工作聯席會議制度、基建修繕工程全過程審計制度。建立違紀行為懲處制度,落實中紀委、省紀委有關規定,制定相關實施細則。

高等學校反腐倡廉建設是黨的建設的重要組成部分,反腐倡廉制度建設是高等學校加強黨風廉政建設和反腐敗工作的基礎和保障。高等教育作為社會子系統中一個組成部分,有其自身的組織特點和運行特點。高等學校的反腐倡廉制度體系建設既不同于政府管理系統,也區別于社會管理系統,更不同于國有企業,其制度建設應充分體現高等教育的行業特點和自身實際,也只有這樣,才能實現制度建設的有效管用。高等學校要在黨和國家及教育主管部門制定的有關反腐倡廉政策制度框架體系內,從學校自身實際出發,注重統籌規劃、注重改革創新、注重吸收借鑒,逐步建立健全適應學校改革發展需要的反腐倡廉制度體系,促進高等教育系統黨風廉政建設和反腐敗工作,為辦人民滿意的教育、建設高等教育強國,提供堅強有力的政治保障。

[1] 胡錦濤:建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系,不斷取得黨風廉政建設和反腐敗斗爭新成效[N].人民日報,2010-01-13.

[2] 國務院新聞辦.中國的反腐敗和廉政建設(白皮書)[M].北京:中國方正出版社,2010.

[3] 唐華生.高等學校反腐倡廉制度建設的新視域[J].揚州大學學報(高教研究版),2010,(1).

[4] 祝光英.關于加強高校反腐倡廉制度建設的思考[J].中國高等教育,2010,(3～4).

[5] 李愛民.大學教育職員制度改革研究[M].北京:經濟管理出版社,2009.