美國少數民族高等教育政策發展評析及其啟示

鄧雙喜，歐小軍

（1.衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008；2.華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631）

美國少數民族高等教育政策發展評析及其啟示

鄧雙喜1，歐小軍2

（1.衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008；2.華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631）

美國少數民族高等教育政策經過了法律平等權的獲得、隔離但平等的處境、政策優惠的促進、逆向歧視的申訴、融合調整的統一五個曲折而艱辛的發展歷程。審視其政策發展歷程，美國少數民族高等教育平等問題仍未從根本上得到解決，少數民族家庭高等教育經費支出難以保證，少數民族高等教育優惠政策推進阻力較大。構建完整的高等教育法律體系、完善的經濟資助政策和提供公平的高等教育機會是美國少數民族高等教育發展的重要保證。

美國；少數民族；高等教育；教育政策

一、美國少數民族高等教育政策的演進與發展

1.“法律平等權”的獲得

1776年7月4日，美國在《獨立宣言》中開宗明義地宣稱：“人人生而平等。”但在隨后不久的1787年，《合眾國憲法》實際確定了“人生而平等，除黑人”的原則，以非洲裔黑人為代表的少數民族其實是排除在“生而平等”的范疇之外，沒有在法律上享受到平等的公民權。1861年，美國內戰爆發，1863年，林肯總統頒布《解放宣言》，敲響奴隸制的喪鐘；內戰一結束，1865年，奴隸制被廢除；1868年，憲法第十四條修正案賦予所有在美國出生的人以平等的公民權，賦予黑人等少數民族在法律上與歐裔白人平等的公民權；1870年，第十五修正案還宣布：沒有人將會因為種族、膚色和以前的奴役狀態而被剝奪選舉權。隨著美國內戰的勝利，黑人等少數民族不僅取得了平等公民權，同時也獲得了一定的教育權。聯邦政府于1785年頒布的《土地法令》，始創聯邦資助州立教育事業發展的先例；1862年，旨在促進美國高等教育大發展的《莫雷爾法》頒布，其中規定南部17個州必須消除歧視黑人的積習，否則須另外為黑人設置水平相當的農工學院，不然就終止補助。以此為契機，美國開始逐漸加快發展少數民族高等教育步伐，從1865年成立了第一所黑人大學到1917年，全國有黑人高等學校635所，但大部分學校水平都較低，僅有33所學校教授一般意義上的大學科目，僅有3所學校在學生、教師、設備、經費等方面可以和一般大學相比［1］（P662）。但與南北戰爭前黑人等少數民族基本沒有公民權和教育權相比，少數民族的高等教育公平確實推進了一大步。

2.“隔離但平等”的處境

1896年，美國高級法院在“普萊西訴弗格森”案的判決中，最終以“隔離但平等”（separate but equal）措施為法律所允許而告終，在法律的層面規定了“種族隔離”的“合法”性。在“隔離但平等”的遮掩下，南方各州以及非南方的四州都制定了實行隔離的教育法規。事實證明，“隔離”不可能帶來“平等”，種族隔離政策導致美聯邦政府以一種“合法”的方式剝奪了以黑人為主的少數民族的教育權利，使美國剛剛起步的少數民族高等教育發展的步伐又停了下來，對少數民族高等教育公平是一次巨大的傷害。1947年，高等教育委員會報告《為美國民主服務的高等教育》指出，黑人所受的學校教育在各個階段，從小學一年級直到大學，都明顯地少于白人。高等教育階段差別最明顯。1940年，11%的20歲以上白人至少接受過一年高等教育，近5%完成了四年高等教育。20歲以上非白人（其中黑人占95%以上）中接受過一年以上高等教育的只占3%強，完成四年高等教育的不足1.5%。該報告還發現，在17個州和哥倫比亞特區，法律規定在教育上可以隔離黑人。黑人學校校舍破舊，教師素質差，圖書館很糟甚至根本沒有［2］（P217）。從1896年判決生效到1954年美國高級法院推翻了其錯誤的判決的60年間，美國少數民族高等教育是在“隔離不平等”的高等教育政策中緩慢發展的。

3.“政策優惠”的促進

二戰后，尤其是1954年，美國最高法院對1896年判決的“隔離而平等”錯誤性判定做出了歷史性裁決。1955年，美國最高法院要求南方各州以“穩妥的速度”取消學校的種族隔離制度。1958年，艾森豪威爾總統簽署了《國防教育法》，其為聯邦政府控制和發展教育提供了憲法上的保障。1963年《高等教育設施法》開始了聯邦以專項資助方式大規模裝備高等教育設施，極大地擴充和改善了高校教學和科研設施；1964年，國會制訂并通過了《民權法案》，其中少數民族教育條款中，禁止種族隔離和種族歧視，禁止在學校中實行種族隔離，禁止在聯邦資助的工程和計劃中實行種族歧視。同年，美國又通過了《經濟機會法》，規定每年撥款3億美元，資助貧困學生，為少數民族學生入學提供經濟援助。1965年，約翰遜總統簽署了著名的肯定性行動計劃(Affirmative Action Program)。其重要目的是通過優惠政策，幫助在美國歷史上長期受歧視的少數民族改變在政治、經濟、教育和社會等方面的劣勢地位。1965年，第一次針對整個高等教育頒布了《高等教育法》，該單行法令，促使了高等教育的跨越式發展，提高了高校入學率，促進了高等教育機會平等。1972年，美國通過了《應急學校援助法》，該法的立法宗旨為提供援助、消除或防止少數民族集團的孤立。隨后，又頒布了《高等教育實施條例》，具體規定肯定性行動計劃在高等教育領域的實施措施。其中針對少數民族高等教育在招生制度、入學條件、財政資助、補償教育、少數民族教師、多元文化課程等多方面均有詳細優惠促進政策的規定。

4.“逆向歧視”的申訴

1971年，白人學生D·芬尼斯申請進入華盛頓大學法學院未果，芬尼斯狀告華盛頓大學法學院在招生時實行逆向種族歧視，最高法院作出要求該校錄取芬尼斯的強制性裁決。這是最高法院對肯定性行動計劃妥協的開始，1978年，白人學生艾倫·貝基以同樣的理由起訴加州大學戴維斯醫學院(Regents of University of California V.Bakke)，最高法院最后的判決是貝克可以入學［3］（P118-120）。類似這樣的案例，還有1996年德州“霍普伍德案”（Hopwood v.Texas）和加州的“209提案”（Proposition 209）。1997年聯邦教育部公民權利辦公室（Office for Civil Rights）和1998年個人權力中心（Center for Individual Rights）的法律聲明提出，對一部分人的照顧就意味著對其他人的不公平，反對針對少數民族后裔的照顧，主張取消錄取照顧，完全一視同仁［4］（P102）。目前，在美國，對肯定性行動計劃是否繼續執行，不同種族和政治派別意見不一，有人認為把以族裔和膚色為基礎的少數民族權利置于美國公民權利之上，是對白人的“反向種族歧視”；反對派認為對少數民族實行補償教育，可以縮小民族間的教育差距，增加教育公平機會。

5.“融合調整”的統一

特別是60年代以來，美國通過各種各樣的政策、方案和撥款計劃來增加少數民族的高等教育入學機會，有力地推動了少數民族高等教育的發展。1965年，各類高等學校中黑人在校大學生只有27.4萬人；到1998年，黑人大學生數增至164萬人，占大學生總數的比例也提高到12.8%。為了更好地促進少數民族高等教育發展，美國制定了許多具體的政策措施。例如：1972年，國會通過《美國印第安人教育法案》(American Indian Education Act)，這是美國第一部有關印第安人教育的專門法案。1975年，國會通過《印第安民族自決與教育援助法案》；1978年，國會通過《部落自主社區學院援助法案》；1998年，全美部落領袖經過四年的集會討論，共同發表了有關土著教育的紅皮書，隨后克林頓總統簽署一份名為“美國印第安與阿拉斯加土著教育行政命令”。1974年，美國頒布了《雙語教育法案》，1988年美國發表了題為“全國的三分之一”的報告，呼吁“在2000年，使少數民族的生活質量與白人相同。”1994年，美國頒布了《2000年目標：美國教育法》。該法案明確規定：要消除美國各民族之間中學畢業率的差距；提高美國大學的研究生、本科生，尤其是婦女和少數民族學生獲得數學、科學和工程專業學位的人數；提高少數民族學生進大學的比例等等。2001年1月，布什總統簽署并實施了《不讓一個孩子掉隊》的教育法案，為少數民族教育的改革與發展規劃了藍圖。

二、美國少數民族高等教育政策面臨的問題

聯邦政府少數民族高等教育政策的演變充分表明，美國的少數民族高等教育在“彼此起伏”的狀態下確實獲得了較大的進步，在實現少數民族高等教育入學機會均等、提高少數民族高等教育入學率、促進社會和諧和經濟發展等方面都做出了巨大的貢獻。但是，進入21世紀，隨著美國政治、經濟、文化、人口等各方面的深刻變化，美國聯邦少數民族高等教育政策也面臨新的問題和挑戰。主要表現在：

1.少數民族的高等教育平等問題仍未從根本上解決

瑞典著名教育家胡森認為，在分析教育機會均等這一概念時，“平等”首先是指教育起點平等，每個人都有不受任何歧視開始學習生涯的機會；其次是指教育過程平等，要以各種不同的但都以平等為基礎的方式來對待每一個人；再次是指教育結果平等，在通過制定和實施一些教育政策，進而在社會、經濟方面實現更大的平等。因此，教育公平應該包括教育起點、教育過程和教育結果的公平。美國雖然采取了增加少數民族高等教育入學機會的政策與措施，少數民族大學生不是均勻地分布于高教系統的各類院校，而是更多地進入公立院校的兩年制院校，學生獲得學士學位的機會較少，即使進入四年制院校的少數民族學生，也大多集中在選擇性不強、社會聲望不高的院校。同時，高等學校內部種族歧視依然存在，少數民族學生在學校的發展環境還是沒有處在與白人學生平等的位置上，少數民族學生為了減少來自白人學生的傷害而主動要求隔離，少數民族高等教育“平等而隔離”的問題日益凸顯。

2.少數民族家庭的高等教育經費支出難以保證

美國人口多元化特征越來越明顯，美國少數民族占總人口的比例越來越大，據人口專家預測，到2030年，美國人口的40%將是少數民族。“到2015年，將有40萬新增的西班牙裔和20萬新增的非洲裔美國人會接受高等教育”，“總體而言，傳統的大學適齡人口的增加大約有400萬人，而以上少數民族群體就占到了 280 萬。”［5］（P152）然而，在美國現實生活中，少數民族學生更多地集中在低收入家庭，“按美國勞工局的標準，超過40%的西班牙裔家庭和34%的非洲裔家庭的收入屬于‘不充足’一類，不足白人家庭收入的l5%。少數民族大學生更多地依賴于以需要為基礎的資助，這也反映出較低的家庭收入水平”［5］（P153），面對美國大學教育成本的上升，如果聯邦政府對低收入家庭的少數民族學生在資助政策和形式上沒有傾斜，那么低收入家庭的少數民族學生進入高等學校的各項指標差距將進一步擴大，同時也將會擴大美國的社會分層，這不僅會影響少數民族學生的入學公平，最終會影響美國經濟的繁榮。2001年，美國學生財政資助咨詢委員會發布《不容通行：回復國家對教育機會均等的承諾》報告，報告將“無力支付的費用”定為高等教育不平等的一個主要原因，提出必須增加對低收入家庭學生提供基本資助需要，并不斷提高資助力度和比例，但是美國民眾對目標該如何具體實現持有異議。

3.少數民族的高等教育優惠政策推進阻力較大

目前，美國少數民族高等教育的前景不容樂觀。1996年，加利福尼亞州取消了對少數種族和婦女的肯定性行動計劃，極大地影響了美國高等教育系統對待少數民族高等教育公平的態度。1998年，華盛頓州59%的人同意取消肯定性行動計劃，華盛頓大學1999年在大學招生中不再考慮種族因素。從這一系列的行為來分析，美國的高等教育政策正趨向于取消肯定性行動計劃。2001年12月，辛辛那提地區的一項民意調查顯示，81%的人認為應該取消大學招生錄取的種族因素，只有12%的人認為應該考慮。再者，從白人“逆向歧視”案的判例可以看出，許多民眾對實施少數民族高等教育優惠政策的抵觸和不滿情緒日增。這對聯邦政府在繼續推進少數民族高等教育政策設置了重重障礙。事實上，少數民族雖然在表面上取得了與歐裔白人平等的公民權和受教育權，但實際上由于根深蒂固的種族主義文化，使少數民族高等教育的發展受到種族隔離和歧視的諸多限制，少數民族高等教育公平還有一段漫長的路要走。

三、美國少數民族高等教育政策的思考與啟迪

1.完備的法制是少數民族高等教育有序發展的重要保障

美國學者凱波琳（Kapin）指出：“不僅教育政策成為了法律問題”，而且“那些堆積如山的案宗也足以說明，法律已滲透到校園的每個角落”［6］（P392）。美國對少數民族高等教育權利的保護，主要體現在各項完善的法律、法案和各項政策中，其數量之多，范圍之廣是許多國家都不可比擬的。其中從1958年到1970年的13年間，由國會通過的立法就有40多個，而這一時間段也是美國高等教育大發展的黃金時期，通過各項教育法律的制定，美國形成了比較完備的少數民族高等教育法律和政策體系。美國完備的教育法律涉及到高等教育的指導思想、教育目標、教育制度、教學實施、學生貸款、課程設置等許多方面。在對少數民族的教育政策上，涉及到少數民族教育平等權、資助政策、優惠措施，以及民族課程的開設、民族教師的聘任、多元文化的融合等等。而最重要的一點是，美國聯邦根據經濟社會發展需要及時修訂修正少數民族高等教育法律，以期許與社會的發展要求相匹配。美國少數民族高等教育政策與法律實踐的經驗表明，它是行之有效的。新中國成立后，政府先后在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民族區域自治法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等等法律中就少數民族高等教育發展制定了一系列的法規、政策和措施，使少數民族高等教育獲得了較快發展。有數據顯示，我國少數民族大學生已從1953年的0.55萬增長到2001年的40.97萬，增長了40倍。但是少數民族的高等教育發展也存在許多不足，這需要政府根據少數民族的具體情況，制定不同區域和不同少數民族的高等教育專門政策與法律，增強法律政策的針對性和實效性。例如美國就印第安人的實情，1972年，制定并通過了專門法案《美國印第安人教育法案》，這是我國在制定少數民族高等教育法律與政策所需要考慮的。再者，我國少數民族法律體系還欠完備，內容不豐富，形式較單一；規范化的文件多，正規化的法規少；宏觀指導的多，微觀具體的少。因此，建立完備的少數民族高等教育法律體系是我國少數民族高等教育改革與發展的需要。

2.完善的經濟資助政策是少數民族高等教育發展的基礎

提高低收入家庭的少數民族學生大學入學率，促進少數民族學生順利完成學業是聯邦政府的職責和使命，但是，由于少數民族家庭多屬于低收入家庭，極大地影響了少數民族學生的高等教育入學率。根據美國高校委員會的數據統計，在1970年至1997年，盡管各收入階層家庭的入學率都有所提高，但是收入最低家庭的學生和收入最高家庭的學生之間的入學比率都是相差32個百分點。盡管過去了三十幾年，在縮小這種差距和提高較低收入家庭學生的入學機會方面，并沒有取得多少進展［5］（P14）。主要原因是美國少數民族低收入家庭無法支付除財政資助和可預期家庭支出后的那筆高等教育培養費用。從1958年起，美國先后設立“國防貸學金”、“工讀方案”、“教育機會助學金”、“國家擔保貸學金”、“基本教育機會助學金”、“聯邦直接貸學金”和類似“工讀方案”的“全國信托服務方案”等貧困學生資助計劃。以上各項資助都是“基于經濟需要的資助”（financial need based aid），面向貧寒學生，資助額按申請者的經濟困難程度和需要確定。雖然這些資助并不是專門為少數民族學生設立的，但少數民族學生受益最大［7］。美國的高等教育資助體系根據不同的群體目標、時代需求而各不相同，聯邦政府因時制宜，及時調整方案，建立了多樣化、多元化的資助體系。我國地區經濟發展不平衡，不同地區、不同階層、不同職業的收入差距較大。少數民族地區處于經濟不發達的地區較多，除了對少數民族實行專門的經濟資助，要爭取高校、企業、社會團體、民間機構和個人等力量共同參與大學生資助，構建多元化的資助體系。

3.公平的高等教育機會是少數民族高等教育發展的關鍵

美國是由不同民族和不同膚色的種群融合而成的一個年輕國家，其國民的構成除美洲土著印第安人外，主要由移民組成，是一個典型的移民國家。美國的少數民族是指歐裔白人以外的其他民族，主要包括非裔美國人、拉美裔美國人、亞裔美國人、西班牙裔美國人和印第安人等。建國以來，雖然黑人與其他有色人種的平等權利有了很大的提高，但種族歧視仍是美國社會的毒瘤，種族關系仍是比較緊張的。由于美國種族歧視，幾百年來少數民族一直生活在社會底層，其在高等教育領域的表現就是少數民族學生受到了不公正的待遇，雖然各屆政府就少數民族高等教育公平問題都做了不懈的努力，也大大推進了少數民族高等教育公平的進程，“美國公立教育資源分配開始大幅度地向弱勢群體傾斜，而且強制性地實施白人與黑人學生合校，消除種族隔離，實行所謂‘為了平等的反向歧視’政策”［8］，但是由于美國種族主義思想根深蒂固，少數民族教育不公平待遇未能從根本上解決，新的不平等又日益凸顯。所以，從政治意義上說，美國少數民族高等教育發展就是一部種族歧視與反種族歧視的血淚史；從法律意義上講，美國少數民族高等教育就是一部黑人等少數民族獲取公民基本權利的斗爭史；從教育的意義上說，美國高等教育就是一部逐步爭取高等教育公平的發展史，錯綜復雜的美國社會也形成了美國紛繁多樣的教育形態和教育政策。所以說美國要想進一步發展少數民族高等教育，消除種族歧視和種族隔離是關鍵，也是其持續發展的重要一步。我國各民族平等，不存在所謂的種族歧視問題，對少數民族高等教育政策有較寬松的政策支持。因為我國在發展少數民族高等教育上尊重少數民族自主發展高等教育的權利，積極創辦民族院校，加強少數民族學生師資建設，實行雙語教學，提倡多元文化校園，在財政和招生政策上給予傾斜，少數民族高等教育公平得到較好的實現。但是由于少數民族多處在遙遠偏僻、信息閉塞、經濟落后的山區，少數民族受傳統文化的負面影響至深，與外界教育的差距很大，少數民族學生中途輟學的問題依然比較嚴重，所以說對少數民族高等教育有些優惠政策也無法落到實處，少數民族的高等教育公平問題還是一個十分棘手的難題。目前，我國更重要的不是少數民族有沒有高等教育公平問題，而是政府應采取各種促進高等教育公平實現的有效手段。例如可借鑒美國優先照顧少數民族家庭就業，提高少數民族家庭經濟收入；保證少數民族大學生就業的特殊政策等，這些措施在一定程度上都可以促進我國少數民族高等教育公平機會在實踐層面上的實現。

［1］滕大春.美國教育史［M］.北京：人民教育出版社，1994.

［2］王英杰.美國高等教育的發展與改革［M］.北京：人民教育出版社，1993.

［3］［美］珍妮·H·巴蘭坦.美國教育社會學（李舒馳譯）［M］.北京：春秋出版社，1989.

［4］王定華.走進美國教育［M］.北京：人民教育出版社，2006.

［5］［美］多納德·E·海倫.大學的門檻——美國低收人家庭子女的高等教育機會問題研究（安雪慧譯）［M］.北京：北京師范大學出版社，2008.

［6］許云昭，石 鷗.差距與超越——中美教育管理比較研究［M］.長沙：湖南師范大學出版，2000.

［7］劉寶存.肯定性行動計劃與美國少數民族高等教育的發展［J］.民族教育研究，2002，（2）：53.

［8］易紅郡.西方教育公平理論的多元化分析［J］.湖南師范大學教育科學學報，2010，（4）：5.

Comment and Analysis on Higher Educational Policy Development of Ethnic Minorities in America

DENG Shuang-xi1，OU Xiao-jun2
（1.Hengyang Normal University，Hengyang，Hunan 421008，China；2.Institute of Education Science，South China Normal University，Guangzhou，Guangdong 510631，China）

The ethnic minorities of higher education in the United States of America have developed ups and downs.The author summarized it as five stages：the right of equality in law，the situation of isolate but equality，the promotion of favorable policy，the appealing of backwards discrimination and the unity of integration adjustment.Through the policy survey of its development process，the author thought that the equality problem of the ethnic minorities of higher education in the United States of America have not been solved from its roots，the expenditure of the higher education in ethnic minorities families have no guarantee and the promotion of the favorable policies of the higher education for ethnic minorities have met great resistance.The author finally proposed that the complete law system of the higher education，the complete financial assistance policy and fair higher education chance are the important guarantee for the ethnic minority higher education development in the United States of America.

America；ethnic minority；higher education；educational policy

G649

A

1000-2529（2011）04-0142-04

2011-02-05

湖南省教育廳項目“農村基礎教育場域中教師文化重建研究”（09C190）

鄧雙喜（1965-），男，湖南衡陽人，衡陽師范學院副教授；歐小軍（1974-），男，湖南衡陽人，華南師范大學教育科學學院博士研究生，教育部廈門大學高等教育學博士研究生訪學基地訪學博士生。

（責任編校：文 泉）