日本的災害對策體制對重慶城市防災規劃的啟示

余爽，唐勁峰

(1．重慶交通大學交通運輸學院，重慶400045;2．重慶市規劃局，重慶400020)

汶川大地震在人們心中的陰影還沒有散去，海地大地震又帶來數不盡的悲傷，而隨后的智利8.8級大地震更震憾了人類的心靈。全球氣候變化引起世界災難頻發，人們越來越意識到“安全社會”的重要性。安全不僅僅是一種生存的需要，更是人類社會可持續發展的需要，安全應該上升到可持續發展的高度，與人口、資源、環境共同構成可持續發展的四駕馬車。可是，我國目前的城市防災減災事業卻難以挑起這個重任，沒有形成一套行之有效的方法來對付災害，遇事就是政府號召加全民動員，花費大量的人力財力物力，效果卻不明顯。而反觀我們的依水鄰邦日本，由于其天生惡劣的自然條件，使他們自古以來就十分重視防災減災事業的建設，到今天逐步形成了一套完善有效的災害對策體制，每年日本發生的災害次數很多，但傷亡人數卻很少。因此，我們很有必要學習鄰國的先進經驗，來完善我們的城市防災減災事業，使我們擁有更安全、更放心的城市。

1 日本災害對策體制的主要內容

日本的災害對策體制最早可以追溯到1880年，經過幾十年的發展，后于1961年頒布了日本防災減災事業方面的根本大法——《災害對策基本法》。此法奠定了現代日本災害對策體制的基礎，標志著一整套成熟的災害對策體制的建立。從那以后，日本政府在這部災害對策基本法的指導下，通過不斷地改進完善，形成了如今的一整套系統高效的災害對策體制。

日本的災害對策體制是一個龐大而復雜的系統工程，其內容大致可歸納為下列三方面。

1.1 法律法規體系

法律法規體系是整個災害對策體制的基礎，是防災組織體系與防災規劃體系得以順利實施的制度保障。根據法律的內容和性質，可以分成基本法類、災害預防和防災規劃類、災害緊急對應相關法類、災后重建和復興法類、災害管理組織法類五大類型。

(1)災害基本法方面，主要頒布了災害對策基本法、大規模地震對策特別措施法、原子能災害對策特別措施法、海洋污染及海上災害防止法、建筑標準法等。

(2)災害預防和防災規劃方面，包括河流法、海岸法、防砂法、滑坡陡壁崩塌等災害防止相關法、地質災害防止相關法、活火山對策特別措施法、大雪地帶對策特別措施法、地震防災對策特別措施法、臺風易發地帶災害防止特別措施法、促進建筑物抗震加固相關法、在密集地區建立防災街區的促進相關法等。

(3)災害應急對應相關法方面，包括消防法、防洪法、警官職務執行法、災害救助法、傳染病預防法、水難救護法、道路法、航空法、電波法、廣播電視法、有線電器通信法、國際緊急援助隊派遣相關法等。

(4)災后重建和復興相關法方面，包括特大災害時特別財政援助相關法、災后修復事業費國庫負擔法、公營住宅法、受自然災害的農林漁業經營者資金貸款規定、災區城鎮復興特別措施法、災區建筑物分類重建相關法、特定非常災害的災民權益保護特別措施法、災民生活重建支援法、農業災害補償法、森林國營保險法、漁業災害補償法、地震保險相關法、災害慰問金相關法等。

(5)災害管理組織方面，涉及的法律有消防組織法、警察法、海上保安廳法、自衛隊法、水害預防組織法、日本紅十字會法等。

1.2 防災組織體系

防災組織體系是整個災害對策體制的核心，是落實法律法規體系與防災規劃體系的關健。經過多年的發展，日本已建立起包括政府機關、行業機構、專業救災隊伍、民間團體乃至公民個人在內的一整套系統而高效的防災組織結構體系。具體組織形式為:

(1)政府機關方面，包括常設的防災組織體系與非常設的防災組織體系兩方面。

(2)常設的防災組織體系，包括中央防災會議、都道府縣防災會議、市町村防災會議以及必要時設立的地方防災會議的協議會。

(3)非常設的防災組織體系，主要是指災害對策本部。其中，又包括由日本首相批準設立在總理府內的非常災害對策本部與緊急災害對策本部，以及由都道府縣或市町村長批準設立的災害對策本部。另外根據需要，各級災害對策本部還可設立災害現場對策本部，作為災區與災害對策本部聯系的橋梁。

(4)行業機構方面，主要是指各種專門行業內部的防災組織體系以及大型企業內部的防災組織體系。它們配合政府機關的防災工作，具體負責本行業或本部門內的防災對策。

(5)專業救災隊伍方面，日本目前已經形成了包括地方消防隊、緊急消防援助隊、警察部隊、自衛隊、醫療救助隊在內的完整的救災隊伍系統，在災害應急處理、減少人們生命財產損失方面發揮了具大的作用。

(6)民間團體方面，目前主要是包括災害預防領域的科研機構、災害救助領域的慈善組織等。

(7)個人方面，是指眾多參與防災減災事業的志愿者，目前志愿者在日本的防災減災領域正在發揮越來越重要的作用，特別是在災害預防與災后救助方面。

1.3 防災規劃體系

防災規劃體系是整個災害對策體制的落腳點。由于有法律的保證及多年來的實踐經驗總結，目前日本已經形成了一整套系統而行之有效的防災規劃體系。總體來說，日本防災規劃體系建設的目標就是要建立一個充分完善的災害預防體系、迅速且周到的災害應急對策體系、妥當又快速的災后重建與修復體系。具體來說，其防災規劃體系主要包括防災基本規劃、地方防災規劃、防災業務規劃三個方面與層次的內容。

防災基本規劃。是由中央防災會議根據災害對策基本法，結合全國的防災要求而制定的關于日本災害預防、災害應急對策和災后重建復興等方面的總體規劃。現行的防災基本規劃是制定于1963年，后經5次修正修改而成。其內容是以災害種類構成為結構框架，按照災害對應的時間順序，對每一災種的災害預防、災害緊急對應、災后重建復興進行了統一規劃，具有全國通用性與標準依據性的特點。“自己的安全自己保護”是整個防災基本規劃的主旨與出發點，因此，除了規定國家和地方公共團體在災害對策中的責任外，還對家庭儲備飲用水、糧食、進行災害預防及相關安全對策、自主防災組織、防災自愿者組織的成立運行等作了規定與說明。

地方防災規劃。包括都道府縣防災規劃與市町村防災規劃兩個層次，分別是由都道府縣防災會議與市町村防災會議制定的。它們是依據防災基本規劃，結合本地區災害特征制定的適合本區域的防災規劃。目前，日本所有的都道府縣都已經制定了各自的地區防災規劃，幾乎所有的市町村也都在制定本行政區的地區防災規劃。

防災業務規劃。是由指定的行政機關與公共機構，按照防災基本規劃制定的本業務范圍內的防災規劃，具體又包括指定國家行政機關、指定地方行政機關、指定公共機構三個方面。目前，由內閣首相指定的國家行政機關有29個，指定的地方行政機關有24個，指定的公共機構有37個。

這里值得一提的是，日本的“防災規劃”概念與我國目前城市規劃領域里的“防災規劃”概念有著質的區別。我國目前城市規劃里的防災規劃僅僅可以算是對防災減災基礎設施進行了粗略的靜態的布局，甚至還沒有達到“防災減災基礎設施”這樣的高度。這與日本的“防災規劃”相距甚遠，日本的防災規劃已完全不是一個“靜態”的概念，它是一個包含災害預防、災前對策、災中應急處理在內的全方位、“動態”、綜合的危機處理機制。

2 日本的災害對策體制對中國城市防災減災事業發展的啟示

日本的災害對策體制可以對中國城市的防災減災事業發展產生如下幾點啟示。

2.1 加強制度建設，為完善我國的綜合防災減災事業提供制度保證

一是法律制度的建設。日本的災害對策之所以效率高效果好，在很大程度上應歸功于其完善的法制保障，因此我們應向其學習，從法制建設入手，構建我國防災減災事業的制度基礎，這也符合我國“以法治國”的基本發展路線;二是組織體系的建設。日本的災害對策之所以能有效的被執行，與其嚴密的互相配合的力量強大的防災減災組織體系密切相關。社會中，“人”是最主要的因素，只有管好了“人”，才能管好“事”，因此，建立一套科學的行之有效的防災組織體系，對于我國的防災減災事業來說是必不可少的。在這方面，我國還十分薄弱。

2.2 完善防災規劃，形成適應形勢變化的、經過預演可行的防災救災預案體系

我國現在還沒有專門的防災規劃體系，目前的防災規劃是從屬于城市規劃之下的一個專項規劃。而日本是形成了一個專業的從中央到地方的“防災規劃體系”。當然，這跟我國與日本的國情不同有關，我國也不一定非要模仿，但我國防災規劃的內容卻是需要大大改進，從以前單一、靜態地對防災設施進行布局，上升到綜合動態地對危機處理制定準備對策，形成多種彈性而有效的防災救災預案，并且要上下縱向結合，左右橫向結合，形成一套完整的預案系統。并且，規劃預案不能僅是停留在紙面的文件上，還應經過多次預演實驗其效果、總結其不足，以使其更加完善、更具可操作性。

2.3 加大對防災減災基礎設施建設的投入

防災減災事業是一項長期的系統工程，需要持續不斷地幾年幾十年甚至幾代人的不斷努力來完善，必須由國家政府來做這件事，將其作為國家的一項基本國策，納入國家的財政預算，保證持續不斷的財政投入。從日本1962年至2000年的財政預算報表中，可以發現歷年日本的防災預算占財政預算的比例始終保持在6%左右，而在阪神大地震的1995年更是高達9.7%，可見日本如此先進的防災減災體系的建立，與其高額的財力物力投入不無關系。

2.4 加強宣傳教育，發動社會力量參與防災救災，提高居民自救意識

防災減災不只是政府部門的事，也不是哪一兩個專業防災救災機構的事，而是一項全社會事業，只有全體國民都參與進來，我們的防災減災事業才可能取得突破性的進展。日本的防災減災事業之所以取得如此成就，正是因為其全民參與的理念——“自已的安全自己保護”。因此，我們應大力加強對國民的宣傳教育，普及國民防災減災救災的基本知識，提高防災意識與自救意識。同時，還應大力號召人們積極參與到防災救災事業中來，本著“一方有難，八方支援”的優良文化傳統，盡力幫助受災國民減少生命財產損失，提供人力物力的各項援助。

3 日本的防災規劃對重慶城市綜合防災規劃的啟示

受日本防災規劃的啟示，建議重慶市在編制城市綜合防災規劃時，應對目前城市中各種凌亂而分散的防災設施進行系統梳理，將其提升到“防災減災基礎設施”的高度，構建形成“重慶城市的綜合防災減災基礎設施系統”。這一系統主要包括以下幾方面的內容。

3.1 災害應急指揮系統

災害應急指揮系統可謂是整個災害應急對策的靈魂。其內涵包括災害應急指揮中心的建設與管理、災害對策職員的緊急出動、災害情報的收集與傳遞、災害對策的下達與傳遞等多個方面，需要政府、各部門和全社會的通力合作緊密配合才有可能真正發揮出其應起的作用。具體可從以下幾方面著手。

一是建立“防災中心”體制。日本幾乎所有的都道府縣都建立了自己的“防災中心”，而絕大部分的市町村也都設有自己的“防災中心”，作為災害發生時本地區內災害對策的最高決策機構，平時還負責組織開展對災害的預防預測分析研究整理等工作。從日本的實施情況來看，防災中心的建立大大提高了日本的災害預防與災害應急反應能力。

重慶今后也應建立此類的“防災中心”，作為平時的災害預防研究中心及災害發生時的應急處理指揮中心。防災中心可分市與區縣兩級設置。防災中心的選址，應確保災害發生時防災中心相對安全，可以正常開展工作;防災中心周圍的開發建設與自然環境狀況也應有嚴格的規定，應滿足一定的安全間距要求與自然環境要求。具體來說，根據日本的經驗，防災中心至少有三種選址建設方式:一是與政府辦公樓合設(如東京將防災中心設在都廳大樓內);二是建設獨立的防災中心;三是設于防災公園內(防災公園一種平時用于防災宣傳教育與防災預防演練，災時用于災民避難的專類公園)。本文在這里再提出一種方式——與下面提到的“災害定點醫院”合設，是否可行，還需經過可行性研究報告的形式來具體論證。

二是須保證防災中心的職員在緊急情況下能快速各就各位。因為災害的發生往往都是猝不及防的，因此災害發生時防災中心職員快速各就各位顯得非常重要。為保證災害發生時，職員能在5min內各就各位，東京分別在東京都防災中心附近建了210戶、在立川地區防災中心附近建了65戶職員住宅，以保證災害發生時無論白天夜晚，職員都能迅速進入各自崗位，投入到災害的應急工作中來。重慶也可借鑒此經驗，在防災中心周圍建設相應的職員住宅。

三是建立快速可靠的情報收集與傳遞系統。災害時災區的情報是最為重要的，是防災中心進行指揮調控的基礎。在東京都防災中心，建立和開發了一套災害情報系統，通過該系統，災害時災區的情報從各種終端輸入，經過系統的自動處理后傳輸到防災中心，同時還可通過直升飛機或衛星轉播車，將災區現場的畫面傳送到防災中心。此外，為保證災害時各種有線電話不能正常使用的情況下仍能正常地收集與傳遞情報，防災中心與東京警視廳、東京消防廳、東京各都立醫院、各區市町村政府、國家各機關團體、自衛隊、各基礎設施機關(自來水、煤氣、電力、道路交通)、廣播電視等單位，以及各單位與單位之間均建立起了防災行政無線網絡。這些措施都是保證防災中心發揮正常功能作用的前提。

3.2 災害應急避難系統

一是避難場所。災害發生時，由于恐慌災區常常是一片混亂，這會給救災搶險工作帶來很大的困難。避難場所的設立與建設，不僅可使受災居民在災害發生時有安全的場所避難，同時還有利于災害時政府及時迅速地掌握居民的受災情況，以便及時地組織各種搶險救災工作。東京在地區防災規劃里對全域的避難場所進行了統一規劃，在市區指定規劃了172個臨時避難場所，在效區和多摩地區指定規劃了627個臨時避難場所，另外還規劃了可長期居住的正規避難所3000多處，可供392萬災民同時避難。借鑒日本的經驗，重慶也應統一規劃城市的應急避難場所，按服務半徑或劃分防災小區的辦法進行規劃布置。避難場所可結合公園、廣場等開放空間一起設置，但應滿足一定的防災要求。

二是避難道路及避難路線指示系統。災害發生時，保證疏散道路的使用安全及疏散路線的指示清晰顯得尤為重要。東京在每一小區的顯著位置(如小區入口、主要道路)都建有標明本區避難場所具體位置及到達避難場所的具體避難路線的指示牌。這不僅使得本區居民或工作人員在災害發生時，能迅速到就近避難場所避難，同樣對非災區的流動人員在災害發生時，即使在沒有避難指揮人員指揮的情況下，也能按照指示牌的說明及時到達附近的避難場所避難。

三是應急臨時住宅。在正規避難場所，應為因受災嚴重而無法回家正常生活的災民提供煤衛設施齊全的臨時住宅，供災民渡過難關，直到重建家園。為保證災民生活的衛生健康，必須對其進行及時的消毒、生活垃圾處理，還必須設置臨時廁所等。

3.3 救災物資儲備系統

一是水儲備。為防止災害時因斷水而影響災民的工作與生活，東京規劃建設了足夠的儲水所及供水設施，能確保東京都3星期每人每天3 L的飲用水。而且供水點的設置盡可能均勻分布在整個東京都，基本上確保在2 km范圍內有1處供水設施。重慶可以參考東京的做法，進行災害時生活用水的儲備，儲備量的標準可以不那么高，緊急供水點也應按半徑結合避難所進行合理分布。

二是食品、藥品及生活必需品儲備。由于災害時會發生暫時的物資運輸癱瘓狀態，進行這些與人民生活息息相關的物資的儲備顯得很有必要。這些物資的儲備應結合避難場所，按避難場所的性質(臨時的或正規的)與規模大小儲備不同數量的物資，這就要求避難場所應建有相應的物資儲備用房。

3.4 醫療救治系統

一是醫療定點醫院。一般情況下，像地震等破壞性強的災害發生時，醫療機構也會受到嚴重的破壞。為確保災害時傷員能得到及時的搶救，日本實行了災害定點醫院體制，主要內容包括各都道府縣至少設立一個以上骨干災害醫療中心、若干個必要的地區災害醫療中心。被確定為災害定點醫院的醫療機構除了必須配備各種急救藥品和醫療器材外，醫院的建筑物還必須達到一定的抗震強度要求。目前，在日本全國已共設置了52個骨干災害醫療中心和479個地區災害醫療中心。重慶也可參考此做法，進行災害定點醫院的規劃布置。災害定點醫院周圍必須要有一定的安全防護距離，必須要有一定規模的室外廣場空間，以備災害時病房不夠的情況下可以迅速在室外搭建治療涼蓬。

二是醫療救護所。災害發生時，應在災區適當地方設立醫療救護所，現場對受傷災民進行急救措施，然后再轉往后方醫院進行治療。醫療救護所的設置可結合避難所進行，必要時可成立醫療救護班，流動地對受傷災民進行救治。

3.5 志愿者救災參與系統

防災救災工作不僅僅是政府機構的事，更是全體社會成員共同的事，這一點已在發達國家形成了共識。一方面，由于災害的破壞性巨大，單靠政府機構沒有足夠的力量來進行救災抗災活動;另一方面，由于人們公民意識的提高，越來越多的人會主動地加入到救災志愿者的行列中來，為社會貢獻個人的一份力量。1995年阪神大地震后，數以萬計的志愿者趕到災區進行救災支援，為救災工作做出了重要貢獻，從那以后，災害志愿者團體在日本大量涌現并在防災救災活動中發揮越來越大的作用。面對越來越多的志愿者隊伍，如何有效地發揮志愿者的作用，有序地開展救災搶險活動，尤其是如何加強志愿者跟政府之間的協調聯系，成為日本政府面臨的一大課題。為此，東京防災規劃還專門對志愿者的集合與活動場所進行了統一的規劃，共指定了14個公共廣場作為災害時接受和協調管理從全國趕來的志愿者的活動場所。

以此為借鑒，重慶也應根據輻射半徑、環境設施、交通狀況等因素，綜合考慮志愿者集合與活動場所，最大程度地發揮社會力量共同參與到防災減災救災的事業中來。

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