淺析乳制品安全法律規制的完善

陳 杉

（東北農業大學法學院，哈爾濱 150030）

2008年爆發的“三鹿奶粉”事件導致了《食品安全法》的迅速出臺，同時也引起了人們對乳制品質量安全的高度關注。從《食品安全法》規定的“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付10倍的賠償金”；到《中華人民共和國侵權責任法》第47條規定的“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”；再到《刑法第八修正案》第143條規定的“生產、銷售不符合食品安全標準的食品，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的刑事責任”以及144條規定的“在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料食品的刑事責任”等[1-2]。我國正逐步加強食品安全的法制建設，特別是加強了危害食品安全刑事法律責任的構建，形成了運用多個部門法全方位、立體式的食品安全法律規制體系，強化了法律的威懾力，以最大限度地防范食品安全事故發生，保障食品安全。

1 國外立法例

從國外的立法例來看，各國均加強了食品安全保障體系和監管措施，制定了大量而具體的法律，以保證乳制品質量安全與衛生。

1.1 美國

2011年1月4日，美國通過了《FDA食品安全現代化法》，對在美國經營的食品公司實施多項新規定，并擴大了食品及藥物管理局（FDA）的職權，給予該部門在強制性召回和擴大食品使用記錄方面的權利，以保護消費者免受不安全食品損害。新規定增加FDA巡查食品設施的次數，包括在2012年1月4日前巡視至少600家外國設施。該法有助于FDA獲得更多的資源和權力，通過預防戰略加強國家食品安全體系[3-4]。這些措施將有助于提高包括乳制品在內的食品安全監控和預防力度。

1.2 日本

日本政府制定了一整套法律、技術法規和標準，以高科技檢驗、檢疫手段作后盾，從乳制品的原料生產、加工到流通等各個領域建立起一套完善的乳品安全保障體系。相關的法律主要包括《食品衛生法》、《食品安全基本法》和《關于農林物質標準化及質量標識正確化的法律》等，此外還有《獸醫診療法》、《飼料安全法》、《新食品加工臨時措施法》。同時也配套出臺了《乳與乳制品成分標準部級法令》和“肯定列表制度”等技術法規。《食品、食品添加劑等的規格和標準》包含了乳制品中農獸藥殘留限量標準、食品添加劑規格和使用、污染物限量標準以及21種“不得檢出”的農業化學品檢測方法等內容。《食品中農藥、獸藥、飼料添加劑殘留檢測方法》則涉及所有食品中（包括乳制品）農獸藥的8種多殘留檢測方法和227種單一檢測方法[5-6]。日本對食品、食品添加劑等的規格和標準的要求是非常嚴格的。

1.3 英國

英國《食品安全法》規定，一般違法行為根據具體情節處以5 000英鎊的罰款或3個月以內的監禁；銷售不符合質量標準要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監禁；違法情節和造成后果十分嚴重的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監禁。由此可見，英國對違反食品安全義務的違法者處罰非常嚴厲。

2 我國乳制品安全法律規制的完善

2.1 健全缺陷乳制品召回制度，完善已有的法律

2007年8月27日，國家質檢總局公布并正式實施《食品召回管理規定》。實施缺陷乳制品召回制度最重要的因素是企業的執行。《食品安全法》規定生產者和經營者發現食品不符合食品安全標準應予以召回，食品生產者應當對召回的食品采取補救、無害化處理、銷毀等措施，并將食品召回和處理情況向縣級以上質量監督部門報告。

《食品安全法》規定，食品生產經營者未依照本條規定召回的，縣級以上相關管理部門可以責令其召回或者停止經營，食品生產經營者在有關主管部門責令其召回仍拒不召回的要被處以罰款或被吊銷許可證[7]。同時，召回的前提是生產者和經營者發現食品不符合食品安全標準，既已發現如繼續生產或銷售，從主觀上來講為“明知”，根據《食品安全法》規定，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。相比較而言，食品生產經營者更有可能知悉其產品質量，但如果心存僥幸，則有可能不去主動實施產品召回。應將乳制品生產企業自愿召回也納入到政府職能部門嚴格監管下的強制行為，將乳制品召回的范圍、規模和告知消費群體的內容進行詳盡規定，按照嚴格的分級標準和操作程序執行，如果政府職能部門發現乳制品不符合產品標準，責任由生產銷售企業承擔，政府有權利要求企業召回缺陷乳制品。

為防止缺陷產品對人體健康和生命財產安全造成損害，2009年4月8日，國務院法制辦在其網站上全文公開了《缺陷產品召回管理條例（送審稿）》，“法律責任”一章明確規定，當產品存在與人體健康和生命安全有關的缺陷，生產者隱瞞或者虛報、不停止生產、銷售缺陷產品、不主動召回缺陷產品的，需依照有關法律法規追究相關責任，最高可處以50萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。該送審稿鼓勵企業主動承擔消除產品缺陷的責任，該規定意義深遠。

2.2 加強乳制品安全事故處罰力度

2010年10月20日，衛生部公布《食品安全國家標準管理辦法》。針對乳制品，食品安全標準應當包括專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養成分要求。生產經營營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品以及用非食品原料生產食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質，或者用回收食品作為原料生產食品將被處以罰款或者吊銷許可證[8]。

對于乳制品安全事故，國家應當加強打擊力度，采取更有效的措施和手段，增強乳制品生產企業的責任意識，通過嚴懲達到預防和威懾的目的，通過法律的強制性來提高乳制品生產企業的法制觀念、責任意識和誠信意識。《中華人民共和國侵權責任法》第47條明確了缺陷產品侵權的懲罰性賠償責任，根據《食品安全法》的規定，違法者承擔懲罰性賠償責任的前提必須是生產和銷售的對象是不符合食品安全標準的食品。與此同時，應加大刑法對食品安全犯罪行為的懲處力度。《刑法第八修正案》第143條、144條規定了相應的刑事責任。針對目前乳制品安全事故觸目驚心，生產銷售企業法律意識淡漠，由于違法成本太低而不惜以身試法。要使食品企業經營者的心中形成和增強社會責任感，使之明確食品生產經營者的法律責任，加大普法教育的深度和廣度，只有這樣，才能從人們的根本思想上遏制在食品安全問題上的違法現象的產生，達到食品生產加工的合法化、正規化。必須加強乳制品安全事故處罰力度，發揮法律的威懾作用，防患于未然，切實保障嬰幼兒群體的生命健康[9-11]。

2.3 建立乳制品突發事件的應急法律規制

我國乳制品安全管理涉及部門較多，管理權限不統一，在應對乳制品危機時，工作效率較低。應對現有的乳制品安全管理部門明確職能，使其各司其責，發生突發事件時，可迅速應對危機。我國也應對現有的食品安全管理部門進行整頓，明確劃分職能，裁撤重復機構、精簡人員，同時也建立一個專門的機構負責應急，組成成員在平時各司其責，在緊急事態發生時，可迅速地組織到一起形成決策中心，既相互分工又相互合作，迅速應對危機。這些管理部門在非爆發突發事件時要注意信息收集和分析。

日本食品安全管理部門平時就很注重這項工作，這可為應急時做出決策提供必要信息。而我國信息收集和整理工作仍較緩慢，經常是發生了突發事件才去搜集相關信息，無法有效應對危機。必須用立法形式建立各部門信息交流、披露機制，有效避免乳制品安全事故的發生。

我國應建立和完善預防性法律規制體系，重視乳制品風險評估，乳制品風險管理以及乳制品風險溝通機制，這3個環節將筑起乳制品安全的堅固保障機制。本著“以人為本”的原則，對乳制品對嬰幼兒的人身健康風險進行評估，控制和防范風險，這樣即使有乳制品突發事件，對社會的危害也是最低的。

2.4 健全乳制品安全法律體系

國務院已出臺《食品安全法實施條例》，對有關食品安全問題作出細化規定。其他相關部門業已著手清理部門規章和規范性文件，修訂與《食品安全法》不一致的條款。同時，地方性法規也應作出適時修改，保證與《食品安全法》銜接緊密，確保這部重要法律的實施。

與此同時，我國應借鑒其他國家卓有成效的立法經驗，采取乳制品法律、行政法規、部門規章等各種形式，貫徹現代法治理念，不斷健全、完善食品安全法體系。充分運用多個法律部門對乳制品安全進行規制，有效地防范乳制品安全事故的發生，切實保證嬰幼兒的健康。

3 小結

法律的制定不是一勞永逸的，更多的是要靠法律的嚴格執行。只有體制、機制、法制健全，多管齊下，才能從根本上對乳制品安全進行有效地監管和防控。而要真正地保證食品安全，各級監管部門應有所擔當，生產銷售企業亦是責無旁貸。

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[3]施京京.美國通過食品安全法案[J].中國質量技術監督,2011（2）:84.

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[6]彭娟.論日本食品安全危機的法律應急機制[J].商業文化,2011（15）:14-15.

[7]周巍.從食品安全問題看2009年我國《食品安全法》實施[J].法制與社會,2011（2）:266.

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[11]李英海.國內外動物源食品安全保障體系研究[D].武漢:華中農業大學,2007.