論網絡社會下我國反腐倡廉建設制度創新

楊 蕾

（河南省紀委監察廳，河南 鄭州 450002）

論網絡社會下我國反腐倡廉建設制度創新

楊 蕾

（河南省紀委監察廳，河南 鄭州 450002）

一、網絡社會下網絡反腐的形勢與特點

我國1994年正式接入互聯網，經過16年的發展，目前我國已有網民4.6億人，互聯網普及率超過世界平均水平，中國已不容置疑地進入了網絡社會。網絡社會的到來，使網絡成為公民政治參與的重要載體，當前網絡監督已成為公民行使知情權、表達權、參與權、監督權的有效手段。網絡技術的發展為公民政治參與提供了新的技術條件，激發了公民政治參與的熱情，拓寬了公民參與的渠道，培育了參與型政治文化基礎。網絡監督逐漸興起，網絡反腐應運而生，并且日益成為社會關注的新現象。

（一）網絡社會的含義及其特征

所謂“網絡社會”，可以界定為一個依靠互聯網協議的各種技術在便利而交互的信息傳遞基礎上形成的虛擬公共空間①。在這個虛擬的公共空間中，海量的信息包括文字、圖片、廣播、視頻在內的各種文件，采取數位的形式以光速在網絡上進行著傳輸。通過這樣一種新型全球性媒介，人們可以快速地獲得豐富多樣的信息，便捷地進行交流，從而為信息傳遞和社會交往帶來了空前的開放性、互動性、平等性和迅捷性，在一定程度上突破了現實社會的種種樊籬，塑造了網絡社會匿名性、開放性、平等性、松散性、扁平化及去權威化等基本特征。

我國網絡社會的形成，是與我國網絡發展表現出的新的特點緊密相聯的。2009年11月24日，在廈門舉行的全國網絡媒體業界最高層次、最具影響力的“第九屆中國網絡媒體論壇”上，專家又對新時期網絡的特點進行了總結概括，認為新時期網絡呈現四大新特點，其中表現在信息形態方面，就是信息傳播以文字形式為主向音頻、視頻、圖片等多媒體形態轉變。目前我國網上音視頻等多媒體信息占互聯網流量的50%以上，信息發布表現形式十分豐富。在應用領域方面，我國互聯網正從信息傳播和娛樂消費為主向商務服務領域延伸，電子商務迅速發展，互聯網開始逐步深入國民經濟的更深層次和更寬領域。據統計，2008年我國電子商務交易總額突破3.1萬億元人民幣，比上年度增長了43%。在服務模式方面，互聯網正從提供信息服務向提供平臺服務延伸。以博客、播客等為代表的WEB2.0服務模式使互聯網的平臺功能更加突出，網民不僅是信息的消費者，也是信息的提供者、創造者。在傳播手段方面，傳統互聯網正在向移動互聯網延伸。隨著3G網絡的發展，手機上網正在成為新潮流，基于移動互聯網的新媒體形態不斷涌現，移動互聯網市場規模不斷擴大，目前已超過117億元人民幣，大大拓展了網絡信息的傳播渠道。正是基于這些特征，國務院新聞辦公室主任王晨認為，目前，我國互聯網普及率超過世界平均水平，整體發展水平不斷提高，日益深入滲透到社會生活各個領域，深刻改變了人們的生活方式和生產方式，標志著中國已經進入了網絡社會時代。

（二）網絡反腐的興起及其特點

1.網絡反腐興起的過程

自1994年我國正式接入國際互聯網，16年來我國網絡普及速度非常快。2010年7月15日，中國互聯網絡信息中心發布的《第26次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2010年6月底，中國網民規模突破了4億大關，達到了4.2億，較2009年底增加3600萬人。我國網民規模、寬帶網民數（36381萬）、國家頂級域名注冊量（1121萬）三項指標仍然穩居世界第一，互聯網普及率穩步提升，攀升至31.8%，較2009年底提高2.9個百分點②。這么龐大的網民數量為我國網絡反腐提供了強大的群眾基礎。

黨中央、國務院高度重視網絡對我國經濟社會發展和反腐倡廉政建設的重要作用，要求準確把握互聯網發展帶來的新機遇，做出了一系列重要指示和重大決策。據新華社報道，2007年1月23日下午，中共中央政治局進行了第三十八次集體學習，內容就是世界網絡技術發展和我國網絡文化建設與管理，中共中央總書記胡錦濤親自主持。他強調，加強網絡文化建設和管理，充分發揮互聯網在我國社會主義文化建設中的重要作用，有利于提高全民族的思想道德素質和科學文化素質，有利于擴大宣傳思想工作的陣地，有利于擴大社會主義精神文明的輻射力和感染力，有利于增強我國的軟實力。必須以積極的態度、創新的精神，大力發展和傳播健康向上的網絡文化，切實把互聯網建設好、利用好、管理好。黨的十七屆四中全會通過的《加強和改進新形勢下黨的建設的若干重大問題的決定》，明確提出要“注重分析網絡輿情”、“健全網絡信息收集和處置機制”。中央和各省區市先后開通了“網絡舉報”，方便人民群眾通過網絡參與國家管理和公共事務，網絡問政新技術以日新月異的態勢和速度，正邁向一個前所未有的高度和水平。政府以尊重民意、提高執政能力為中心的應對網絡輿論新機制正在形成，網絡發言人出爐、網絡新聞發布會召開、網絡舉報、政府微博、官員微博等政治管理方法創新層出不窮；社會大眾也逐漸走向理性表達、積極參與公共事務、權利與責任平衡的“網絡公民”時代，在一系列公共事件中，網民一再證明自己不是“麻煩制造者”而是建設性推動者。

為什么網絡反腐能迅速興起？其表面的原因是互聯網的普及、方便、公開、快捷、高效，其實質是反映了執政者與時俱進“執政為民”理念的深化，同時也在某種程度上折射出以前舉報渠道存在不足等現實問題。傳統舉報渠道滿足不了人們日益增長的在反腐敗方面更加方便、公開、快捷、高效的心理需求和現實需要，是網絡反腐能迅速興起的真正原因即深層次原因之一。

2.網絡反腐的特點

網絡作為一種新興的媒體工具，在反映民意、發揮輿論監督功能等方面具有其他媒體不具備的特點。因此，網絡反腐也具有與其他反腐方式不同的特點。

第一，公開、透明性。在反腐過程中，政府可以通過網絡及時公布反腐工作進程，將涉及機密外的一切信息迅速公布于眾，引導輿論動向，同時主動將政務透明化，自覺接受民眾的監督，也讓腐敗分子無機可乘。

第二，快捷、高效性。網絡將信息的傳播速度大大提高，只要一條反腐的信息出現，將會迅速地傳播至全國各地的任何一個角落。這大大減少了傳統信訪繁冗復雜的程序，節省了上傳下達的時間，降低了中間過程人為因素干擾，同時為反腐工作贏得了時間，提高了工作效率。

第三，低成本、隱蔽性。首先，網絡具有虛擬性，網民可以擁有自己的網名，即舉報者無需實名，身份是可以隱藏的。其次，網絡反腐沒有時間和空間的限制，舉報者不必在現實中耗費精力和財力進行上訪。

第四，直觀、互動性。網絡兼聲音、圖像、動畫、文字于一體，可以全方位地為反腐工作提供更加具體直觀的證據，逼真地展現腐敗分子的罪惡行徑，引起全社會的共同關注。另外，網絡媒體的傳播是交流互動的。政府可以通過設立各種平臺，公布政府的工作進程，聽取公眾的意見；同時公眾也可以直接參與新聞報道，自由發表觀點與言論，這就實現了雙方的溝通與交流，大大推動了反腐工作的進展。

（三）網絡反腐對傳統反腐倡廉制度創新的需求

互聯網技術為民眾參與反腐大大拓寬了渠道，網絡監督不斷向各個領域延伸。作為一種信息時代的新型反腐敗模式，網絡反腐已經獲得了廣泛認可。“天價煙局長”、“公款出國旅游團”、“豪車檢察長”等事件被揭出，網絡反腐效果有目共睹。網絡從一種技術手段，已經發展為監督權力運行的重要力量。然而，現存反腐體制及制度建設的供給不足及其弊端導致了社會對網絡反腐需求的旺盛。人民網2009年的調查顯示，在網絡技術條件下，公眾對網絡反腐表現出來前所未有的興趣和意愿，網絡反腐制度化的社會基礎堅實。關于公眾最愿意用什么渠道參與反腐，參與調查的網民有87.9%非常關注網絡監督，93.3%的網民選擇網絡曝光，九成以上的受訪者對此給予了肯定和贊同。談及網絡反腐問題，其中51.1%的受訪者認為網絡反腐的興起讓貪官污吏無處藏身，應大力提倡，40.1%的受訪者認為網絡反腐與制度反腐建立鏈接，能揚長避短。但也有8.8%的受訪者反對網絡反腐，他們認為“人肉搜索”、“網絡人身攻擊”等涉嫌侵犯個人隱私和沖擊政府威信，不應推廣③。事實上，社會上對網絡反腐一直存在爭議，甚至對“網絡反腐”這一提法是否科學和準確也有爭議，但對加強制度建設規范網絡反腐行為則是完全一致的。所以，無論是網絡反腐的內在需求，還是網絡反腐的外在需求，傳統反腐制度都不能滿足日益增強的網絡反腐的實踐需要，網絡反腐的制度需求越來越呈現出強烈的趨勢，加強網絡反腐的制度建設已迫在眉睫。

二、網絡社會下網絡反腐的創新實踐分析

中央高度重視網絡在反腐倡廉建設中的重要作用。2010年初，第十七屆中央紀委五次全會報告明確提出，“要加強反腐倡廉輿情網絡信息的收集、研判和處置”，“積極探索利用互聯網等傳播手段開展反腐倡廉的新途徑，努力營造良好的社會輿論氛圍”。在中央層面，網絡反腐已經成為推進反腐倡廉制度創新的一個重要切入口，各級紀檢監察機關和各級黨委組織部門都分別開通了“網上舉報”信息系統。2009年1月，中央紀委書記賀國強在考察網絡信息工作時強調，要高度重視網絡舉報在反腐倡廉建設中的積極作用，完善網絡舉報法規制度建設，健全網絡舉報受理機制，充分發揮互聯網在反腐倡廉建設中的重要作用，不斷推進黨風廉政建設和反腐敗工作。2009年，中央黨校出版發行的《中共黨建辭典》正式收錄“網絡反腐”詞條，標志著網絡反腐得到認可。

隨著網絡監督和網絡反腐的興起，與網絡監督和網絡反腐直接相關的制度開始不斷出臺。中央宣傳部、教育部、團中央等單位先后下發了加強網絡工作和網絡安全管理的規范性文件。2008年8月，湖南省株洲市紀委、市監察局出臺《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》，成為全國首個網絡反腐文件。接著相繼制定了《關于貫徹落實〈關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法〉的實施意見》、《網絡反腐倡廉工作平臺操作規程》等文件，為網絡監督與紀檢監察制度對接邁出了堅實的第一步④。

一系列制度的建立健全也為各地的反腐實踐奠定了堅實基礎。2010年，天津市紀委在調整工作職能和內設工作機構時設立了全國紀檢系統第一個“網絡信息室”，杭州市紀委成立了專門小組監控網絡反腐信息，等等。近年，河南省紀委、省委組織部、省監察廳、省預防腐敗局高度重視網絡在全省反腐倡廉建設中的重要作用，開通了反腐倡廉“網上舉報”系統，積極加強對反腐倡廉網絡輿情信息的收集、研判和處置。鄭州市的網上“四會一課”教育、周口市的網上舉報及時查處、濟源市的網上“行風對話”等實踐活動，都取得了較好的政治和社會效果。尤其是周口市積極開展了網絡反腐的實踐探索，先是周口市委書記毛超峰鼓勵網民建言獻策，接著紀委書記楊正超在中華龍都網公開發表《致廣大網友的一封信》，拉開了周口市的網絡反腐實踐序幕。從2008年10月至今，核實查處案件40余起，社會成效斐然，尚未出現難以破解的困境，整個反腐倡廉機制運行良好。周口市對于網絡反腐的初步探索與成功實踐，展現了網絡反腐的美好前景，具有重要的理論價值和實踐價值。

總之，短短的幾年之內，網絡反腐從無到有，從涓涓細流到洶涌澎湃，漸成氣候，從個別網友單兵作戰到網友聯合起來，形成合力，從各地觀望到開辟通道，網絡反腐越來越深入人心。到目前為止，我國已基本形成了一張從中央到地方覆蓋面廣、影響力大、參與度高的反腐網絡，官民結合的網絡反腐渠道正在趨于形成。

三、網絡社會下反腐倡廉制度創新問題與對策

雖然利用網絡監督已經取得了很大的成就，但是不能否認我國目前網絡監督仍處于一個初級階段。由于網絡監督的主體合法性尚不明確，監督手段缺乏或受到限制，網絡監督信息不可避免地帶有局部性和片面性，濫用監督權的現象也不同程度存在。有的網民通過網絡散布謠言，侵犯他人合法權益，宣泄對社會的不滿情緒，甚至出現“仇官”、“仇警”、“仇富”等網絡問題，網絡監督發展還面臨著規范、完善的制度化約束困境⑤。

（一）網絡反腐制度創新中存在的問題

第一，網絡反腐與侵犯個人的正當權利問題。前面介紹的網絡傳媒的特性也決定了網絡信息的責任機制比較軟弱，因此，網絡在監督官員廉政過程中自然就可能發生侵犯當事人合法權益的事情。對于網絡反腐，在缺乏法律制度規范的情況下，誣告、誹謗、干擾案件偵辦、舉報不清楚等情況容易發生，使這一反腐渠道的作用難以有效地發揮。面對網絡反腐的呼聲日益高漲，注重完善相應的機制成為網絡反腐的當務之急。同時，由于有關網絡管理、網絡監督的法律尚不健全，對于知情權與隱私權、社會監督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊、政務公開與黨政機密等缺乏明確的法律界定，網絡反腐的主體合法性尚不明確，監督手段缺乏或受到限制，網絡反腐信息帶有局部性和片面性，這自然導致網絡反腐不能在法制化軌道上運行，難以發揮其應有的積極作用。

第二，網絡信息良莠并存問題。網絡反腐信息本身也因網絡舉報人身份、見識、素質、知情程度的差異，會出現蕪雜的局面，甚至于難免出現誣告、誹謗、私利摻雜等泥沙俱下的情況。在網絡反腐的現實實踐中，常常出現的網民濫用監督權行為，既可能表現為散布謠言，宣泄對社會的不滿情緒，影響社會穩定的不良行為，也可能表現為實施侵犯他人隱私名譽的侮辱、誹謗等違法犯罪行為，網上濫用“人肉搜索”而導致“網絡暴力”的出現就是明顯的例子。

第三，網絡舉報的結果問題。網絡舉報的結果并不是個個見效。不斷發生部分地方、部分官員漠視網絡反腐，對網絡聲音置若罔聞，甚至對網絡舉報人進行壓制和打擊的現象。這兩類情形都不是真正意義上的網絡反腐。網絡反腐不是風聞言事，不是捕風捉影，更不是建立在不良動機下的誹謗和宣泄。網民利用網絡反腐必須遵循傳統反腐敗工作的規則，必須遵守現實的法律規范和道德準則。同時，官方也應注意對網民合法權益的保護，注重對網絡反腐的正面引導和合法規制。

（二）完善網絡反腐制度創新的對策

網絡反腐的實質，是民間反腐力量得到制度認可，并形成新的監督體系，從而使反腐形成官民有機互動的良好局面。其背后所體現的，是政府善治的深刻意蘊。善治的過程就是一個還政于民的過程，網絡反腐也就是國家權力向社會的回歸，是通過一個法定的渠道，讓每個公民都能平等有效地充分參與國家的政治生活，監督國家機關的權力運行。要完善網絡反腐的制度化就必須從以下幾點抓起：

第一，加強網絡反腐立法。由于網絡反腐在我國是新生事物，制度化程度相對較低，在一定程度上起規范和引導作用的法律法規還處于空白狀態。一些網絡反腐問題可以通過技術手段予以解決，而另一些問題則必須通過法律手段加以規范。政府網絡反腐需要制度與程序的建設，民間網絡反腐更需要法律的支持。政府要扮演制定法律與法規的角色，引導民間反腐在法律法規的約束下有序進行。民間網絡反腐是一種輿論監督，必須在憲法與法律的規制下，但也要保持其應有的獨立性與自由性。

第二，建立健全網絡反腐的工作和運行機制。首先要確立好網絡反腐的平臺，要高度重視網絡舉報在反腐倡廉建設中的積極作用，充分發揮全國紀檢監察統一舉報網站的重要作用，切實加強管理，完善網絡舉報法規制度建設，健全網絡舉報受理機制，完善線索運用和反饋制度。要繼續推進全國紀檢監察網絡舉報系統建設，完善中央、省、市、縣四級統一的紀檢監察網絡舉報體系。其次在于出臺網絡反腐規范性文件，盡可能規范網絡舉報、辦理、時限等問題，使網絡反腐渠道更加暢通⑥。再次在于如何管理網絡傳輸的信訪舉報信件，對網絡信訪的管理需要重點考慮，做好電腦密碼保護，嚴防資料外傳。最后，要組建專門機構，專人管理。

第三，建立健全規范的網絡信訪案件核查制度。分辨真假信訪舉報信息，避免浪費大量的人力、物力；還要加大辦案力度，加強與網絡舉報人的信息、線索的交流與溝通，從而有效、快捷地打擊腐敗。逐步將紀檢監察各項工作移植到網絡平臺之上，建立起集教育、制度、監督功能于一體的懲治和預防腐敗的網絡工作新機制。

第四，努力完善網絡輿論監控系統。把握反腐倡廉網絡輿論引導的特點和規律，完善網絡輿論監控系統。要在引導和宣傳的具體方式方法上下工夫，積極引導網絡反腐。要加大信息化建設投入，加快信息基礎設施建設，加強硬件建設，優化軟件服務，為網絡反腐發展打下堅實的物質和技術基礎。反腐倡廉網絡輿論要“在引導中端正”、“在端正中弘揚”、“在弘揚中貼近”⑦。通過技術手段從海量的網絡信息中及時準確地檢測到目標輿論，并過濾和屏蔽非理性輿論是引導網絡輿論的重要前提。

總之，網絡反腐作為一種新興的反腐形式，在我國才剛剛起步，在很多方面并不盡如人意，存在這樣那樣的缺憾和問題，也受到過可能還會繼續受到來自各方面的質疑，但是網絡反腐作為社會監督的重要手段和廣闊平臺已是大勢所趨。隨著網絡技術的發展、網民素質的提高、法律制度的健全，網絡反腐的積極作用將會越來越明顯地體現。新時期，在反腐倡廉建設中我們必須明確：網絡反腐不是萬能的，但沒有網絡反腐則是萬萬不能的⑧。在思想上要進一步提高認識，在工作實踐中充分預測和分析網絡反腐在建設和運行過程中可能出現的新情況、新問題，加強研究、積極應對，采取多樣化系統化的應對措施，制定科學管用的制度措施，不斷完善我國的反腐倡廉制度體系，不斷增強新時期網絡反腐的針對性、有效性，為我國反腐倡廉建設作出新的貢獻。

注釋：

①張英斐：《我國網絡社會構建公共領域的困境分析》，《新疆教育學院院報》，2010年第9期。

②CNNIC：《第26次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2010-07-15。

③劉素華：《學會從網絡上聽取民意》，《新湘江評論》，2009年第3期第38頁。

④胡慶亮：《網絡反腐的動因、爭議與治理》，《理論導刊》，2010年第2期。

⑤張鑫：《民間網絡反腐亟須制度化出口》，2009年3月16日《法制日報》。

⑥呂為華：《網絡反腐制度化的實現路徑》，《新視野》，2010年第8期（下半月）。

⑦徐鵬：《反腐倡廉網絡輿論引導的特點和規律》，《黨的建設》，2007年第12期。

⑧李成言：《廉政工程：制度、政策與技術》，北京大學出版社，2006年版，319頁。

2010-11-12

楊蕾（1969— ），男，河南平輿人，河南省紀委監察廳宣教室主任，博士。