非政府組織公共責任解讀:邏輯起點與現(xiàn)實回歸

向 加 吾

(安徽工業(yè)大學文法學院,安徽馬鞍山243002)

非政府組織在服務型社會治理模式中承擔著重要的角色,其發(fā)展程度和成熟程度是現(xiàn)代社會民主程度高低的標志之一。20世紀80年代以來,在全球性社團革命的浪潮下,我國非政府組織獲得了長足的發(fā)展。但由于歷史傳統(tǒng)、政治法律環(huán)境不完善等因素的影響,我國非政府組織在發(fā)展中不可避免地出現(xiàn)了如不法經(jīng)營、營私舞弊、濫用公共資源等問題,嚴重削弱了公眾對非政府組織的信任。哈佛大學商學院的里賈納.E.赫茨琳杰教授指出,恢復公眾信任的答案在于非政府組織公共責任的實現(xiàn)。在此背景下,如何規(guī)范非政府組織的活動,確保其公共責任的實現(xiàn)就構(gòu)成了當前我國非政府組織研究中的一項重要課題。

一、責任與公共責任的理論闡釋

在政治活動和公共管理中,對責任一詞的內(nèi)涵有著不同的界定。杰克遜認為,責任意味著“對曾經(jīng)做過、正在做和計劃做的事作出解釋和辯護……在一方有權(quán)要求另一方就其行為進行解釋這一點上,可以說后者對前者負有責任”。[1]17戴伊等人認為,責任最基本的涵義是“在不同個體之間就哪些行為能夠為人接受以及行為者使用何種方式為其行為辯護達成共識”。[1]17一般來說,責任最通常、最直接的含義是指與某個特定的職位或機構(gòu)相連的職責,它通常意味著那些公職人員應當向其他人員或機構(gòu)承擔履行一定職責的責任或義務,這些人可以要求他們作出解釋。[2]652把責任一詞的定義衍射到整個社會領(lǐng)域來考察公共責任的涵義,公共責任即意味著公共責任行為主體履行自己的職責,并有義務對曾經(jīng)做過、正在做和計劃做的事向公共責任的客體或?qū)ο蟆娂懊褚鈾C構(gòu),作出解釋和辯護。

隨著政府“卸載”、“退卻”和公共服務的市場化、社會化等改革,非政府組織在社會公共服務中的地位日益重要,非政府組織承擔了政府的一部分社會職能,就要承擔相應的公共責任。非政府組織公共責任具有多種表現(xiàn)形式和豐富內(nèi)涵,是一種有著比較明確的基本范疇的制度和體系,是一種道德責任和法律責任,意味著道德和法律的有機統(tǒng)一。具體地說,非政府組織的公共責任應該包括以下內(nèi)容:保持公益使命,完成為特定服務對象謀取利益的責任;遵守規(guī)則,承擔職權(quán)范圍內(nèi)社會后果的責任;實現(xiàn)和保持社會各系統(tǒng)不同崗位的有序合作的責任;保持公共資源的有效使用的責任。哈奇認為,非政府組織公共責任可以分為高低兩個層次:低層次的公共責任意味著避免違規(guī)和不當行為;高層次的公共責任則體現(xiàn)為資源的有效利用以實現(xiàn)所追求的目標。筆者以為,低層次公共責任如遵守財務規(guī)則和工作程序雖然可以避免丑聞和不當行為,但是不足以證明組織的工作效率和效果,因而需要強調(diào)高層次的公共責任。關(guān)注重點從低層次公共責任向高層次公共責任的轉(zhuǎn)移,是當前非政府組織公共責任的研究趨勢和發(fā)展趨勢。

近年來,公共責任的概念有所擴展,已經(jīng)變成一個復合性公共責任的系統(tǒng),包括服從責任(Compliance Accountability)、協(xié)商責任(Negotiated Accountability)、專業(yè)(裁量)責任(Professional/Discretionary Accountability)和預期責任(Anticipatory)等四個可相互替代的——即競爭性的——責任維度,[3]188其范疇則涵蓋了適當運用資金的財務公共責任,遵守適當程序與規(guī)則的過程公共責任,確保工作品質(zhì)與行動效果的計劃公共責任以及重視工作的相關(guān)性、適當性、優(yōu)先性公共責任。公共責任內(nèi)容的不斷衍生與擴展,對非政府組織而言,其目的是希望借助更周全的公共責任方式確保組織使命與公益性的達成,以獲取公眾的信心與信任。

二、非政府組織公共責任邏輯起點的多維思考

公共責任是非政府組織發(fā)展研究中的一個核心課題,基本屬性、公共義務與資源約束成為非政府組織公共責任的邏輯起點,非政府組織承擔公共責任有其發(fā)展的必然性。

(一)根本邏輯起點:基本屬性

非政府組織是指“那些在政府組織體制之外,不是根據(jù)政府之間的協(xié)議建立,同時也不是企業(yè)的社會組織”。[4]非政府性、非營利性、志愿公益性是非政府組織的三個基本屬性。非政府性體現(xiàn)在非政府組織是獨立自主的自治組織、自下而上的民間組織、屬于競爭性的公共部門;非營利性體現(xiàn)在非政府組織不以營利為目的、不能進行剩余收入(利潤)的分配(分紅)、不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn);志愿公益性體現(xiàn)在非政府組織是以志愿者和社會捐贈為其重要社會資源、活動的社會公開性和透明性,提供兩種類型的競爭性公共物品。理論上,只有完全具備這三個基本屬性的社會組織才能稱之為非政府組織,但在現(xiàn)實生活中,由于公共責任意識的淡薄與公共責任落實得不到位,這三個屬性在許多非政府組織身上表現(xiàn)得都不鮮明,如許多組織都在開展一定形式的營利活動,大多數(shù)組織和政府間保持著密切的聯(lián)系,很少有組織能夠真正動員志愿者資源,等等。這種名不副實的狀況使得這些非政府組織在社會上的社會公信度大打折扣,所獲得的社會資金捐助和志愿者資源也大大減少,其發(fā)展也困難重重。因此要提高社會公信力,爭取發(fā)展所需的社會資源,實現(xiàn)組織宗旨和使命,非政府組織就必須強化公共責任理念,承擔起自身應負的公共責任。

(二)理論邏輯起點:公共義務

權(quán)利與義務是對立統(tǒng)一的,沒有無權(quán)利的義務,也沒有無義務的權(quán)利。從權(quán)利與義務的關(guān)系出發(fā),非政府組織享受了政府和民眾賦予它的權(quán)利,那么它就應該承擔相應的義務。具體而言,政府通過法律的形式給與非政府組織稅收的減免和其他權(quán)利,與此優(yōu)惠權(quán)利相應,法律也規(guī)定了非政府組織有義務從事社會公益事務,這意味著非政府組織有對公眾負責的必要性。非政府組織承擔公共責任的定論不僅具有法理上的合法性,而且具有社會合法性。非政府組織為了獲得公眾更多的信任和支持,也有必要來提升自己的公益性質(zhì)和外在形象,其在從事公益事業(yè)的時候,并不是任意行事、沒有約束,相反,其所作所為應向公眾有個明確的交代,其公益活動的籌劃、政策的制定、資金的撥付、獲得的成效和業(yè)績也應逐步由封閉走向開放,自覺接受來自社會各界的監(jiān)督,其對自身過錯或過失造成的損失應承擔相應的責任,必要時要受到應有的懲罰。

(三)現(xiàn)實邏輯起點:資源約束

當前我國非政府組織在資源吸取上面臨著一系列約束,這些約束使得公共責任成為其關(guān)注的核心問題。這些約束可以歸結(jié)為三個方面。第一,從政府獲取資源帶來的約束。政府治理模式正在經(jīng)歷從福利國家向福利社會的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。隨著政府“卸載”“退卻”和公共服務的市場化、社會化等改革,非政府組織承擔越來越多原來由政府部門履行的公共服務職能,非政府組織從公共財政獲得的資金在其收入中所占的比例也在增加。當非政府組織接受公共資金的時候,它們同時接受了當選官員對資金使用的監(jiān)督和控制,它們必須在公共資金使用上承擔相應的公共責任。第二,競爭環(huán)境帶來的約束。隨著社會公眾對社會公共服務需求的急劇增長,非政府組織的數(shù)量也如雨后春筍般大大增多,在現(xiàn)有經(jīng)濟和社會資源極其有限的情況下,非政府組織之間的資源競爭日趨激烈,強化公共責任、樹立良好形象就成為資源競爭的有效手段。第三,捐款者效益意識增強帶來的約束。隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化和非政府組織數(shù)量的增多,捐款者的權(quán)利意識和效益意識不斷增強,他們在面對數(shù)量眾多的非政府組織時,往往會選擇那些公共服務活動公開透明、效益好、公眾信任度高的組織為其捐助對象。

三、非政府組織落實公共責任的現(xiàn)實回歸:多重困境解讀

近年來,非政府組織在中國得到了較好的發(fā)展,在公益事業(yè)上的貢獻正逐步顯示出來,并得到民眾的認可。但在其積極作用發(fā)揚光大的同時,其負面消極的印象也在公眾心中逐漸形成。部分非政府組織貪污腐敗現(xiàn)象嚴重,活動的公益性和志愿性不強,這些都是非政府組織公共責任落實不到位的重要表現(xiàn)。當前我國非政府組織公共責任的落實面臨著多重困境。

(一)法律法規(guī)的困境

盡管我國政府正在積極建立有關(guān)非政府組織的較為完備的法律制度框架,但是仍然存在一些不完善的地方。首先,立法權(quán)威的缺失。從我國的法律權(quán)威性來看,從憲法、法律到行政法規(guī)地方性法規(guī)等,立法層次和立法權(quán)威性逐漸降低。目前規(guī)范非政府組織的《社會團體登記管理條例》(1998)和《基金會管理條例》(2004)等都屬于程序性的行政法規(guī),立法的層次低,立法的權(quán)威性不足,約束力不強。其次,實體法的缺失。我國非政府組織的法律框架總體而言,主要是以社團和民辦非企業(yè)單位登記管理為核心的程序性規(guī)定,對非政府組織財務和稅務管理、營銷管理、募捐與捐助管理、志愿者及其活動的社會認可等實體內(nèi)容缺乏系統(tǒng)規(guī)范。在這種情況下,很多非政府組織就找到了規(guī)避公共責任的“正當”的借口。最后,單行法缺失。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,市民社會的興起,社團、民辦非企業(yè)單位以及各種形式的基金會的種類日益增長。不同性質(zhì)、不同領(lǐng)域的非政府組織有著不同的特征和要求,這種差異性決定了不同的非政府組織需要不同的法律規(guī)則來規(guī)范。但在我國的立法實踐中,官方雖然承認了非政府組織的多樣性,但對于不同性質(zhì)的非政府組織依然采取了“一法統(tǒng)攬”的做法,這樣就使得非政府組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)。

(二)政府規(guī)制的困境

我國政府對非政府組織的規(guī)制存在“嚴進入、松管理”的特點。政府通過雙重管理體制、歸口登記原則、分級管理原則以及非競爭性原則,提高進入條件、嚴格手續(xù)、復雜程序,加強對非政府組織的準入限制,而對其組織一旦登記成立便放松了監(jiān)管。政府在非政府組織成立后對其規(guī)制無力主要有兩個方面的表現(xiàn)。第一,政府監(jiān)督主體的多元化與監(jiān)督無力。《社會團體登記管理條例》規(guī)定民政部門、業(yè)務主管部門、財政部門、審計機關(guān)是非政府組織的官方監(jiān)督部門。從相關(guān)法律規(guī)定可以看出,政府對非政府組織的監(jiān)督體系比較龐雜,但是關(guān)于各監(jiān)督主體之間的具體職責劃分、各監(jiān)督主體實施監(jiān)督的程序和手段,卻并無具體的立法規(guī)范和可操作性的界定。監(jiān)督主體的多元化與職責分工不明確容易導致政府對非政府組織的監(jiān)督陷入奧爾森所講的“集體行動的邏輯”,即產(chǎn)生不同主體之間相互扯皮、相互推諉的尷尬狀況。同時各監(jiān)督主體職能的多樣化和社團管理力量的不足使其無力應對眾多非政府組織的監(jiān)督和管理。第二,非競爭性原則削弱了非政府組織實現(xiàn)公共責任的外部約束。政府在《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定:為了避免非政府組織之間開展競爭,非政府組織活動的空間范圍不能超過其行政管轄區(qū)域,在同一行政區(qū)域內(nèi)不得設(shè)立業(yè)務范圍相同或者相似的非政府組織。非競爭性原則有利于國家對非政府組織的控制和管理,這與我國目前對非政府組織采取的適當從緊的政策是相符合的。但是,限制競爭造成了非政府組織之間在地域上相互分割、各自為政、互不干擾、互不競爭,在各行政區(qū)域內(nèi)、同一業(yè)務領(lǐng)域內(nèi)某一非政府組織獨霸天下的局面,這種局面導致部分非政府組織效率低下,服務質(zhì)量低劣,嚴重阻礙了其公共責任的實現(xiàn)。

(三)社會監(jiān)督的困境

首先,新聞輿論監(jiān)督的無力。輿論監(jiān)督被馬克思形象地稱為“另一個法庭——社會輿論的法庭”,它對于非政府組織的監(jiān)督與監(jiān)察具有非常重要的作用。當前我國輿論監(jiān)督的功能還遠遠沒有得到應有的發(fā)揮。中國的媒體和輿論監(jiān)督在很大程度上是作為行政職能的延伸而出現(xiàn)的。雖然媒體對非政府組織發(fā)揮了一定的監(jiān)督職能,但“報喜不報憂”、“多正面宣傳少批評報道”的現(xiàn)象仍然普遍存在,一些媒體偏好正面報道非政府組織的扶貧助弱、環(huán)保、教育等事跡,而很少揭露非政府組織所存在的各種問題。此外,輿論監(jiān)督也滯后于其他監(jiān)督。在國外,非政府組織的自身監(jiān)督機構(gòu)及政府監(jiān)督部門經(jīng)常根據(jù)新聞媒體對非政府組織問題的曝光來追查和發(fā)現(xiàn)問題,而我國的新聞媒介則往往是在政府監(jiān)督部門或其他監(jiān)督機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題并處理后才進行報道,這就制約了其監(jiān)督職能的發(fā)揮。其次,公眾監(jiān)督意識薄弱。在長期封建傳統(tǒng)的塑造下,中國老百姓僅僅是“順民”和“臣民”,而非“公民”。雖然相關(guān)法律對社會監(jiān)督和公眾監(jiān)督作了法律上的保證,但公眾主動對非政府組織進行監(jiān)督的力度依然不大。當一些非政府組織拒絕社會公眾的監(jiān)督時,公眾爭取和維護其監(jiān)督權(quán)利的就更少了。最后,第三方評估機構(gòu)監(jiān)督的嚴重缺失。

(四)自律機制的困境

非政府組織的健康發(fā)展不僅需要一個良好的政策法規(guī)環(huán)境,也需要具備健全、完善的內(nèi)部自律機制。我國一些非政府組織的內(nèi)部議事制度——工作人員錄用與考核獎懲制度、財務管理制度、章程履行制度等不完善,無章可循、有章不循的問題同時存在。部分非政府組織是由計劃時期的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化而來的,因而許多沒有設(shè)立理事會、監(jiān)事會等組織機構(gòu),缺乏組織內(nèi)部分權(quán)與制衡。部分非政府組織從業(yè)人員素質(zhì)不高,缺乏專業(yè)知識和組織技能,缺乏對組織使命的認同和道德自律。我國非政府組織的財務制度尚不完善、不透明,部分非政府組織無特殊情況不做年度財務報告,或者雖然作年度財務報告也無嚴格審計,形同虛設(shè)。我國非政府組織自律機制的這種不健全、不完善的狀況使得非政府組織公共責任的落實困難重重。

四、出路思考:多元共治、超越困境

(一)基本前提:建立完善的法律框架,提高管理法制化的水平

法律是整個社會價值判斷體系的最后一道屏障,是確保非政府組織公共責任實現(xiàn)的硬性約束,具有最高的權(quán)威性。要從法律上來制約非政府組織的行為,真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,通過法律法規(guī)的完善來促進其履行自己的公共責任。

當前我國關(guān)于非政府組織的立法還相對滯后,因此,加快立法,建立完善的法律框架是當前的首要任務。加快立法主要是解決在許多方面無法可依的問題。應在適當?shù)臅r候把行政立法或部門規(guī)定上升為國家立法,提高其權(quán)威性;要盡快解決“一法統(tǒng)攬”的問題,為不同的非政府組織制定不同的法規(guī),結(jié)合我國的國情并參照國外的經(jīng)驗,制定諸如《公益法》或《慈善法》等;在解決“一法統(tǒng)攬”問題的基礎(chǔ)上,加強法規(guī)的具體性和可操作性,如以公眾監(jiān)督為例,法律不應停留在籠統(tǒng)的鼓勵上,應該明確公民在獲取非政府組織信息上的權(quán)利,規(guī)定獲得信息的條件;應在程序規(guī)范基礎(chǔ)上加強實體規(guī)范,如關(guān)于社團成立和準予登記的條件和標準,不僅要有基本的合法性要求,而且要針對不同性質(zhì)的機構(gòu)制定不同的標準和條件,保證管理和監(jiān)督有法可依。

(二)重要基礎(chǔ):正確處理官民關(guān)系,加大政府支持力度

政府在非政府組織公共責任的落實中有著不可替代的作用,是惟一具有法律權(quán)威對非政府組織進行監(jiān)督管理的組織。由于中國的社會歷史背景、政府長期的治理模式和治理觀念、市民社會的晚生性等多種原因,中國的非政府組織自產(chǎn)生之日起便對政府有著資金、運作等方面的依賴關(guān)系,政府對非政府組織運作的各個環(huán)節(jié)也是放心不下。在中國,非政府組織離真正獨立自主并能有效完成社會公益項目的目標還有較大的距離。就目前而言,明確非政府組織的社會責任,并督促非政府組織落實公共責任的關(guān)鍵在于正確處理官方和民方的關(guān)系。一方面,非政府組織在不違背法律和相關(guān)政策的前提下,在社會資源的獲取、合作伙伴的尋找、宣傳工作的開展、項目的運行等諸多方面有必要擺脫行政庇護,力求獨立自主地尋求適合自身發(fā)展的治理模式。另一方面,政府也不是完全對非政府組織放任不管。在宏觀領(lǐng)域,政府應對非政府組織的發(fā)展方向、組織使命、項目的計劃和實施等進行有效的引導和監(jiān)督,使非政府組織沿著正確的軌道健康發(fā)展;在微觀領(lǐng)域,政府應對非政府組織充分信任,并賦予其處理具體事務的權(quán)利。美國學者南姆.卡樸庫指出:“如果公共組織和非營利組織學會更有效地協(xié)作,減輕災難或回應災難的效率就會大幅提高。”[5]因此,政府應加快對非政府組織的支持力度,以合作的方式確保非政府組織公共責任的實現(xiàn)。

(三)關(guān)鍵環(huán)節(jié):完善多元監(jiān)督體系,強化社會監(jiān)督

充分發(fā)揮社會力量對非政府組織的監(jiān)督作用,是促進非政府組織公共責任落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先,要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督職能,提高媒體監(jiān)督的力度。長期以來,因為媒體的普及范圍廣、影響力量大,因此,媒體對非政府組織的監(jiān)督作用和威懾作用非常強。一方面,媒體的曝光會影響公眾的態(tài)度和行為,對非政府組織會形成巨大的壓力;另一方面,媒體的揭露成為政府規(guī)制機構(gòu)和司法機構(gòu)的主要信息來源,通常那些經(jīng)過媒體的揭露并引起強烈反響的大丑聞更能引起有關(guān)部門的高度關(guān)注。其次,要提高公眾尤其是捐款者的監(jiān)督意識和監(jiān)督能力。一方面要暢通公眾的監(jiān)督渠道,對公眾的監(jiān)督給予制度上的保障,使公眾主動關(guān)心非政府組織的運作過程,變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督;另一方面非政府組織要加強宣傳自己的工作宗旨、受益對象、取得的成績等,讓公眾對自己的社會價值有所了解和認可。最后,建立獨立的第三方評估機構(gòu)。在美國,比較有影響的獨立的第三方評估機構(gòu)有成立于1912年的“更好事務局委員會”所屬的公益咨詢服務部(PAS)、成立于1918年的“全國慈善信息局”(NC IB)和成立于1979年的“福音教會財務責任委員會”等。這些評估機構(gòu)能對非政府組織的工作績效作出公正的評價、對非政府組織進行高層次的責任監(jiān)督、為社會公眾和社會組織選擇有效的非政府組織進行捐贈提供了信息。我國至今沒有一個獨立的第三方評估機構(gòu)專門對非政府組織進行評估和監(jiān)督,因此急需建立這種獨立的評估機構(gòu)來對非政府組織進行監(jiān)督。

(四)必要保障:注重內(nèi)部管理,加強自律機制

在政府監(jiān)管加強、社會監(jiān)督普遍強化和競爭日益激烈的大環(huán)境下,非政府組織自律機制的強化是重要的發(fā)展趨勢。自律是確保非政府組織非營利性的基礎(chǔ),也是保障非營利性的最后一道防線,是非政府組織強化公共責任的理想方式。因此,要制定非政府組織內(nèi)部的工作章程,如籌款管理制度、公開透明的財務制度、辦事程序等,彌補法律體系在現(xiàn)階段的不足。要設(shè)置科學合理的內(nèi)部管理機構(gòu),形成各個環(huán)節(jié)或部門的相互監(jiān)督。通過作為出資人代表的監(jiān)事會及其專職的監(jiān)事員,以財務活動為重點,糾正違反法律法規(guī)、組織章程及損害組織利益的行為,對理事、執(zhí)行人員的行為進行有效的監(jiān)督;理事會由于具有法律和實踐上的特殊地位以及較強的信息優(yōu)勢,可以通過戰(zhàn)略決策以及對經(jīng)營者的任免權(quán),對非政府組織的經(jīng)營者進行有效監(jiān)督。要提高非政府組織從業(yè)人員的素質(zhì),對其進行思想教育,著眼于根本宗旨的宣傳灌輸,以培養(yǎng)工作人員服務公眾的自覺性,強化對組織使命的認同感和道德自律。

[1] 周志忍.自律與他律——第三部門監(jiān)督機制個案研究[M].杭州:浙江人民出版社,1999.

[2] [英]戴維.米勒,韋農(nóng).波格丹諾編.布萊克維爾政治學百科全書[M].鄧正來譯.北京:中國政法大學出版社,1992.

[3] Kearns k p.The strategic management of Accountability in Nonprofit organizations.Journal of Public Administration Review,vo l.54,No.2,1994.

[4] 曹越.論我國非政府組織的公共服務能力建設(shè)[J].管理觀察,2010,(19).

[5] [美]南姆.卡樸庫.無等級的合作:公共部門與非營利部門合作伙伴關(guān)系[J].周潔摘譯.國家行政學院學報,2004,(1).