船舶監(jiān)督管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 鄭學(xué)文 王世偉

船舶監(jiān)督管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 鄭學(xué)文 王世偉

通過(guò)分析目前國(guó)內(nèi)在船舶監(jiān)督管理方面存在的法律法規(guī)不健全、監(jiān)管部門的考核機(jī)制不完善、監(jiān)管工作信息化與科技應(yīng)用水平不高以及監(jiān)管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等主要問(wèn)題，研究并提出加強(qiáng)船舶監(jiān)管工作的主要對(duì)策，為中國(guó)航運(yùn)發(fā)展提供安全可靠的保障體系，促進(jìn)航運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

船舶；監(jiān)督管理；海事執(zhí)法

水上運(yùn)輸具有較高風(fēng)險(xiǎn)性，在保護(hù)人命安全和水域環(huán)境、減少財(cái)產(chǎn)損失方面，作為海事監(jiān)管工作的重要組成部分之一，船舶監(jiān)督管理發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的目標(biāo)，水上運(yùn)輸將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。水上運(yùn)輸活動(dòng)的安全主要涉及人、船、環(huán)境三方面影響因素，如何通過(guò)加強(qiáng)船舶監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)水上運(yùn)輸活動(dòng)的安全，是值得我們深入思考和探討的問(wèn)題。

隨著我國(guó)水上運(yùn)輸行業(yè)的飛速發(fā)展，在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，船舶的安全監(jiān)管工作面臨新的壓力和挑戰(zhàn)。在船舶建造、船舶安全配員和船舶適航要求等諸多方面，對(duì)船舶自身的要求和管理要求日益提高。隨著國(guó)際海事組織（IMO）大量新的國(guó)際公約、規(guī)則或修正案的制定和生效，對(duì)各締約國(guó)的港口國(guó)監(jiān)督工作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)格，檢查手段也越來(lái)越先進(jìn)，監(jiān)察力度逐漸加大。在新形勢(shì)的要求下，各營(yíng)運(yùn)船舶的船旗國(guó)也必須承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任，切實(shí)履行有關(guān)公約和規(guī)則的要求，從而確保本國(guó)航運(yùn)貿(mào)易的發(fā)展與全球航運(yùn)業(yè)接軌，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處在加快發(fā)展的重要階段，航運(yùn)業(yè)和船舶制造業(yè)也隨之快速發(fā)展，截至2010年底，我國(guó)擁有水上運(yùn)輸船舶達(dá)到17.84萬(wàn)艘，凈載重量達(dá)18 010.86萬(wàn)t。2010年全年內(nèi)河、沿海和遠(yuǎn)洋運(yùn)輸完成的貨運(yùn)量分別為18.86億t、13.23億t和5.81億t。快速發(fā)展的水上運(yùn)輸使海事部門的監(jiān)管任務(wù)大幅增加，在新時(shí)期的發(fā)展形勢(shì)下，能否切實(shí)履行交通運(yùn)輸部黨組提出的“三個(gè)服務(wù)”的要求，促進(jìn)水上交通運(yùn)輸又好又快發(fā)展，對(duì)海事部門的監(jiān)管工作是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

一、中國(guó)在船舶監(jiān)督管理工作中應(yīng)當(dāng)解決的主要問(wèn)題

應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)在船舶監(jiān)督管理方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的差距，還存在以下幾個(gè)方面的主要問(wèn)題亟待解決：一是法律法規(guī)不健全。一些國(guó)際公約的義務(wù)性條款在國(guó)內(nèi)化過(guò)程中缺少制度性安排，責(zé)任不清，程序不明；部分制度性文件過(guò)于陳舊，層次偏低。二是針對(duì)監(jiān)管部門的考核評(píng)估機(jī)制不完善。由于海事部門對(duì)于船舶監(jiān)管工作的執(zhí)行情況缺乏評(píng)估和督查環(huán)節(jié)，造成一些單位監(jiān)管越位或缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行力度。三是信息化和科技應(yīng)用水平有待提高。船舶監(jiān)管信息化工作仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，歷史數(shù)據(jù)和信息質(zhì)量低，而新的數(shù)據(jù)信息尚未形成規(guī)模。先進(jìn)的科技手段應(yīng)用于船舶監(jiān)督管理的理念尚未完全統(tǒng)一，應(yīng)用程度和效果不明顯。四是監(jiān)管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理。船舶監(jiān)管隊(duì)伍中人員流動(dòng)快，但后備人才儲(chǔ)備計(jì)劃不系統(tǒng)，人才培養(yǎng)機(jī)制不健全，適任考核不完善，缺乏領(lǐng)軍人才。

二、加強(qiáng)船舶監(jiān)督管理工作的對(duì)策

1.加強(qiáng)基層海事執(zhí)法管理

（1）加強(qiáng)對(duì)涉水工程和重大活動(dòng)的船舶管理。在轄區(qū)內(nèi)有重大、特殊工程或水上活動(dòng)時(shí)，基層海事處執(zhí)法人員應(yīng)做好相關(guān)水域的安全保障工作。基層海事部門應(yīng)當(dāng)在有關(guān)行政許可的要求下，按職責(zé)嚴(yán)格審批轄區(qū)水域內(nèi)的水上水下施工作業(yè)及活動(dòng)，根據(jù)不同工程活動(dòng)的特點(diǎn)，制定管理制度和規(guī)則辦法，主動(dòng)作為，監(jiān)管前移，作好重點(diǎn)工程的安全保障工作。由于水上交通運(yùn)輸涉及監(jiān)管面較廣、船舶交通復(fù)雜，基層海事執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與工程建設(shè)方或活動(dòng)組織方、其他相關(guān)管理部門及地方政府之間的溝通協(xié)作，科學(xué)制訂船舶安全預(yù)案和航運(yùn)安全保障方案，合理劃定水上安全施工作業(yè)區(qū)或水上活動(dòng)區(qū)，根據(jù)需要建立航行警戒區(qū)，并廣泛利用各類媒體進(jìn)行航行通（警）告的發(fā)布和公告。針對(duì)影響重大的工程建設(shè)及水上活動(dòng)，基層海事部門應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，確保該水域船舶通航安全。

（2）加強(qiáng)船舶配員的管理。基層海事處執(zhí)法人員應(yīng)對(duì)監(jiān)管船舶的配員情況定期進(jìn)行檢查，防止船舶配員不適任或者偽造相關(guān)證件等情況發(fā)生，確保船舶配員安全。在針對(duì)持假證上崗等違法行為的整治過(guò)程中，首先應(yīng)該做好宣傳教育工作，海事部門可以向各船公司、航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)和船員發(fā)放宣傳材料，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等媒體形式開(kāi)展宣傳工作。在有關(guān)法規(guī)的要求下，基層海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)派出海巡艇登臨檢查、在船舶靠泊碼頭及船閘處登船檢查等方式，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)水域船舶配員及應(yīng)持證書(shū)的檢查，嚴(yán)格查處持假證上崗的違法行為。此外，為了提高檢查效果和服務(wù)水平，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)基層海事處相關(guān)執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)工作，從檢查方式、管理程序、處罰規(guī)定和準(zhǔn)則、鑒別假證的方法等方面提高海事基層執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

（3）重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)油船、危險(xiǎn)品運(yùn)輸船等船舶的管理。油船、危險(xiǎn)品船作為水上交通安全監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象，基層海事處執(zhí)法人員尤其應(yīng)當(dāng)重視對(duì)上述船舶的監(jiān)管工作。海事執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)轄區(qū)水域內(nèi)的油品、危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，制定并出臺(tái)相應(yīng)的檢查規(guī)則和管理辦法，規(guī)范危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸船舶的申報(bào)流程，提高簽證標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)集裝箱載運(yùn)危險(xiǎn)品，堅(jiān)持“先申報(bào)、后監(jiān)督裝箱、最后嚴(yán)格管理簽證”的方針政策，確保在海事執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督下進(jìn)行危險(xiǎn)品裝卸作業(yè)。針對(duì)油船運(yùn)輸，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)船舶適航性的安全檢查，例如消防設(shè)備的數(shù)量和布置是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)，灑水降溫系統(tǒng)是否正常可用，油船載重量是否超過(guò)安全標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)應(yīng)當(dāng)針對(duì)油品、危險(xiǎn)品的不同特性，制訂完備的應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案，以有效應(yīng)對(duì)船舶運(yùn)輸過(guò)程中可能出現(xiàn)的油品、危險(xiǎn)品險(xiǎn)情。

（4）加強(qiáng)對(duì)渡口渡船和旅游觀光船艇的管理。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)存在渡口和水上觀光旅游項(xiàng)目的基層海事處，相關(guān)執(zhí)法人員必須重視并加強(qiáng)對(duì)渡口渡船和旅游觀光船艇的監(jiān)督管理，可以通過(guò)視頻監(jiān)控系統(tǒng)（CCTV）的遠(yuǎn)程監(jiān)視與執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合，提高安全意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)法人員責(zé)任感，不斷提升渡船和旅游觀光船艇的安全檢查力度，避免群死群傷等水上事故的發(fā)生。基層海事部門應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)地方政府及渡口營(yíng)運(yùn)方和旅游主辦部門，有效落實(shí)渡口和旅游觀光船艇的安全監(jiān)督管理責(zé)任制，切實(shí)提升渡口及水上旅游安全。

（5）提高船舶監(jiān)管信息化和科技的應(yīng)用水平。通過(guò)先進(jìn)科技的應(yīng)用，縮小國(guó)內(nèi)和國(guó)際航行船舶在船舶航行安全技術(shù)水平上的差距，及時(shí)引進(jìn)國(guó)際上成熟的設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加速推進(jìn)先進(jìn)科技在國(guó)內(nèi)航行船舶上的應(yīng)用。穩(wěn)步推進(jìn)船舶電子簽證的應(yīng)用工作，認(rèn)真總結(jié)并改進(jìn)船舶“一卡通”的功能，提高船舶簽證效能。

2.加強(qiáng)對(duì)地方船公司的監(jiān)督管理

（1）航運(yùn)管理部門必須嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)履行組建新公司的審批程序，重點(diǎn)考慮新建船公司以下幾個(gè)因素：一是公司的上層管理人員的綜合素質(zhì)情況，如文化程度、專業(yè)技能、管理經(jīng)驗(yàn)和工作經(jīng)歷等；二是必須認(rèn)真考核公司的船員情況，船公司應(yīng)該配備公司運(yùn)營(yíng)所需要的適任的船員，確保船員的素質(zhì)和數(shù)量；三是所購(gòu)船舶的船齡等基本船況應(yīng)滿足《老舊船舶管理規(guī)定》等相關(guān)要求，避免老齡船舶超期營(yíng)運(yùn)。

（2）在船舶監(jiān)督管理過(guò)程中，船舶檢驗(yàn)部門嚴(yán)格履行應(yīng)盡職責(zé)。在船舶入級(jí)檢驗(yàn)、年檢等檢查過(guò)程中，船檢部門應(yīng)該遵循“公平、公開(kāi)、廉潔”的基本原則，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)要求，核查船舶的安全狀況是否滿足營(yíng)運(yùn)要求，保證檢查力度。

（3）海事管理部門應(yīng)嚴(yán)格管理船舶登記制度和安全檢查制度。特別是在對(duì)老齡船舶和二手船的管理方面，海事主管機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格審查，對(duì)于不符合規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的老舊船舶，除取得船舶安檢部門頒發(fā)的特別證明外，一律不準(zhǔn)其登記注冊(cè)。對(duì)于技術(shù)狀況較差、不能滿足營(yíng)運(yùn)安全要求的船舶，應(yīng)當(dāng)禁止其繼續(xù)從事?tīng)I(yíng)運(yùn)行為。海事部門應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)地方船公司老舊船舶的船體強(qiáng)度、動(dòng)力裝置、應(yīng)急消防設(shè)備、救生設(shè)備等方面的檢查工作，相關(guān)檢查人員一旦發(fā)現(xiàn)船舶存在缺陷，應(yīng)該立即責(zé)令其限期糾正。海事管理部門還應(yīng)當(dāng)建立老舊船舶管理數(shù)據(jù)庫(kù)，針對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管船舶建立管理檔案，實(shí)現(xiàn)對(duì)老舊船舶等重點(diǎn)監(jiān)管船舶的跟蹤管理。

3.加強(qiáng)對(duì)“黑名單”船舶的監(jiān)督管理

（1）加強(qiáng)登船檢查。各海事機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)到港的重點(diǎn)跟蹤船舶實(shí)行嚴(yán)格的船舶安全檢查，且不必受有關(guān)6個(gè)月不再安全檢查的限制。實(shí)施檢查時(shí)，可適當(dāng)增加登船檢查人員。首先應(yīng)復(fù)查前期檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)的缺陷是否已經(jīng)糾正和妥善處理，對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)根據(jù)具體情況從嚴(yán)處理。對(duì)于按照要求應(yīng)當(dāng)在開(kāi)航前糾正的缺陷，必須在開(kāi)航前進(jìn)行復(fù)查，經(jīng)檢查合格后方可允許開(kāi)航。對(duì)未能按海事機(jī)構(gòu)要求糾正缺陷或發(fā)現(xiàn)其他違規(guī)行為的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（2）嚴(yán)把簽證監(jiān)督關(guān)。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該從源頭上做好簽證的把關(guān)工作，認(rèn)真檢查船舶應(yīng)當(dāng)攜帶的相關(guān)證書(shū)和證件。對(duì)于重點(diǎn)跟蹤船舶，應(yīng)該及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)，并派遣執(zhí)法人員對(duì)其進(jìn)行全面檢查。如果檢查結(jié)果不符合規(guī)定，而船舶未及時(shí)對(duì)相關(guān)缺陷進(jìn)行整改，海事機(jī)關(guān)不得審批其簽證。

（3）密切跟蹤船舶動(dòng)態(tài)。綜合運(yùn)用船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AIS）、船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）、船舶遠(yuǎn)程識(shí)別與跟蹤系統(tǒng)（LRIT）等現(xiàn)代化船舶監(jiān)控技術(shù)以及電話、傳真等傳統(tǒng)手段，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出監(jiān)管水域的船舶動(dòng)態(tài)的掌握和實(shí)時(shí)跟蹤。被列為重點(diǎn)跟蹤船舶的有關(guān)船舶應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提前向海事主管部門報(bào)告其進(jìn)出港動(dòng)態(tài)，海事部門可以利用甚高頻通信系統(tǒng)（VHF）等通信手段保持與有關(guān)船舶的通信溝通，實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶的全方位監(jiān)督和管理。

三、結(jié) 論

在加強(qiáng)船舶監(jiān)督管理的工作中，我們不但需要對(duì)船公司和重點(diǎn)跟蹤船舶加強(qiáng)監(jiān)管，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升基層海事執(zhí)法部門的管理能力，加強(qiáng)有關(guān)管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)，多管齊下，齊抓并管，共同創(chuàng)造一個(gè)健康有序、安全綠色的航運(yùn)環(huán)境，保障人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全。

[1]劉志江.加強(qiáng)對(duì)地方船公司船舶的監(jiān)督管理[J].世界海運(yùn),1999(1):31.

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[3]許艷.優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制 提升服務(wù)質(zhì)量 力爭(zhēng)使船舶監(jiān)督管理工作率先達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平[J].中國(guó)海事,2007(10):12-13.

[4]樊啟文.對(duì)“黑名單”船舶的監(jiān)督管理[J].中國(guó)船檢,2003(5):68-69.

Problems and countermeasures on supervision and management of ships

ZHENG Xuewen，WANG Shiwei