論公共服務倫理本性的主要內容

王家合 ，李建華

（1.中南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410083；2.湖南理工學院 經管學院，湖南 岳陽 414006）

論公共服務倫理本性的主要內容

王家合1，2，李建華1

（1.中南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410083；2.湖南理工學院 經管學院，湖南 岳陽 414006）

公共服務倫理本性是整個公共服務倫理體系最本質的屬性，是塑造公共服務倫理體系的關鍵內容。加強公共服務倫理本性研究，理論上源于公共行政倫理發展的價值訴求，實踐上源于優秀傳統行政文化的積淀和服務型政府建設的現實要求?，F階段公共服務倫理本性的主要內容包括尊嚴價值、服務意識、公共性、正義和效率四個方面。

倫理本性；公共服務；服務型政府

在公共行政學一百多年的發展歷程中，研究范式經歷了官僚制行政、新公共管理、新公共服務等三次主要理論范式的轉型［1］。各階段的研究使公共行政學科得到了快速發展，有效地指導了以政府組織為主的公共行政實踐。但比較而言，“在公共行政學的學科體系中，行政倫理學則是一門更為年輕的分支學科，僅有不到30年的歷史”［2］。近年來，在公共行政學術研究和實踐領域，人們對公共行政倫理的興趣日益濃厚。作為公共行政倫理的最新研究領域——公共服務倫理研究，將為整個公共行政學科提供理論支撐，并為公共服務實踐提供價值導向。公共服務倫理本性是整個公共服務倫理體系最本質的屬性，是塑造公共服務倫理體系的關鍵內容。加強公共服務倫理本性研究，厘清公共服務倫理本性的研究內容，有利于形成公共服務倫理基本規范，并為公共服務倫理評價提供標準，具有鮮明而重要的時代價值。

一、公共服務倫理本性研究的由來

1.理論上源于公共行政倫理發展的價值訴求

如前所述，公共行政學的演進大致經歷了三個階段，即官僚制行政、新公共管理、新公共服務，不同階段對公共行政主體提出了不同的倫理價值訴求。

官僚制行政理論是早期社會科學提出的社會和政治理論，主要理論基礎是政治理論，把主體行為模式定位為“行政人”。在該理論的影響下，官僚制行政的倫理本性集中體現為官僚制管理，亦即“劃槳”。休斯將官僚制行政模式的特征概括為四個基本方面：政府按照等級制、官僚制原則進行組織以提供政府機關正常運作的最佳方法；政府一旦介入到某些政策領域內，它就可以通過官僚制組織結構成為商品和服務的直接提供者；政治與行政能夠相分離，以確保責任性；需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業官僚。［3］（P2）這些特征使官僚制行政存在過于狹隘、層級和古板的內在缺陷，政府缺乏足夠的靈活性與社會回應能力。

新公共管理理論本質上是基于實證社會科學的更完善的經濟理論，它的人格假設是“經濟人”或自利的決策人，主導其價值的是技術和經濟理性。在該理論的影響下，新公共管理的倫理本性集中體現為“掌舵”，即政府充當催化劑，為釋放市場力量服務。追求利益最大化是新公共管理理論的邏輯起點，該理論把企業管理的要求納入政府管理的實踐，過分迷信市場經濟機制，強烈推崇市場主張，必然導致互惠、互信、公共利益等公共服務倫理本性的缺失，必將對公共服務主體的社會公信力造成沖擊，導致公共政策在實踐中受阻。

通過反思和批判新公共管理理論而形成的新公共服務理論起源于民主理論，其倡導的本性是“服務”，即公共行政主體通過協調公民和社區團體的利益關系，營建共同的價值觀。

由以上各階段公共行政理論的倫理價值訴求可知，公共行政倫理本性顯示出“劃槳→掌舵→服務”的發展軌跡，公共服務倫理本性體現出更多的“服務”因素，為我國公共服務倫理本性研究指明了方向，同時，不同階段公共行政倫理理論的倫理價值訴求所存在的缺陷和不足，對我國公共服務倫理本性研究提出了更高的要求。

2.實踐上源于優秀傳統行政文化的積淀和服務型政府建設的現實要求

除了公共行政理論的影響，公共服務倫理本性研究在我國的興起還得益于我國傳統行政文化的積淀以及服務型政府建設的現實要求。

從傳統上看，現階段公共服務倫理本性研究的必要性源于傳統行政文化優秀價值成分向現代化回歸?！靶姓幕侵冈谛姓嵺`活動基礎上所形成的行政意識形態”［4］（P326）。雖然不同的政治統治時期會存在不同的行政文化，但由于它具有連續性等特征，我們無法完全超脫于因歷史產生的各種行政文化而獨立存在。這集中體現為儒家思想對我國公共服務倫理本性的深刻影響，例如孔子論語中表達的“節用而愛人，使民以時”（《論語·學而》）、“為政以德”（《論語·為政》）；孟子闡述的“民為貴，社稷次之，君為輕”（《孟子·盡心下》）等思想。由于這些優秀傳統文化的積淀，人們對公共服務主體形成了角色期望，而正是這種社會期望所形成的約束，讓公共服務倫理向“德性”、“民本”等倫理本性回歸。

從現實上看，黨的十七大報告提出“要加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，表明我國黨和政府大力提升政府服務水平的決心。服務型政府區別于傳統政府形式的最大特征之一就是對公共服務倫理本性的關注。然而在服務型政府構建的實踐中，依然存在一些不和諧的因素，如公共服務倫理本性體現不足、價值評估標準有失偏頗、官僚主義作風、公務員“經濟人”人格等。服務型政府建設的本質在于“為民”，即通過政府職能改革和再造，把對社會的管理職能加入服務的理念，為公民提供服務型的社會管理。它是在公民本位、社會本位的理念指導下，把政府定位為社會服務者，充分體現社會平等、政治民主、以人為本、法治和有效等基本價值。因此，準確定位公共服務倫理本性，本質上是弘揚我國社會主義基本價值的必然，是踐行“全心全意為公民服務”這一黨的宗旨的要求，并生動體現“以人為本”的執政理念。能否通過相關研究準確認知公共服務倫理本性，決定著服務型政府能否真正實現，決定著黨和政府的公信力，決定著國家的長治久安。建設服務型政府，實質是以服務為倫理價值取向，要求政府進一步明確和弘揚符合時代要求的公共服務倫理本性。

二、公共服務倫理本性的主要內容

當前學術界關于公共服務倫理本性研究的著述較少。我們在充分借鑒學者們關于公共行政倫理的研究成果、充分理解2010年“兩會”提出的政府治理目標的基礎上，將公共服務倫理本性的主要內容概括為尊嚴價值、服務意識、公共性、正義和效率四個方面。

1.尊嚴價值

尊嚴，簡而言之，就是權利被尊重。溫家寶總理在全國人大十一屆三次會議上作的政府工作報告提出“我們所做的一切都是要讓公民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧”［5］的服務目標和理念?！白饑纼r值”是“以人為本”新的內涵，即更加重視人的全面發展，更加重視人的內心感受和精神體會。把尊嚴貫穿于整個公共服務倫理體系，目的是從公民根本利益出發，以人的發展統領社會的發展，不斷滿足公民日益增長的物質文化需要，切實保障公民的政治、經濟、文化利益，讓全體公民享受社會發展成果。

要在公共服務倫理本性中充分實現“尊嚴價值”，應該從公共服務的主體和客體兩個角度出發，把公共服務組織，區分為組織內部與組織外部，從尊嚴價值角度對其提出規范，把尊嚴價值注入這兩大對象之中，并采取相應的措施對尊嚴價值進行保障。

一般說來，我們提到“尊嚴”，大多是理解為公共服務主體應該對公民作出的保障和承諾。實際上，這只是尊嚴價值體現在倫理本性中的一個方面，尊嚴價值還應包括對公共服務主體本身的承諾。對組織內成員而言，他們是“尊嚴價值”的主要構建者和推行人，“尊嚴價值”對他們提出的要求是本著公共利益，為公民提供人性化的服務，從而保障公民全面的發展。同時，也還體現在組織制度對組織內成員的人文關懷，對成員的監督、評估、激勵等應本著公平、公正的要求，為成員營造一個和諧、上進的組織環境氛圍。

“尊嚴價值”的倫理本性不僅僅是公共服務主體根據公民的需求內化為自身的意識，同時也是公共治理的要求。現代社會中，公共服務的效果越來越取決于社會公眾的認同和參與，即公民在獲得尊嚴的前提下，往往更有利于公共服務的推進和實現。因此，要使“尊嚴價值”在組織外成員中得以實現，首先要建立快速的服務回應機制，對公民的需要迅速地做出回應，滿足公民需求的多樣化。其次要建立健全公民參與機制，只有當公民參與到服務本身，公共服務主體才能更好地了解公民的需要，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。再次要主動接受公民監督，這主要是從公共權力的來源和使用過程角度提出的要求。從公共權力來源看，公共權力來源于公民，公民有權利也有義務對其進行監督；從公共權力運行過程看，英國思想史學家阿克頓勛爵曾提出“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”的著名論斷，為了保障公共權力的合理性和合法性，加強公民監督理應成為制約公共權力不可或缺的途徑。

2.服務意識

努力建設公民滿意的服務型政府是我國政府自身改革和建設的方向。公共服務首先意味著一種管理方式、管理觀念的轉變，它不同于過去的“政治統治”與“政府管制”，而是更多地帶有了“服務”的性質。因此，公共服務倫理本性與其他公共行政理論的價值訴求的根本區別就是強調公共服務主體的首要作用是把服務意識融合于公共服務的全過程，為公民提供便利，幫助公民達成其公共利益，而不是“掌舵”整個社會管理。從這一意義上說，服務意識是公共服務倫理本性的核心價值，公共服務倫理本性的有效實現都受這一核心價值的影響。

為了更加深入地認識“服務意識”這一倫理本性，我們有必要從以下角度進行理解。如同社會學中主文化與亞文化這一對概念一樣，在公共行政領域同樣也受某些主文化和亞文化的綜合影響。如新公共管理理論的基本假設是公共組織和私營組織管理本質的互通性，其最終落腳點是在公共部門全面引進私營部門的經營管理模式，塑造“企業型政府”。將市場因素引入政府管理，主張像企業改革一樣改造公共部門、遵循“顧客滿意”原則、引入競爭機制、重視結果等價值，雖有一定的借鑒意義，但是卻弱化了公共服務主體對社會服務能力、服務質量的考量力度，導致公共服務主體公仆意識的淡化、服務能力的缺失，最終使服務價值在公共行政中處于一種亞文化的、被邊緣化的境地。

作為一種精神狀態，服務意識是公共服務主體對公共服務倫理本性的內在認可；作為一種現實行為，服務意識又表現為公共服務主體對公共服務的能動創造。具體而言，服務意識至少包含以下四個方面的內在規定性：首先，服務意識是社會個體在進入公共部門時所必須接受的一種職業操守；其次，服務意識是公共服務主體對民眾的一種現實關切；再次，服務意識是多元價值的統一體；最后，服務意識是評價主體評價公共服務行為的合理性及合法性的尺度。因此，在為公民提供公共服務的全過程中強化服務意識，是公共服務主體制定和執行一切公共政策的出發點和落腳點。

3.公共性

國內公共行政學泰斗夏書章先生對公共服務評價道：“在傳統公共管理與新公共管理理論之后，出現新公共服務理論運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質?！保?］從這段話中，我們很容易掌握一個關鍵詞，即“公共”。在公共服務倫理本性的主要內容里，“公共性”是公共服務倫理本性的本質要求，公共服務主體所擁有的公共權力是服務于公共利益的。作為區別于私人利益的公共利益，它的實現程度關乎全體社會的福利，它具有非排他性、合理性、正當性等特點。學術界在公共行政研究中歷來非常重視公共利益，張康之教授就指出，“公共行政人員必須時時處處堅持道德化的價值取向，最為根本的就是要公正地處理個人利益與公共利益之間的關系，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共行政的日常實踐中”［7］（P215-219）。

然而，在近代社會的發展過程中，無論是理論還是實踐，都僅僅突出了對效率、經濟水平的訴求，而忽視了對公共服務“公共性”這一終極價值的關注。造成“公共性”缺失的原因是復雜的，但關鍵在于實現公共利益的公共權力掌握在擁有私人利益的主體手中，也就是“經濟人”的事實存在和公共服務“公共性”之間的矛盾。公權私用是公共服務背離“公共性”這一倫理本性的根本原因所在。這些不良的公共服務現象和我國服務型政府建設的要求是格格不入的，同時也是與黨的宗旨和政府的行政理念相沖突的，能否實現“公共性”倫理本性價值的回歸，在很大程度上決定著我國社會主義事業的興衰成敗。因此，如何把“公共性”這一倫理本性落到實處，保證公共利益的最大化，并有效地分配公共利益，是公共服務的本質所在。

4.正義和效率

“公共行政的一般倫理原則是公正。公正是正義理論中的核心概念?！保?］公正精神和公平精神寓于正義之中，它是建立在這樣一個基本理念的基礎之上的：承認社會公民具有平等的權利，這些權利并不因為個人的地位、性別、種族、收入等差異受到損害，也不能被權力和特權所侵害。我們黨和政府始終高度重視這兩大公共服務倫理精神建設，黨的十六屆六中全會明確提出社會公平正義是社會和諧的基本條件，黨的十七大進一步將社會公平正義作為深入貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的新要求。公共服務“公共性”的倫理本性決定了現代公共服務的主要職責就是維護和實現社會公平正義，這是公共服務倫理本性的價值目標。在對正義的理解上，有手段和目的之分，即存在手段正義和目的正義。前者重點在于構建一套合法合理、責任明晰、公正精神得以全面體現的制度體系，依靠這一套制度，為正義的實現提供途徑；后者重點在于如何對公共利益進行權威性分配，即應該把公共利益分配給誰、怎么分配、分配多少等。只有在嚴格的制度規范下，盡可能在社會成員之間公平、公正、公開地分配公共利益，才能防止社會貧富懸殊、兩極分化，從而維護社會正義。

20世紀80年代，新公共管理理論以經濟學理論和私營企業管理理論為基礎，在公共服務領域強調引入市場機制。其核心價值是競爭、效率等，并提倡公共服務主體應以3E模式（經濟、效率、效益）為公共服務績效評估的主要標準。公共服務倫理本性拋棄新公共管理理論對3E價值取向的追求，重新引導公共服務倫理向公平、正義等價值取向回歸，但這并不是從一個極端走向另一個極端，而是要求我們根據特定的情境因素，對公平與效率這一對關系有所側重，從而達到新的“平衡”。3E涉及政府管理的資源、投入、產出、效果，實際上體現了三種關系，如下圖所示［9］（P320）：

我們可以從3E內涵推斷出公共服務倫理本性蘊含效率精神的合理性。將上圖的關系與公共服務相結合可知，由于公共服務資源和投入的公共性，決定了它的產出和效果同樣必須具有公共性，也就是說對它產出和效果的享用是非排他性的，但社會對這些公共服務的享用，不論在質上、量上、時間上還是空間上，都存在差異性。這種無法避免的差異性和公共服務普遍性之間的矛盾，要求我們必須改善投入和產出關系，即在現有資源基礎上，通過提高效率，向社會提供更多的公共服務，以滿足公民日益增長的、差異化的、動態的公共服務需要。所以，公共服務在注重公正精神的同時，必須對效率精神提出要求，只有這樣才能為正義精神提供基礎。正如古立克所言：“效率就是公共行政價值尺度中的頭號原理，效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石”［10］（P123）。

因此，就我國而言，公共服務倫理本性要求公共服務的理念價值應由原來的“效率優先、兼顧公平”向“效率與公平并重”轉變。這并非是對效率精神的弱化，而是強調公共服務在強調效率的同時，也應當向正義精神靠攏，形成正義與效率兩大精神并重的格局。

［1］陶 振.西方公共行政價值的嬗變與詮釋［J］.公共行政，2007，（4）：21-23.

［2］張康之.在公共行政的演進中看行政倫理研究的實踐意義［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2005，（5）：41-49.

［3］［澳］歐文·E·休斯.公共管理導論（彭和平譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.

［4］郭小聰.行政管理學（第二版）［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.

［5］新華網.溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上的政府工作報告［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-03/15/content_13174348_11.htm.

［6］夏書章.公共服務［J］.中國行政管理，2003，（3）：61.

［7］張康之.尋找公共行政的倫理視角［M］.中國人民大學出版社，2003.

［8］羅德剛.論我國行政倫理的幾個實質性問題［J］.云南行政學院學報，2002，（3）：4-7.

［9］張國慶.公共行政學（第三版）［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［10］Robert A.Dahl.The Science of Public Administration：Three Problems［A］.in Jay M.Shafritz and Albert C.Hyde（eds）.Classics of Public Administration［C］.MoorePublishingCompany，Inc.，OakPark：Illinois，1978.

On the Main Contents of Ethical Nature in Public Service

WANG Jia-he1，2，LI Jian-hua1
（1.School of Public Administration，Central South University，Changsha，Hunan 410083，China；2.Hunan School of Economics and Management，Hunan Institute of Science and Technology，Yueyang，Hunan 414006，China）

Ethical nature in public service is the most essential attribute in the whole ethical system，and it is the key content in shaping ethical system of public service.Now we must strengthen the research of ethical nature in public service.It is due to the value appeal of the development in public administrational ethic in theory，and the accumulation of fine traditional administrative culture and the reality requirements of service-oriented government building in practice.At this stage，the main contents of ethical nature in public service involve four aspects in the dignity value，service awareness，publicity，justice and efficiency.

ethical nature；public service；service-oriented government

B82-053

A

1000-2529（2011）04-0042-04

2011-01-20

王家合（1972-），男，安徽六安人，湖南理工學院經濟與管理學院副教授，中南大學政治與公共管理學院博士后；李建華（1959-），男，湖南桃江人，中南大學公共管理學院教授，博士生導師。

（責任編校：文 建）