由城市規劃到城鄉規劃，從技術藍圖到公共政策——城鄉統籌發展對成都規劃的影響

曾 悅

(成都市規劃設計研究院，四川成都610081)

1 《城鄉規劃法》為規劃政策轉型奠定法制基礎

城市規劃的政策屬性已得到業界的普遍共識，從關注物質空間到關注社會經濟，再到公共政策屬性的凸顯，國內外城市規劃的發展歷程都驗證了城市規劃由技術工具向綜合空間政策的轉變。

頒布于1989年的《城市規劃法》在當時與《村莊集鎮規劃建設管理條例》共同作為城鄉建設的法律依據，這本身就是城鄉二元政策的體現。《城市規劃法》的頒布使規劃編制和管理有了明確的依據，確保了城市開發建設的有序進行。但隨著我國城鎮化進程的加快，二元結構下各種經濟、社會、環境問題層出不窮，偏重技術管理、城鄉分治的《城市規劃法》越來越不適應新的城鄉建設的需要。在此背景下，2008年，《城鄉規劃法》出臺，規劃對象由城市走向城鄉，規劃方法由重視編制與審批到重視實施與監督，實現更嚴格的規劃違反追查制度，強調公眾參與與社會監督，大大增加了規劃的彈性，折射出我國城鄉政策的轉變，也引導了規劃政策屬性的進一步凸顯。成都城鄉規劃的轉變是一個典型案例。

2 成都樣本的典型性

成都具有典型的城鄉二元結構，是我國國情的基本縮影。但成都與其他城市的不同之處在于從2003年開始，成都即在全國率先開展了城鄉統籌試點改革，并在2007年與重慶共同被確立為國家城鄉統籌綜合配套改革試驗區，先行先試加上寬松的政策環境，成都比其它城市更早進行了城鄉統籌的實驗，成都規劃作為改革的龍頭與基礎，也在統籌工作的推進中發生了深刻的變革。

3 成都規劃轉型歷程

3.1 城鄉統籌與城鄉規劃變革歷程(2003—至今)

成都規劃的變革歷程可由綜合配套改革試驗區的確立與“世界現代田園城市”新目標的提出劃分為初期探索(2003—2006)、整 體 變 革 (2007—2009)與 全 面 提 升(2010—)三個階段。

3.1.1 初期探索(2003—2006)

2003年，在十六屆三中全會“五個統籌”科學發展觀提出后，成都隨即在近郊區縣及主城區開展試點工作，政府機構改革隨之展開，規劃被確立為改革的龍頭。城鄉分治的管理格局得到打破，城鄉四級政務體系初步建立，審批制度大大精簡，各部門層次合作機制與覆蓋城鄉的公共財政體系初步建立。規劃管理第一次延伸到農村，并初步實現了規劃編制的城鄉滿覆蓋。

3.1.2 整體變革(2007—2009)

2007年，成都與重慶共同被確立為全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區，改革工作全面推進。2008年汶川地震后，成都堅持以城鄉統籌的思路推進重建，結合土地流轉、社會保障、行政管理等多方面的革新，完成城鄉統籌的全面變革。城鄉規劃也基本形成了較為完善的管理、編制、監督體系，并通過《成都市城鄉規劃條例》的出臺明確相關法律效力，規劃的政策屬性得到了展現。

3.1.3 全面提升(2010—)

2009年底，成都提出建設“世界現代田園城市”的發展目標，以戰略產業功能區和示范線建設為抓手，以“九化”(布局組團化、產業高端化、建設集約化、功能復合化、空間人性化、環境田園化、風貌多樣化、交通網絡化及配套標準化)為指導，力爭將成都建設成為“青山綠水抱林盤，大城小鎮嵌田園”的城鄉一體化、全面現代化與充分國際化的區域樞紐和中心城市。從區域中心到全球定位，成都城鄉統籌走向一個新階段，城鄉規劃也作為統領引導各項建設向世界現代田

以2003年城鄉統籌工作的開展為分界點，成都規劃的發展歷程可大致劃分為基本框架確立(1990—2002)與全面改革開展(2003—)兩個階段。其中階段一主要是在《城市規劃法》頒布后，規劃管理框架的基本確立，規劃編制也以傳統的物質空間為主。階段二則是在成都城鄉統籌探索下，成都規劃的全面變革。以下主要對階段二進行說明。園城市的目標的邁進。

3.2 特征小結:框架重構，政策轉型

由于城鄉統籌改革的先行，成都規劃在《城鄉規劃法》出臺之前就走上了政策轉型的道路;改革試驗區的確立與汶川地震災后重建工作的開展，客觀上也使統籌工作在較短時間內得到了全面推進。在此過程中，城鄉規劃也進行了全面革新，比較突出的有以下幾個方面。

3.2.1 規劃龍頭地位確立，多部門合作開展

各部門利益有相互沖突之處，因此，管理體系改革是城鄉統籌的關鍵。成都確立規劃的龍頭地位，以規劃為主要平臺建立多部門合作機制。一方面，在精簡機構，實行“大部制”的同時增設統籌城鄉工作委員會、市政府規劃、環保、城鄉充分就業督察專員辦公室、市規劃執法監督機構、市規劃局中心城派出機構等，提升規劃地位;另一方面，加強國土、建設等部門與規劃的合作，空間落實各部門訴求，并在規劃實施中接受規劃系統本身與相關部門的雙重監督，增加規劃決策的科學性。并且通過廣播電視宣傳規劃，讓百姓認識規劃，了解規劃，為公眾參與奠定基礎。

3.2.2 體制改革先行，“抓兩頭，放中間”的管理體系形成

規劃管理體系內部同樣進行了深刻變革。成都的規劃管理目前基本形成“抓兩頭，放中間”的體系，市規劃局以前瞻性、全局性的規劃編制與審批為主，負責制定規劃政策和標準，并加強對全市的業務監督、人事管理和執法監督;而區規劃局則主要負責轄區內除市局統一編制外的各類城鄉規劃及相關事務，推動建設項目規劃審批屬地管理，實行建設項目規劃審批的統一受理、集中辦理與一站式服務，從而將市局從繁復的審批工作中解放出來，能更有力地把握發展大局，分局也有了更多的自主權與積極性，各級工作效率均大大提高。

3.2.3 城鄉規劃編制、管理、監督滿覆蓋

通過改革，成都初步形成規劃編制、管理與監督工作的城鄉滿覆蓋，目前，成都已基本完成1個特大中心城市、14個中等城市、300個小市鎮與2 000多個農村新型社區相互銜接的編制滿覆蓋。在全國率先成立市、區縣規劃執法監督局和市城鄉規劃督察專員辦公室、市城鄉規劃效能監察領導小組，選派技術骨干下掛各區(市)縣規劃局和重點鎮，全面征集鄉村規劃師駐地參與規劃管理，形成市、區縣和鄉鎮三級規劃管理機制、市、區縣、鄉鎮(街辦)、村(社區)四級違法建設預防和查處體系，;同時在全市城鎮重要地段及村、社區委會(社區居委會)辦公場所設置違法建設整治告示牌，發揮大眾監督，促進公眾參與規劃。

3.2.4 編制框架完善，政策制度化

通過縣域規劃法定化、增加縣域城鄉總體規劃層次，針對現有法定規劃體系進行了完善，并在2009年頒布的《成都市城鄉規劃條例》中法制化。同時，初步建立以《世界現代田園城市規劃建設導則》為全域統籌指導，《成都市規劃技術管理規定》為城市開發控制管理依據，連同針對城市建設的《成都市中心城城市設計導則》與《成都市公建配套設施規劃導則》和針對農村地區建設的《成都市小城鎮規劃建設導則》與《成都市社會主義新農村規劃建設技術導則》的“一規定五導則”的工作方法，形成具有地方特色的空間政策工具，為規劃編制提供了有力指導。

3.3 實施成效

規劃引導新型城鄉形態構建，完善鄉村地區規劃建設，建立城鄉一體的公共服務與基礎設施配置標準，初步引導實現城鄉公共服務均等化、城市文明向鄉村地區的延伸。

3.3.1 引導新型城鄉形態構建

針對目前存在的城鄉二元隔離狀況，成都提出根據城鄉現有建設條件的不同，構建現代城市與現代農村和諧相融，歷史文化與現代文明相輝映的新型城鄉形態。最終形成城在田中、田在園中的現代田園城市格局，通過規劃引導實施。

3.3.2 完善鄉村地區規劃建設

通過與各部門尤其是國土部門的配合與共同指導，以及與國家開發銀行、小城鎮投資公司等的積極合作，在土地改革的基礎上，成都破解了農村建設資金短缺問題。在土地整理的過程中，通過規劃引導農村的產業發展、住房重建、設施配套與風貌塑造，努力形成一鎮一品、一村一特色的鄉村風貌與產業，建設6條風貌景觀軸線及軸線上22個鄉鎮的多樣性重建示范，完善鄉村地區規劃建設。

3.3.3 城鄉公共服務、基礎設施均衡化

通過政策及規劃引導，成都初步建立了統一的城鄉居民醫療、養老保險制度，完成223所鄉鎮公立衛生院、150個社區衛生服務中心和2 396個村衛生站標準化建設，實現社區衛生服務全覆蓋，教育、文化資源均衡配置。截止2009年底，農村238個鄉鎮全部建成標準化的綜合文化站并對外開放;3 341個村、社區綜合文化活動室全面達標開放;全國文化信息資源共享工程鄉鎮和村級基層服務點100%建成達標。實現光纖“鎮鎮通”、廣播電視、電話“村村通”、電視“戶戶通”、電影“人人看”。率先在西部中心城市實現縣縣通高速路、村村通水泥路，二圈層鄉鎮公交覆蓋率100%，三圈層鄉鎮公交覆蓋率達53.3%。建立“戶集、村收、鄉運、縣處理”的農村垃圾收集處理體系，實現全市農村生活垃圾集中收運和無害化處理全覆蓋，并基本實現鄉鎮、50戶以上農村新型社區污水處理設施全覆蓋。

4 案例實證:“198”地區控制規劃過程

成都規劃的政策轉型在“198”地區控制規劃的研究編制、管理實施中得到了充分體現。“198”地區是成都市中心區外圍相接五縣市中沿繞城高速沿線的“郊區農村用地”區域。區域總面積198 km2，規劃時內有220 000農村居住人口，建設用地74 km2，其中合法的只有62 km2。區內既有熊貓基地、“五朵金花”等優秀的旅游資源，也存在城鄉結合部所共有的資源利用效率低下、環境破壞嚴重、違法建設突出、規劃綠地蠶食、基礎設施缺位等諸多問題。規劃編制工作自2003年開始展開，到2006年初步完成。

最初，規劃編制內容側重于各項設施向農村地區的延伸，但因部門間合作困難停滯;2004年，規劃增加農村新型社區布局內容，然而由于對拆遷量估計不足、土地權屬界定不明等，雖然完成了編制，但卻未能指導建設。最終在2006年，由市委市政府牽頭，組織市建委、農委、 國土局、房管局等多個相關部門與規劃配合、并制定配套管理文件后，規劃才得到了有效實施。規劃的主要創新點包括:

(1)土地資源整合:根據國土局“國有建設用地拆一建一、集體建設用地拆二建一”的思路，將國有建設土地和集體建設用地統一規劃，形成統一平臺，確定新的建設用地總量，直面違法建設問題;

(2)生態綠地捆綁實施:通過市場手段解決生態綠地建設問題。規劃將生態綠地與建設用地按一定比例捆綁，包裝成若干項目作為拍賣條件通過企業來實施，并與建設項目同步驗收，保證生態綠地的建設;

(3)承認現狀，整合現狀，提升功能:規劃采用建設用地與生態綠地相互滲透的形態布局，使生態綠地環境效益最大化，建設用地經濟效益最大化;同時確定生態景觀、現代服務業及基礎設施承載三大功能，優化現有產業結構，構筑特色空間節點，完善周邊道路網絡，延伸構建公共服務支持體系。

規劃批復后，規劃局迅速制定了包括《成都市中心城郊區集體建設用地規劃管理規定》等系列公共政策，將“集體建設用地規劃管理”章節納入《成都市規劃管理技術規定》，并在其他章節對該地區的容積率、建筑容量等分別提出建設指標控制要求，將該地區納入規劃管理平臺，并隨后分片區編制控制性詳細規劃，實質將作為城市規劃管理平臺的控制性詳細規劃拓展到了農村地區。同時，國土、建委、房管等部門均將“198”地區納入了各自的管理平臺，形成涵蓋城鄉的土地利用、城鄉規劃、城鄉建設標準與流通平臺，市規劃監督機構也定期開展對“198”區域建設的監督工作。

規劃編制完成后，多個項目迅速推進。以北湖運動休閑綠地項目為例，項目積極探索“政府引導、農民主體、自主發展”的發展建設新模式。到2009年11月底，農戶已簽協議441戶，簽約率達95.2%，企業已簽約8家，簽約率達80%，形成良好的運作體系。可以說，規劃最后的有效實施與多部門合作編制、動態管理、隨時監督密不可分。

5 小結

隨著成都城鄉統籌的推進，成都規劃由關注城市走向關注城鄉，由技術藍圖逐漸向公共政策轉變。規劃編制上操作性的增強，規劃管理上靈活性與彈性的增加，以及由于規劃地位的提升，多部門合作的加強、宣傳力度的增大，開闊了規劃的視野，引進了多利益主體的參與，客觀上加強了規劃科學民主決策的基礎，也加強了規劃作為公共政策的協調能力。同時，成都規劃的政策轉型也是從《城市規劃法》到《城鄉規劃法》轉變的實證，是國家政策從關注城市向關注城鄉轉變的體現。成都城鄉統籌規劃走過了8年的歷程，取得了一些成績，但也還有更多問題需要應對，也還將在實踐中繼續摸索。

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