善政：政府在預防與處置群體性事件中的價值取向

朱興豐，高 軍

（江蘇技術師范學院 人文社科學院，江蘇 常州 213001）

善政：政府在預防與處置群體性事件中的價值取向

朱興豐1，高 軍2

（江蘇技術師范學院 人文社科學院，江蘇 常州 213001）

一、引言

在經濟全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已經成為人類政治發展的理想目標。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的新穎關系，是兩者的最佳狀態”[1]。善治的基本要素有：（1）合法性，指的是社會秩序和權威被自覺認可與服從的性質和狀態。（2）透明性，指的是政治信息的公開性。（3）責任性，指的是管理者應當對其行為負責。（4）法治，即法律是公共政治管理的最高準則，法律面前人人平等。（5）回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應。（6）有效，主要指管理的效率[1]。

“善治”的達成需要政府與公民的共同努力和在社會公共事務的合作管理，突出了政府和公民在社會公共事務上的良性互動，彰顯了公民在公共事務管理中的作用。但是，我們必須清楚地看到，雖然全球化確實已經對傳統的政治管理模式和公共管理范式產生了巨大的沖擊，但在現實的政治發展中，政府仍然是公共管理和社會事務的組織和協調者，政府官員依然是社會價值分配的主導者，政府對人類實現善治仍然有著決定性的作用。在預防和處置群體性事件中，政府的作用是主導性的。這包括兩層意思：出了問題的時候，政府應該具有主導的責任；在相應的社會治理中，政府也應該發揮主導的功能。因此，善政是實現善治的關鍵；要達到善治，應首先確立善政的價值追求。

二、善政的達成

（一）善政需要一個服務型政府

“服務型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或曰政府形態[2]。服務型政府強調以社會公眾為服務對象，以多元參與為服務形式，以滿足公共需求為服務導向，體現了社會管理的公共性。但在現實生活中，少數政府部門和官員為人民服務宗旨意識缺乏，服務能力低下，加劇了干群矛盾和官民沖突。“立黨為公，執政為民”本應成為各級政府官員牢固樹立的治理理念，然而，一些地方政府官員宗旨意識、黨性觀念淡薄，在很多情況下沒有正確處理好個人利益與既得利益集團、群眾利益的關系。很多群體性事件的發生，都是不能夠妥善協調和處理各方面的利益關系所導致的。特別在處理各種經濟主體的利益時，一些地方政府官員往往擺不正位置，立場、感情沒有站在大多數群眾利益一邊，反而站在既得利益群體一邊。一系列群體性事件的背后，普遍存在著當地政府與資本關系過度密切的問題，一些基層干部把“為人民服務”異化成“為老板服務”。政府官員嚴重脫離人民群眾的現象值得進一步深思，并要從中切實吸取教訓。

（二）善政需要一個公平正義型政府

在體制轉軌和社會轉型的關鍵時期，社會經濟成分、組織形式、就業形式、利益關系和分配方式日益多樣化，引發了一系列城鄉之間、地區之間、社會群體和社會階層之間以利益為核心內容的復雜社會矛盾。群體性事件作為各種社會矛盾最集中、最直接的反映，其背后的利益沖突往往是群體性事件爆發的根源。

社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。著名政治學家羅爾斯說：“正義是社會制度的首要價值。”[3]社會公正在當代中國有兩個方面的基本價值取向：一是讓全體人民共享改革發展的成果，即每位公民都有平等享受政府公共產品和公共服務的權利；二是為每一個社會成員提供充分的自由發展的空間，無論市民農民、男女老少、能力高低，都擁有平等的政治權利和平等的發展機會，并以公正的司法體制保證平等的實現。因此，面對復雜的群體性事件，政府建立公平正義的利益表達和調節機制是善政的重要表現。社會公平正義對于維護社會穩定和防范群體性事件的發生具有重要地位和作用。努力維護和實現社會公正，不但可以減少、減弱現有的社會矛盾和糾紛，而且還可以有效“防患于未然”，從源頭上減少群體性事件現象的數量以及減弱社會不和諧的強度。因此，建立起真正的社會公平公正體制，讓社會各個階層、各個成員真正共享經濟社會發展的成果，這是群體性事件解決的根本之道，也是善政的重要標志。

（三）善政需要一個民主政府

近年，各地頻發的群體性事件固然有很多原因，但一些地方政府不能在社會主義市場經濟的新形勢下與時俱進地轉型，沒有建立和完善公共權力對公眾利益、愿望的有效回應與互動機制，是一個不容忽視的重要因素。一些地方政府在制定公共政策時，忽略了弱勢群體的權益，弱勢群體缺少相應的利益訴求表達渠道。群體性事件雖然是“突發的”，但其背后都隱藏著一些必然性。各類群體性事件的背后，說到底還是一個利益與價值的分配問題。利益性是群體性事件的一個最主要的特征。作為利益和價值權威性分配工具的公共政策，則是各級政府對社會公眾的需求進行有效回應的最基本手段。比如，一些地方政府在征地拆遷、資源開發、工程建設等過程中拒絕村民的有效參與。村民不能有效參與，保障合法權益的渠道不暢通，沒有自己的話語權，其不滿情緒就會積蓄，特別是他們在遭受地方政府、強勢利益群體的不法侵害時，就會以群體性抗爭的方式來捍衛自己的生產、生活資本。再加上相關“導火索”的催化，很容易導致群體性事件的發生。“公民的參與不僅可以增強官員的回應性，而且還可以提升政府服務的績效”[4]。實踐證明：使公民大眾能夠廣泛、有序、有效地參與由政府主導的地方公共治理，是有效預防和減少社會群體性突發事件的根本，也是善政的重要追求。

（四）善政需要一個法治政府

法治所達到的程度，是人類文明與發展程度的標志。法治的思想最早見于亞里士多德的《政治學》[5]中。有效政府必然是法治政府，只有法治才能保證社會的有序運作。

在一些群體性事件中，組織者和參與者往往要求地方政府“落實中央政策”或嚴格依照法律程序辦事。可見在政府預防和處置群體性事件中必須強化行政執法責任和行政程序。為了消除和避免行政執法的隨意性，避免行政不作為和違法作為，必須制定行政程序法和行政道德準則，其中最為重要的方面，就是程序的公開、透明。比如在一些因農村征地引發的群體性事件中，往往發現地方政府不顧《土地法》、《土地管理法實施條例》等法律和規定，違法拆遷、強制拆遷和拖欠挪用土地補償款，從而導致群體性事件發生。因此，法治政府要全面推行行政執法責任制，嚴格追究執法過錯，不斷強化執法人員的依法行政意識，減少和杜絕執法隨意性，切實做到嚴格執法、公正執法、文明執法。

法治政府需要構建和完善權利的法律救濟制度和途徑。權力與權利的關系是公法領域的最基本的關系，也是國家憲法的一對基本矛盾。很多群體性事件的爆發往往和行政權力侵害私人權利，而私人權利得不到救濟相關。比如，在大多數環保沖突事件中，組織者和參與者通常會選擇上訪、投訴等理性方式試圖解決問題，但是相關執法部門不作為，忽視群眾的利益訴求，以至于受害者長期投訴無門、上訪無果，最終選擇暴力手段解決問題。這些事件的發生直接反映了構建和完善公民權利的法律救濟制度的重要性和迫切性。

（五）善政需要一個責任政府

從政府合法性角度上看，政府的權力來源于人民，應該對人民負責。廣義上，政府責任意味著政府及其人員應履行對于社會公眾的全部職能和義務；狹義上，政府責任是指政府及其人員違反法律規定的義務，違法作為或不作為時，所應當承擔的否定性的法律評價[6]。作為現代民主政治的基本理念，責任政府要求政府必須積極履行其職責和義務，對社會和民眾的需求予以回應和滿足。

在預防和處置群體性事件過程中，無論是應急預案如何制定，無論是通過與行動者協商還是強制的方式來控制社會秩序，提供公共服務的政府在中國現有的制度框架下，應該承擔起保護民眾合法權利的責任。這種責任并不意味著政府總是可以超越法律、代替法律，直接以行政手段（比如問責制）來解決群體性沖突，相反，政府必須運用并引導行動者的行動于法律框架之下。

1.讓政府回應公眾。政府回應力的強弱是衡量善政程度的重要標準，善政要求政府組織回應公民需求必須是及時的、負責任的，而不是遲滯的、無效的。參與集體維權行動的行動者，其基本的一個行為邏輯是，地方政府是本地所有事務的仲裁者，無論什么事，只要是發生在當地，政府就有責任進行處理，還社會一個公道。因此，地方政府應積極面對和及時回應公眾的利益訴求，而不是回避、拖延。

2.讓公眾追究政府責任。政府的權力來源于公民的委托，公眾是政府施政的對象，需要公眾督促政府及其工作人員“自覺”遵循，其中，前提是要實行嚴格的公共責任追究制度，對因工作失職、防范不力、處置不當、造成嚴重后果的單位和個人，要按照有關規定追究其責任；對排查調處矛盾不力，能解決的問題不去解決，導致矛盾激化，引發群體性事件，造成重大影響的，要嚴肅追究有關人員的責任；對已發生的重大群體性事件，地方黨政領導和主管部門隱瞞不報或遲報、漏報而貽誤時機，或處置失當，造成事態擴大的，要按照有關規定，嚴肅追究責任。地方黨政領導要對由此引發的群體性事件的預防處置負總責；各有關部門，要落實責任，切實做到“守土有責”[7]。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[2]施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件[J].社會科學，2010，（2）：3—11.

[3][美]羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988.

[4][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[5][古希臘]亞里士多德：政治學[M].北京：商務印書館，1997.

[6]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報，2002，（2）：75—82.

[7]中國行政管理學會課題組.中國群體性突發事件：原因及對策[M].北京：國家行政學院出版社，2009.

責任編輯呂學文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

2010-11-20

教育部人文社科青年項目（09YJC820047）；江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金項目（09SJB820007）

1.朱興豐（1980— ），男，江蘇南通人，江蘇技術師范學院人文社科學院講師；2.高軍（1972— ），男，江蘇淮安人，江蘇技術師范學院人文社科學院副教授，博士。