民事行政法律監督中的公益訴訟監督研究

夏黎陽

民事行政法律監督中的公益訴訟監督研究

夏黎陽

當前我國正處于改革發展的關鍵時期，經濟社會發展不平衡、社會利益分配不均衡使利益沖突明顯加劇，人民內部矛盾凸顯。社會矛盾及各類社會群體利益訴求的沖撞，使各類糾紛演化為不同的民商事行政訴訟案件大量增加，社會各界要求加強民事行政訴訟監督的呼聲越來越高，檢察機關民事行政檢察工作面臨巨大的挑戰和機遇。2008年中央政法委《關于司法體制和工作機制改革若干問題的意見》明確指出，“改革和完善民事行政訴訟制度”，“完善檢察機關對民事、行政訴訟實施法律監督的范圍和程序”。意見為民事行政檢察法律監督工作指明了方向，就是要“充分發揮法律監督職能，保證司法部門的權力受到有效的監督和制約”，強化法律監督，維護公平正義，為構建社會主義和諧社會服務。面對每年全國法院數百萬件民事行政案件裁判，檢察機關為貫徹落實中央的指示精神，維護人民群眾的根本利益和社會公平正義，作為國家法制、利益和社會公共利益的守護人，必須充分發揮有限的民事行政檢察資源，抓住重點，強化對民事行政法律監督中的社會公益（國家、社會公共利益和廣大人民群眾即社會公眾利益）訴訟監督。

一、強化社會公益訴訟監督是構建和諧社會的必然要求

新中國成立60多年來，我國法制建設走過了一段艱難而曲折的路，黨的十一屆三中全會之后逐步健全和完善了社會主義法律制度體系，從以政策為主調控過渡到以法律為主調控各種社會關系，依法治國方略的實現尚需努力。“構建社會主義和諧社會，必須健全社會主義法制，建設社會主義法治國家，充分發揮法治在促進、實現、保障社會和諧方面的重要作用”，“要進一步加強和改進立法工作，從法律上體現科學發展觀的要求”，“要全面推進依法行政，堅持嚴格執法、公正執法、文明執法，建設法治政府，建立有權必有責、用權受監督、違法要追究的監督機制”，“要落實司法為民的要求，以解決制約司法公正和人民群眾反映強烈的問題為重點推進司法體制改革，充分發揮司法機關維護社會公平和正義的作用，促進在全社會實現公平和正義”①。當前，我們處在社會主義初級階段，隨著我國工業化、城鎮化和經濟結構調整加速，經濟成分、組織形式、就業方式日益多樣化，社會利益關系和矛盾日趨復雜，國家需要把社會公平放到更加突出的位置，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展成果。只有切實維護和實現社會公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會關系才能協調，人們的積極性、主動性、創造性才能充分發揮出來，也才能形成構建和諧社會的良好環境。但是，由于長期計劃經濟和依靠政策調控社會關系所形成的行政權的過度強勢的現實狀況，一些行政部門在行使公共權力時，在一些方面自發擴張，尤其是在土地征用、城鎮拆遷、企業改制等方面侵犯了社會公益；幾十年計劃經濟遺留下來一些掌握社會公共資源的公用企業事業單位，或由過去行政機關演變而來的企事業單位、中介組織、社會團體，在市場經濟條件下，形成若干壟斷行業，如鐵路、民航、電力、石油、煤氣、電信、郵政、教育、醫療等，有的仍充分運用其不合理占用著的社會公共資源和權益為其部門小集團或個人謀利；一些領導干部陷入非法利益格局，利用手中權力經商辦企業，或控制配置礦山、土地、資金等自然資源、社會資源，侵犯了社會公益；在國有企業改制過程中，由各種原因造成大量國有資產流失等，均需要通過強化法律監督進行調控和平衡，以維護社會主義市場經濟的公平競爭秩序和保護社會公益。

與此同時，一些強勢的利益集團在侵犯社會公共利益之后如遇到對方當事人反對形成訴訟，往往會憑借所擁有的權力、資源優勢，從各個方面給審判機關施加影響，為獨立公正裁判制造障礙。因為這類民事侵權行為與傳統的民事侵權行為完全不同，在傳統的民事侵權行為中，侵權者與被侵權者雙方的力量基本可以保持平衡，而在這類侵犯社會公益的行為中，侵權者往往是掌握大量權力、資源且高度組織起來的大公司、大企業或者是從事公用事業的團體、機構，而有的被侵權者卻是分散的社會公眾。兩者之間在組織形式上存在很大差別，在人力、財力和信息資源上力量對比懸殊。這種差異往往導致一些案件的被侵權者不敢起訴，即使是提起了訴訟，也會因為對方在信息資源、證據收集運用和人力、財力上的優勢而難以勝訴。被侵權方的利益從而得不到公正的解決和恰當的民事司法救濟。近年出現的征地拆遷、環境污染等糾紛不能得到及時公正解決，屢屢見諸媒體的個人狀告鐵路、民航、電信企業等多以敗訴告終，其主要原因正在于此。

這種侵犯社會公益的行為具有廣泛的社會影響和危害，且被侵權者主體泛化，缺乏與對方進行抗衡的力量。因此，國家需要建立和形成能夠全面表達社會利益、有效平衡社會利益、科學調整社會利益的利益協調機制。從保證國家政權架構正常運行、維護社會公平正義和平衡協調社會各方利益出發，至少需要有專門國家機構從維護社會公益的角度站出來支持被侵權者通過最后社會救濟手段即司法程序給予調整和救濟。否則大量社會公益得不到必要的保護，在一定程度上也是對這類惡性侵權行為的放縱，最終形成新的社會矛盾，引起各種上訪不斷，甚至釀成群體性事件，造成社會穩定問題，從而無法維持構建和諧社會所必須具備的正常的市場經濟秩序和社會的公平正義，其后果十分嚴重。因此，要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，加快推進和諧社會建設，正確處理好改革發展穩定的關系，無論從國家司法政策上，還是從完善司法救濟措施上考慮，我們都應當在調處措施和訴訟程序中設置一個統一的具有權威性的國家機構介入其間，調控處置或救濟監督，促使這類糾紛妥善解決，監督制衡侵權行為，維護社會公平正義。就目前我國社會的現實情況以及國家機關的設置及其職能劃分來看，就其能力、技術和權威性而言，檢察機關都應當擔負起該項職責和義務，加強對侵犯社會公益的法律監督。現行民事訴訟法、行政訴訟法將檢察機關在民事行政訴訟領域內的職能主要確定為對人民法院的民事審判及行政訴訟確有錯誤的裁判案件進行法律監督，如果檢察機關自身將民事行政法律監督工作也僅限于此范圍以內，不僅與現實社會的需求不相吻合，而且不利于對社會公益的保護。因此，在進行司法體制、工作機制改革，修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和當前民事行政法律監督工作中，檢察機關應緊密圍繞構建社會主義和諧社會和保障經濟社會發展大局，“把維護國家利益、維護市場經濟秩序、維護人民群眾切身利益作為立足點、出發點和歸宿”，“把維護穩定的著力點放在調節好利益關系上”②，在進一步加大民行抗訴工作力度的基礎上，突出強化公益訴訟監督，這是當前和今后一個時期社會和歷史的必然要求。

二、依法督促支持公益訴訟是強化民行法律監督的重要手段

檢察機關作為國家法律監督機關，維護法律的統一、正確實施與遵守，依法保護社會公共利益和社會公眾利益以及國家、集體財產不受侵犯，是其義不容辭的職責。檢察機關要強化法律監督，除依法打擊懲治和直接查辦各類侵害國家、集體財產，危害社會公共利益，破壞市場經濟秩序，觸犯刑律構成犯罪的案件外，還應不折不扣地全面依法督促、支持民事公益訴訟，加大對社會公益的保護力度。因此，我國檢察機關應以檢察建議的方式督促行政主管部門依法行使訴權，協助其取證、支持起訴，并監督法院依法公正裁判，如行政主管部門等怠于行使訴權造成損失，檢察機關應依法查處瀆職行為，這才是法律監督的應有之義和職責所在，也是檢察機關強化法律監督的本質要求和重要途徑。

（一）針對當事人不愿起訴的情況運用檢察建議督促起訴

在我國現行憲政體制下，一府兩院和軍事委員會由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。政府應當是公益的代表，并且法律法規已賦予了它廣泛的行政管理和行政執法職能，因此它的這種法定職責就不僅是一種權力，而且是一種必須履行的義務，否則即為失職。憲法規定我國的檢察機關是法律監督機關，主要是通過監督國家機關及其工作人員執行法律、遵守法律，保證國家法律得到正確、統一實施。因此，應當明確法律監督權和行政管理執行權的職能，通過前者對后者強大的制約和推動，實現行政管理執法體制的良性運作，使對公益保護不力的問題在現有的權力資源結構內得以消解。對于公共利益受到侵害需要并可以通過法定訴訟方式予以保護的，檢察機關應當通過檢察建議的形式，督促利益代表單位認真履行職責，提起訴訟，解決訴訟主體缺位的問題，如工程建設、承攬、租賃、融資、技術等各類合同當事人同謀侵害社會公益，當事人均是非法利益受益人和侵權人，是不會提起訴訟的。但國家社會公益均有對應的行政主管機構和部門在實施管理及保護職責。公益受侵權主體泛化，檢察機關必須督促政府職能機構依法履職，從而使國家和社會公益得到有效保護。同時，為了保障檢察建議發揮良好的作用，檢察機關需要充分整合自身的檢察職能，形成合力，實現有效保障。

其一，如果維護國有資產和社會公共利益的主體為國有企業、事業單位，應通過檢察建議督促上述單位積極行使職權，如果上述單位不履行職責，造成損害構成犯罪的，除檢察機關依法自行偵辦外，應按管轄將線索移送公安機關立案偵查。如果公安機關對構成犯罪的案件不立案偵查，檢察機關可以根據《刑事訴訟法》第六十七條關于立案監督的規定，要求公安機關說明不立案理由，如果理由不成立，則直接通知公安機關立案偵查。

其二，如果維護國有資產和社會公共利益的主體為國家行政機關（包括被人大司法解釋擴大的那部分主體），則檢察機關可以直接通過檢察建議督促該機關履行職責，積極行使訴權。如果該機關及其責任人員怠于行使職權，玩忽職守，構成犯罪的，檢察機關可根據擁有的對瀆職犯罪的偵查權，對相關責任人立案偵查，以保障檢察建議的效力。

（二）針對當事人不能起訴的情況支持起訴

我國《民事訴訟法》第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”由于我國“現在仍處于并將長期處于社會主義初級階段，生產力還不發達，城鄉區域發展不平衡；自主創新能力不強，經濟結構不合理和粗放型增長方式還沒有根本改變；資源環境和就業壓力加大；收入分配中的矛盾突出，涉及群眾切身利益的不少問題亟待解決”③。社會仍然存在“弱勢群體”，他們由于自身在心理、生理條件以及經濟狀況、家庭狀況或者文化水平上的缺陷，在整個社會生活中處于弱勢的境地，不僅易受侵害，而且往往缺乏自我保護能力，更難以通過訴訟的方式尋求民事司法保護。如殘疾人、婦女、兒童、農民工等等。因此我國檢察機關在必要的時候應承擔起扶助、支持這些人員通過司法程序維護自己合法權益的責任。這不僅是我國扶弱濟貧、共同發展的社會主義性質所決定的，而且也是中國人權保障對于民事司法救濟程序的特定要求。當然，這類支持起訴的案件必須是涉及公益的案件，而不是指對于普通的民事案件檢察機關都去支持起訴。

檢察機關依法督促、支持公益訴訟，其首要目的是協助支持啟動民事訴訟程序，使侵害社會公益的民事行為能夠交付審判。在司法實踐中，檢察機關應協助收集民事公益訴訟所需的證據，對于訴訟案件的法律適用等問題提供幫助，保證民事公益訴訟順利進行，避免和減少案件起訴后因民事證據的原因而敗訴的情況發生。根據案件的具體情況，民事行政檢察人員可以參與對民事訴訟證據的補充收集，保證民事公益訴訟的順利進行。在開庭審理過程中，根據需要可派員出庭發表支持起訴意見。在支持公益民事訴訟時，要嚴格把好事實關和證據關，力求事實清楚，證據確實充分。最后，應依法監督人民法院公正審理案件，依法維護社會公益。

三、完善檢察機關依職權提起刑事附帶民事訴訟制度是強化公益訴訟監督的重要措施

（一）完善檢察機關提起刑事附帶民事訴訟制度的必要性

我國《刑事訴訟法》第七十七條第二款規定，因被告人的犯罪行為致使國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院可以提起刑事附帶民事訴訟。這是國家法律從保護國家利益、集體利益的角度出發，基于人民檢察院法律監督機關性質，對檢察機關提起刑事附帶民事訴訟職能的一個授權性規定，也是檢察機關的一項法定職責。但是，長期以來，由于繁重的刑事訴訟任務，檢察資源的有限，以及傳統的“重刑輕民”觀念影響，檢察機關無暇顧及并忽視了對這一職權的行使，一些依法應當依職權提起附帶民事訴訟的案件未依法提起，國家、集體的合法權益未能得到法律的有力保護。

如何綜合運用現有檢察職能，增強法律監督效力，是擺在我們面前的一個非常重要的課題。將刑事檢察職能與民行檢察職能緊密結合，依法提起刑事附帶民事訴訟，既是對檢察職能的完整行使，也是強化法律監督的具體體現，對于促進和增強對國家、集體民事權益的平等保護有著重要的現實意義和深遠的歷史意義。由民事行政檢察部門介入刑事附帶民事訴訟，充分發揮其民事行政檢察業務優勢，使其與刑事公訴部門的業務相結合，不僅不會導致部門間職能的沖突，反而會促進各項檢察職能形成合力，充分發揮檢察機關各項法律監督職權的整體綜合效能，切實履行好法律賦予檢察機關的法律監督職責。尤其在懲治經濟犯罪過程中，對非法占有、侵占國家、集體財產而未能及時追繳的，從法律關系上通過裁判將其確認下來，任何時候均可進行追繳，包括隱匿、存放在境外財產等，也可防止犯罪分子于判處刑罰后“受苦一陣子，舒服享受一輩子”。因此，將民事和行政訴訟監督與發現和查辦審判人員職務犯罪相結合，強化訴訟監督，積極探索依職權提起附帶民事訴訟方式，均是刑事監督手段與民事監督手段的有機結合，是刑事檢察職能和民事檢察職能的綜合運用，有利于促進檢察機關內部各項檢察職能的綜合運用，體現了檢察機關法律監督權整體效能的發揮。

（二）檢察機關依職權提起刑事附帶民事訴訟的范圍

由于現行刑事訴訟法的相關規定很原則，檢察機關依職權提起刑事附帶民事訴訟的案件范圍不明確。按照《刑事訴訟法》第七十七條第二款的規定，只要是被告人的犯罪行為造成國家、集體財產損失的，人民檢察院均可在提起刑事訴訟時提起附帶民事訴訟，并未限定對哪些犯罪案件可以提起、對哪些犯罪案件不可以提起附帶民事訴訟。而最高法院的司法解釋對此加以種種限制，造成法、檢兩院職權沖突，使得檢察機關依職權提起刑事附帶民事訴訟的案件范圍變窄且不易掌握。在四川省數百件依職權提起刑事附帶民事訴訟的實踐中，也不盡一致，有的案件提起附帶民事訴訟后，因法院不受理而遭遇尷尬。一些檢察機關提起附帶民事訴訟后法院未予受理，而受害單位又怠于行使訴權，致使國家、集體的財產損失無法得到法律的平等保護。

完善現有人民檢察院依職權提起刑事附帶民事訴訟的制度，應規范相關程序，明確提起范圍。檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的案件，須是被告人的犯罪行為造成國家、集體財產損失，應當同時承擔刑事責任、民事責任的案件，其范圍可以初步劃分為：（l）造成國家、集體財產損失的過失犯罪案件；（2）造成國家、集體財產損失的故意破壞性犯罪案件；（3）侵占國家、集體財產，通過刑事手段無法追回的故意犯罪案件；（4）造成國家、集體財產損失的職務犯罪案件。

四、建立檢察機關有限地提起公益訴訟制度是強化公益法律監督的重要方式

（一）檢察機關提起公益訴訟的理論依據

從民事訴權理論的發展來看，最初的民事訴權完全基于私權產生，只有享有實體權利的人才能享有民事訴權。然而，民事訴訟的自身發展，已使得民事訴權的主體不再限于實體權利的享有者，負有民事義務的被告同樣享有訴權。隨著民事實體法調整范圍的不斷擴大，隨著民事權利被濫用及與國家、社會公共利益之間的沖突的日益凸現，民事訴權主體的范圍進一步得到拓寬，其中包括將“公共”性的利益歸于國家，由國家享有民事訴權，已為當今世界許多國家的法律所肯定。根據現有資料，許多國家已放棄了以往“不得干預私法”的觀念，拋棄了絕對意義上的“自由處分”的民事理念，代之以對民事活動實行或多或少的國家干預原則，由國家對民事經濟活動進行宏觀調控，由檢察機關代表國家對民事活動進行監督并在有關民事行為危及國家利益、社會公共利益等情況下，以提起或參與民事訴訟等方式進行干預。如美國、英國、法國、日本、德國、意大利、比利時、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內瑞拉、突尼斯等法律均有類似規定。由此可見，民事訴權理論的發展不僅不排斥檢察機關的民事訴權，而且使具有國家利益、公共利益守護人角色的檢察機關享有一定的民事訴權已成當然。世界各國檢察制度的發展狀況表明，賦予檢察機關以民事監督權和一定民事訴權是完全合理和必要的。

（二）我國檢察機關提起公益訴訟的有限性

當前我國正處于體制改革的轉換時期，這個過程涉及國有企業的進一步改制，國有資產的整合以及社會公共資源的合理分配、利用，市場經濟體制的建構與完善，市場體系和市場主體的培育等一系列問題，其中不可避免地會出現社會公益與公民、法人、非法人團體利益的激烈碰撞和沖突，一定時期內市場秩序的不規范也是不可避免的，這就更需要有公益的代表者的介入。同時，由于一些行政、司法人員的失職、瀆職或腐敗，一些民事、經濟、行政糾紛的當事人不愿、不能或不敢行使自己的訴權，嚴重影響了社會公正，敗壞了黨和政府的形象，引起群眾不滿，危及社會安定。所有這些問題的存在，客觀上要求檢察機關作為國家根本利益的代表者，行使國家法律監督權出面干預。因此，人民檢察院應強化對侵犯社會公益行為的監督，以維護正常的經濟秩序和社會秩序，故法律明確規定賦予檢察機關民事起訴權有其現實的必要性。但是，鑒于民事糾紛的私權性和當事人的處分原則以及檢察機關非行政機關的性質，原則上不應無限度賦予檢察機關直接提起民事訴訟的權力，在現實生活中，無論是國有資產流失或環境污染等問題造成國家和公共利益遭受損害的一般均有適格的民事主體或行政機關主管部門。同時，在檢察機關提起訴訟的國家的司法實踐和我國檢察機關提起公益民事訴訟試點工作中，也存在檢察機關在訴訟中的地位如何確定、檢察機關對實體權利有無處分權、實體上的原告不出庭時如何處理，包括如何應對反訴、上訴等難以解決的問題。因此，檢察機關在健全和完善刑事附帶民事訴訟以及督促、支持起訴制度的基礎上，對個別嚴重侵害公益情況有限度地提起訴訟則較為恰當，并以無適格、無明確的民事訴訟主體或當事人由于各種原因不愿、不能、不敢提起訴訟為限。這樣，一方面使受嚴重侵害的社會公益得到有效保護，另一方面避免檢察機關過多直接提起民事訴訟帶來的諸多問題，達到強化檢察機關法律監督的整體效果。

（三）檢察機關提起公益訴訟遵循的原則

在民事訴訟領域，絕大多數案件屬于私法范疇，當事人在這一領域內享有受法律保護的自治權利。特別是當今社會，國家為民事權利的救濟提供了多種途徑，糾紛發生后，當事人有權決定通過何種方式解決其糾紛，國家公權不宜過度介入私人生活，因為“這種職權的范圍不是越寬泛越好，而應將其限定在保障私法自治原則的基礎范圍之內”。當前，檢察資源相對短缺，如果大量的案件由檢察院起訴，這不僅使司法資源難以承受，而且從長遠來看，無助于人們權利意識和法制觀念的養成，從而阻礙法治化進程。基于此，我們認為，檢察機關提起公益訴訟應當遵循以下原則：第一，公益原則。只有那些涉及國家利益、社會公益的案件，檢察機關才可審慎地提起公益訴訟。第二，適度干預原則。除非有確鑿的證據證明民事違法行為已損害國家、社會公益，對于一般民事違法行為如果尚未損害國家、社會公益，由當事人救濟為好。第三，最后與最佳救濟原則。只有在窮盡了其他救濟手段仍不能解決問題的情形下，檢察機關才考慮提起公益訴訟。第四，刑事附帶優先原則。即盡可能以刑事公訴作為優先考慮的方向，并在刑事公訴中注意發現需要提起附帶民事訴訟的案源。例如，在國有資產流失事件中我們往往會發現以資本運作之名行詐騙之實、以產權改革之名行侵吞之實的犯罪情形，對于這類案件，應提起刑事附帶民事訴訟，以達到維護國家利益和社會公共利益的目的。

注釋：

①據2005年2月19日胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話。

②據2005年12月6日羅干在全國政法工作會議上的講話。

③據2005年10月8日溫家寶《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃建議的說明》。

2010-11-01

夏黎陽（1955— ），男，重慶涪陵人，四川省人民檢察院副檢察長。