民事執行檢察監督制度的構建與完善

賈 佳

（鄭州市人民檢察院，河南 鄭州 450006）

民事執行檢察監督制度的構建與完善

賈 佳

（鄭州市人民檢察院，河南 鄭州 450006）

法院“執行難”和“執行亂”的狀況，是多種因素作用的結果。從完善訴訟制度角度出發，加強對執行活動的監督，特別是盡快建立民事執行的檢察監督，是解決問題的有效途徑，也是我國社會主義法治建設的一項緊迫任務。而在司法實踐中，許多地方的檢察機關對民事執行監督工作的探索嘗試缺乏科學的操作規程，障礙重重。根據實踐中存在的問題，在對制度構建方面應注意：一是從法律上賦予檢察機關民事執行監督的權力，二是明確民事執行監督的基本原則，三是民事執行監督的范圍，四是民事執行監督的方式，五是民事執行監督程序設計。

民事執行；檢察監督；構建

近年，“執行難、執行亂”已成為困擾法院工作的突出問題，也是社會各界反映強烈的熱點問題。該問題的出現雖然有多方面的原因，但執行活動缺乏有效的法律監督是不容忽視的重要因素。實踐證明，外部執行監督是我國執行程序正當化的合適路徑，檢察機關是外部執行監督機構的合理選擇①。

一、民事執行活動實施檢察監督的現狀

執行監督是指法院內外上下各個監督主體對人民法院執行工作實施的監督。執行監督有廣義和狹義之分。廣義的執行監督包括國家權力機關的監督，當事人及利害關系人的監督，媒體的監督，法院內部的監督和法律監督機關的監督。而狹義的監督僅指人民法院內部的監督，即執行程序中上級人民法院在發現下級人民法院的具體執行行為不當或錯誤，或者據以執行的生效法律文書確有錯誤時，指令下級人民法院予以糾正，或者直接由上級法院依法糾正其錯誤的制度。狹義的執行監督是片面的，不能全面揭示執行監督的主體，主要是沒能突出法律監督機關——檢察機關的監督職能②。

從現狀看，我國尚未形成系統化的執行監督體系，未將審判程序與執行程序進行實質分離，導致實踐中審判監督與執行監督的沖突和碰撞。以法院“級別監督”為代表的執行監督形式成了“權力”監督的象征，這種象征性監督在司法實踐中往往流于形式，使得“執行難、執行亂”現象存在的土壤難以真正鏟除③。

民事執行檢察監督，是指檢察機關對已經發生法律效力的人民法院的判決或者裁定的執行情況以及執行機關的執行情況是否合法，依照法律規定實行監督。設立有效的外部監督機制是我國執行程序中實現權力制衡之客觀需要，我國執行權是一種復合型的強勢權力。從法理上分析，執行權的監督可分解為對于具有司法權的執行裁決權之監督和具體行政權屬性的執行實施權之監督。監督權的有效分離是實現執行程序中權力制衡的必然要求。在我國人民代表大會之下，檢察機關作為二級國家權力與國家的行政權、審判權平行設置相互獨立，司法權和行政權均受檢察權監督制約，因此，檢察機關對法院的執行權進行監督是理所應當，是外部執行監督機構的合理選擇。檢察機關對法院的判決、裁定進行監督，有利于保障判決、裁定的正確執行，維護國家的法制統一和尊嚴，減少判決、裁定的錯誤執行帶來的損失，推動整體執法水平的提高。

二、開展民事執行檢察監督亟待解決的問題

各地檢察機關雖然在民事執行監督方面進行了有益的嘗試，也取得一定經驗，取得了較好的社會效果和法律效果，但是由于立法、理論、實踐層面存在的諸多問題，民事執行監督的發展困難重重、舉步維艱。

（一）立法方面存在的問題

《民事訴訟法》第十四條雖然規定人民檢察院有權

（二）理論方面存在的問題

1.檢察機關開展民事執行監督法理基礎的問題

2.檢察機關進行民事執行監督的必要性和可行性的問題

3.檢察機關進行民事執行監督運用方式的問題

（三）實踐操作中的問題

1.不確定性較大

雖然實踐中通過各種方式甚至通過會簽文件開展了執行監督工作，但由于會簽文件的效力有限，對違反文件的情形沒有相應的規定，該項工作的開展存在很大的不確定性。

2.部分監督方式存在一定的局限性

如檢察建議雖然具有靈活、快捷的特點，但檢察建議的剛性不足，如果相關機關對檢察機關的建議不予采納或者不完全采納，則檢察機關缺乏相應的措施；暫緩執行檢察建議雖然可以防止執行活動出現錯誤出現難以挽回的局面，但也容易引火燒身，成為矛盾的焦點；現場監督雖然有利于及時糾正法院執行工作中的偏差，緩解被執行人的對立情緒，增強執行的公信力，但由于執行過程中隨時都可能遇到突發事件，一旦事后發現法院執行過程中的不當行為未能及時糾正，會直接影響檢察機關的形象。

3.缺乏相應工程有規定

對執行申訴案件，目前檢察機關是參照高檢院民事抗訴案件辦案規則規定的程序來辦理的，但執行申訴案件和申請抗訴案件有不同的特點，立案條件、辦案期限、調查取證的范圍、結案方式等還沒有相應的程序規定。

4.執行人員怠于執行

“執行難”原因很多，但執行人員怠于執行也是重要因素之一，對消極執行行為如何開展監督，還需要進一步研究。

三、構建我國民事執行檢察監督制度的基本設想

法院執行環節是整個民事訴訟程序中的一個重要環節，而最高人民法院的司法解釋將這一塊排除在法律監督機關的監督之外，既不利于公正執法，也不利于公民訴訟權利的保護，因此，有必要從法律上和實踐上確立和完善民事執行監督機制。建議應從立法上引入民事執行檢察監督，并設計合理與具有可操作性的民事執行監督程序。下面針對民事執行檢察監督制度的構建提出幾點設想。

（一）從法律上賦予檢察機關民事執行監督的權力

實踐中“執行難”和“執行亂”的現狀，使得為民事執行單獨立法的呼聲越來越高。全國人大也將制定《強制執行法》列入了立法規劃，在這種背景下，應將民事執行的檢察監督制度和相關規范納入獨立的強制執行法中，作為單獨的一個章節。在此之前，可以通過立法解釋或司法解釋對民事執行的檢察監督進行明確規定，結合實踐中的成功經驗逐步推進立法完善。

（二）明確民事執行監督的基本原則

1.依法監督的原則

依法行使監督權是檢察機關履行法律監督職責的一項基本原則。依法監督的主要內容是依法定程序履行職責。檢察機關對民事執行活動進行監督，要有法定依據，進行執行監督時，要符合法律規定，嚴格依法辦事，不但要求監督案件屬于法定的監督范圍，而且監督的手段和程序也應符合法律規定。

2.謙抑性原則

該原則的提出實質上體現了有限監督的基本要求，也稱之為有限監督原則。有限監督原則主要是為了限制檢察公權力濫用和擴張，造成民事執行監督權力的異化。由于民事執行實現的權利性質屬于私權性質，檢察權不宜過多地介入和干涉④。因此，民事執行的檢察監督程序啟動一般應以當事人的申請為前提。當然，檢察機關如果發現執行活動中當事人串通侵害國家和社會公共利益的情況，也可以主動啟動監督程序，這是維護國家和公共利益而行使國家干預權力的表現。

3.監督制約與相互配合的原則

司法機關依法獨立行使職權是憲法規定的基本原則，也是保證司法公正、司法權威的要求。檢察機關應保障人民法院執行過程依法順利進行，不能干預法院執行權的正常運轉及其執行功能的發揮，應當協助法院執行機構排除非法因素的干擾，包括法院法官違法行使職權的行為。只有這樣才能實現維護司法公正和社會公平正義的宗旨，保障法律的統一正確實施。

（三）民事執行監督的范圍

民事執行監督的范圍主要包括以下幾個方面：

1.執行依據違法

執行依據是當事人據以申請執行和人民法院據以采取執行措施的生效法律文書。執行依據違法通過重新啟動審判監督程序予以糾正。

2.執行裁決違法

執行裁決是指執行機構或人員在執行過程中對被申請人或利害關系人作出的裁決或決定。執行裁決不符合法律規定，檢察機關通過糾正違法通知書、檢察建議書依法予以糾正。

3.執行實施行為違法

檢察機關對法院執行行為的法律監督可以分為兩個方面，一是對違法執行行為的監督，二是對不當執行行為的監督。違法執行行為指明顯違反執行有關法律規定的執行行為，具體包括：執行主體違法，執行程序違法，執行裁定超越審判權，執行裁定認定事實或適用法律錯誤。不當執行行為是指執行行為的不當，具體包括：明顯消極執行行為，濫用執行權損害公民、法人及其他組織合法權益，嚴重的不文明執法，違反法律職業道德的執行行為，侵犯公民、集體、國家合法權益的其他行為。

（四）民事執行監督的方式

1.抗訴

對執行中涉及實體權利方面（如變更、追加被執行主體、案外人提出執行異議等）的錯誤裁定，對執行過程中損害國家利益、公共利益的錯誤裁定，對在執行過程中存在貪污受賄、徇私舞弊而作出的裁定，檢察院可提起抗訴實施民事執行檢察監督?？乖V后，執行法院應當中止民事執行裁定或其他民事執行措施的實施⑤。

2.檢察建議

有下列情形之一的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議：（1）原裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協商一致，人民法院同意改變的；（2）原裁定確有錯誤，但依法不能抗訴予以救濟的；（3）應當向人民法院提出檢察建議的其他情形。人民法院收到檢察建議后，應于三十日內予以書面答復。

3.糾正違法通知書

必要時，人民檢察院可以發出糾正違法通知書，要求人民法院限期糾正。人民法院接到糾正違法通知書后，應當在七日內書面回復人民檢察院。

4.暫緩執行建議

有下列情形的，人民檢察院可以向人民法院發出暫緩執行的檢察建議：（1）人民檢察院已向人民法院送達抗訴書至人民法院裁定再審前的期限內；（2）人民檢察院已向人民法院送達再審檢察建議書至人民法院決定是否再審的期間內；（3）人民檢察院正在審查的民事申訴案件，執行標的涉及國家、集體或者第三人合法利益，繼續執行可能造成執行回轉困難或不能執行回轉的；（4）其他應發出暫緩執行檢察建議的情形。

人民法院收到暫緩執行檢察建議后，應當于七日內回復人民檢察院。對于不予暫緩執行的，應當書面告知人民檢察院，并說明不采納理由。

5.要求說明執行情況

人民檢察院根據案件情況，可以向人民法院發出說明執行情況通知書，及時了解執行的情況、理由及依據。人民法院收到人民檢察院的有關文書后，應當在三日內予以回復。

（五）民事執行監督程序設計

1.管轄制度

我國民事執行監督的管轄實行同級監督為原則，上級檢察院可以根據案件的具體情況進行指定管轄。出現雙重管轄或多重管轄的時候，應由最先受理地的檢察機關管轄，必要時可以移交方便地檢察機關管轄。

2.程序的啟動

一是依當事人（包括執行申請人和被申請人及案外人）；二是國家權力機關或則其他機關轉辦的；三是上級人民檢察院交辦的；四是檢察機關依職權進行；五是法院邀請，法院通過發送邀請函，主動邀請檢察機關對重大執行或執行困難的案件進行監督。

3.案件的立案與審查

案件受理后看是否符合立案條件，是否屬于監督的案件范圍，是否有必要監督。案件審查終結，應當制作審查終結報告，載明：案件來源、當事人基本情況、審查認定的案件事實、審查意見及法律依據。對于審查終結的案件，人民檢察院根據違法執行行為的嚴重程度，采取發出違法糾正通知書或檢察建議等方式予以監督。

4.監督期限規定

一味追求“實事求是”而忽視程序公正、不計訴訟成本的做法容易引發當事人無休止的纏訟，也使人民法院作出的生效裁判始終處于不穩定狀態，法律的安定性價值無法實現。為維護法院執行活動的穩定性與嚴肅性，檢察機關對民事執行進行監督也應該受到合理期限的限制。可以現行民事訴訟法規定當事人申請再審的兩年期為參照，規定檢察機關對民事執行進行監督的期限為兩年，從民事執行終結起算。

注釋：

①王惠中：《民事執行檢察監督的法理基礎與制度構建》，載陳云龍：《檢察視野下的訴訟制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第287頁。

②李常竹：《淺析檢察機關的執行監督》，《前沿》2007年第8期。

③李浩：《論建立我國民事執行的檢察監督制度》，載張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），中國檢察出版社2009年版，263頁。

④吳汝信：《民事公訴權：檢察機關職權配置的新視角》，載張智輝主編：《中國檢察》（第16卷），中國檢察出版社2008年版，第346頁。

⑤雷蜜，馬樹斌：《從實踐探索看民事執行完善》，《檢察日報》，2009年10月14日第3版。

責任編輯韓成軍

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A

1007－905X（2011）01－0106－03

2010-11-01

賈佳（1972— ），女，河南新鄉人，鄭州市人民檢察院民事行政檢察處處長。對人民法院的審判活動實行法律監督，但由于對執行活動是否包含在審判活動之中存在認識分歧，加之民事訴訟法對檢察機關開展執行監督沒有明確具體的操作規范，這就造成該項工作的開展先天不足。最高人民法院《關于對執行程序中的裁定抗訴可不予受理的批復》及《如何處理人民檢察院提出的暫緩執行的批復》，表明了最高人民法院對執行監督的否定態度。