基于城鄉(xiāng)一體化視角的公共圖書(shū)館治理與制度創(chuàng)新

●程孝良，朱 琨，黃 英，鄭 蜀

（1.成都理工大學(xué) a.高教研究與評(píng)估中心，b.檔案館，成都 610059；2.四川省圖書(shū)館，成都 610041）

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共圖書(shū)館一體化發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀在文化領(lǐng)域的基本體現(xiàn)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體要求，也是我國(guó)“十二五”改革發(fā)展的基本任務(wù)、必然選擇和改善民生的具體實(shí)踐。現(xiàn)階段我國(guó)從私人產(chǎn)品短缺時(shí)代步入了公共產(chǎn)品短缺時(shí)代，［1］115在總量供應(yīng)不足的前提下，通過(guò)制度創(chuàng)新推進(jìn)圖書(shū)館一體化發(fā)展，讓人民共享文化發(fā)展成果，已成為現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中亟待解決的課題之一。

1 公共圖書(shū)館話(huà)語(yǔ)流變

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展軌跡來(lái)看，經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)基本從生存型社會(huì)過(guò)渡到發(fā)展型社會(huì)，［1］115而且更加注重科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。從現(xiàn)階段我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)與發(fā)展的基本國(guó)情出發(fā)，在注重解決人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間這個(gè)主要矛盾的同時(shí)，更需要強(qiáng)調(diào)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的階段性特征以及由此伴生的新矛盾，即全社會(huì)公共文化需求全面快速增長(zhǎng)與基本公共文化產(chǎn)品短缺的矛盾。從宏觀上看，現(xiàn)階段我國(guó)從私人產(chǎn)品短缺時(shí)代步入了公共產(chǎn)品短缺時(shí)代，這個(gè)變化是形成今后10年、20年我國(guó)公共文化發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要的基礎(chǔ)條件。從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，東西部發(fā)展的差距以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度安排，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的“信息鴻溝”。由于傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)尚未全面打破，改革中利益關(guān)系調(diào)整的影響以及收入差距的不合理擴(kuò)大，使得某些不公平發(fā)展的問(wèn)題不僅存在，而且在一些方面還比較突出。進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)的新階段，改革既要消除城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，著力推進(jìn)新階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決現(xiàn)實(shí)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的不公平問(wèn)題。

公共產(chǎn)品尤其是基本公共服務(wù)，不僅涉及到民生問(wèn)題，更涉及可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)問(wèn)題；不僅是一個(gè)發(fā)展水平的問(wèn)題，更涉及到一個(gè)制度安排的問(wèn)題，事實(shí)上是一個(gè)公平與可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。“民主不僅是圖書(shū)館發(fā)展的目的，它也是圖書(shū)館發(fā)展的手段，甚至就是圖書(shū)館發(fā)展本身--圖書(shū)館發(fā)展的實(shí)質(zhì)應(yīng)該視為人民不斷擴(kuò)展和深化他們?cè)趫D書(shū)館公共事務(wù)上的民主權(quán)利的過(guò)程。”［2］文化民主是一種愿景，是一個(gè)通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新而不斷完善的過(guò)程。因此，在我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的新階段，在總體投入相對(duì)不足的條件下，建設(shè)和發(fā)展圖書(shū)館制度必須充分發(fā)揮政府在公共圖書(shū)館服務(wù)領(lǐng)域的重要作用，推進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)制度變革，改革現(xiàn)行管理體制，創(chuàng)新公共圖書(shū)館投入與運(yùn)行機(jī)制。

公共圖書(shū)館作用對(duì)象（人而非物）和作用結(jié)果（不可計(jì)量）的特殊性，內(nèi)在地規(guī)定了其制度創(chuàng)新的價(jià)值取向和根本目的--以滿(mǎn)足公眾（讀者）的文化信息需求而設(shè)計(jì)。“有為才有位”，服務(wù)讀者是公共圖書(shū)館精神和制度的根本。因此，公共圖書(shū)館制度創(chuàng)新必須守住其事業(yè)發(fā)展的“根”--“讀者為本”的基本理念。這是公共圖書(shū)館制度優(yōu)劣的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)。明確界定政府、圖書(shū)館、公眾三者的關(guān)系，是公共圖書(shū)館治理和制度創(chuàng)新的根本基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。席濤等認(rèn)為它們之間存在著圖1所示的互動(dòng)框架。［3］

圖1 政府、公共圖書(shū)館、公眾之間的互動(dòng)框架

2 兩種典型的一體化路徑

2.1 國(guó)內(nèi)外兩種典型的圖書(shū)館一體化路徑

在公共圖書(shū)館服務(wù)體系建設(shè)方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)圖書(shū)館資源整合與共享模式（如總分館制）進(jìn)行了大量理論與實(shí)踐研究，期望不改變圖書(shū)館行政隸屬關(guān)系，找出一種適合中國(guó)國(guó)情的總分館模式，并產(chǎn)生了嘉興模式、圖書(shū)館之城模式等。然而，體制機(jī)制卻阻礙了總分館制的進(jìn)一步發(fā)展。［3］作為公共政策的“分級(jí)辦館”制度，無(wú)論是設(shè)計(jì)理念還是具體的實(shí)踐運(yùn)行，都缺少公平地分配資源的要素。“分灶吃飯”體制下的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，“分級(jí)管理”體制下的人員管理，客觀上延滯了基層特別是鄉(xiāng)村圖書(shū)館的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)信息機(jī)會(huì)不平等的延續(xù)、擴(kuò)大。

雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)公共文化均衡化發(fā)展的實(shí)踐產(chǎn)生了北京模式、上海模式、浙江模式、廈門(mén)模式，但我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，決定了公共文化的目標(biāo)不盡一致。考慮到經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的現(xiàn)狀，這些模式很難為其他省區(qū)完全“復(fù)制”、推廣。北京因其獨(dú)特的區(qū)位條件，獲得國(guó)家大量投入且大量引進(jìn)外資；浙江在一定程度上得益于早期農(nóng)村集體工業(yè)的發(fā)展，然而這些因素是其他省區(qū)并不具備的經(jīng)濟(jì)變量；上海則是典型的大都市經(jīng)濟(jì)，雖然在建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上具有很強(qiáng)的示范性，但其轉(zhuǎn)換過(guò)程對(duì)全國(guó)而言基本沒(méi)有典型意義。

研究西方國(guó)家的公共文化政策，我們發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)公共圖書(shū)館資源的配置方式主要是“經(jīng)濟(jì)溢出供給型”。所謂“經(jīng)濟(jì)溢出供給型”模式，是指通過(guò)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到較高水平后，在公共財(cái)政充裕的前提下，發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)引擎”的帶動(dòng)作用，自然形成的改善公共文化水平、提高管理質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)方式。“經(jīng)濟(jì)溢出供給型”模式的前置條件是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，公共財(cái)政較寬裕。在我國(guó)，北京、上海、廣東、浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)城鄉(xiāng)圖書(shū)館發(fā)展較好的地方，也主要是采用這一模式。然而在我國(guó)廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)總量和“再發(fā)展”的制約，顯然難以選擇這種模式，這就要求另辟蹊徑，因地制宜地闖出一條新路。與“經(jīng)濟(jì)溢出供給型”模式相對(duì)的是“體制機(jī)制供給型”模式。這種模式的前置條件是有健全的供給體制和運(yùn)行機(jī)制。體制機(jī)制本身不會(huì)直接產(chǎn)生公共文化所需資金，而是通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，改革原有機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的體制，改善低效率的運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮“體制引擎”的牽引作用，使達(dá)到過(guò)去公共服務(wù)的效率標(biāo)準(zhǔn)在新體制新機(jī)制的作用下能夠降低資金成本，使原計(jì)劃安排的資金額度在新條件的作用下產(chǎn)生遠(yuǎn)比過(guò)去高得多的公共服務(wù)效率。［4］降低服務(wù)管理成本、減少投入仍可達(dá)到原有效率，保持同等投入亦可提高效率，效率的提高直接來(lái)自新體制、新機(jī)制，這種模式就是“體制機(jī)制供給型”模式。成都城鄉(xiāng)圖書(shū)館一體化的實(shí)踐就是這一模式的典型。［5］

2.2 成都模式及其廣泛的典型意義

2003年伊始，地處西部的成都市開(kāi)始了城鄉(xiāng)一體化改革，即通過(guò)政府的大力投入，加快農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化均衡發(fā)展；通過(guò)政府體制改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的政府管理體制，探索建立新型基層治理結(jié)構(gòu)。回顧成都促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化均衡發(fā)展的實(shí)踐，可以看出，這條路就是著力于制度建設(shè)、體制改革、機(jī)制創(chuàng)新的“體制機(jī)制供給型”模式。

對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，成都公共圖書(shū)館一體化路徑與模式具有廣泛的典型意義。系統(tǒng)研究總結(jié)成都模式，可以發(fā)現(xiàn)其具有5個(gè)重要特點(diǎn)：（1）制度創(chuàng)新是核心動(dòng)力；（2）通過(guò)體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)生型供給”；（3） 公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化機(jī)制；（4） 完善公眾參與和回應(yīng)機(jī)制；（5）通過(guò)基層民主制度改革，完善公眾權(quán)益表達(dá)與保障機(jī)制。

3 公共圖書(shū)館制度基礎(chǔ)、發(fā)展邏輯與制掣因素剖析

現(xiàn)代公共圖書(shū)館制度起源于西方，而西方公共圖書(shū)館制度是資本主義制度的產(chǎn)物。從其產(chǎn)生發(fā)展的制度環(huán)境來(lái)看，民主、法治、自由、人權(quán)、平等、博愛(ài)等價(jià)值觀與社會(huì)理想構(gòu)成了其核心理念，從其發(fā)展過(guò)程來(lái)看，先是民間自發(fā)創(chuàng)辦，而后逐漸得到政府的重視，最后兩個(gè)渠道逐漸匯合而達(dá)到共識(shí)。而我國(guó)則是直接從封建社會(huì)進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)，公共圖書(shū)館制度設(shè)計(jì)不可避免地受到傳統(tǒng)封建官本位意識(shí)的較大影響。公共圖書(shū)館制度不是民間自發(fā)產(chǎn)生的（社會(huì)發(fā)展規(guī)律使然），而是直接從西方移植嫁接的，其建設(shè)（硬件） 和管理（軟件）都由政府一手包辦。雖然在理論政策層面較好地堅(jiān)持了民本精神與思想，注重體察民情、表達(dá)民意及人本關(guān)懷，但在實(shí)踐層面，卻又不同程度地受到或容忍了官本位體制因素的存在，使得中央的利民政策在執(zhí)行中，政策利益流向帶有很大的不確定性。在公共圖書(shū)館領(lǐng)域，在我國(guó)雖然提出了“普遍均等、惠及全民”的思想，可是由于制度背景不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)以及制度設(shè)計(jì)的缺陷，縱然公共圖書(shū)館服務(wù)體系（通過(guò)“共享工程”和總分管制等）已然建成，但公民權(quán)利意識(shí)缺失，圖書(shū)館（特別是基層圖書(shū)館） 價(jià)值取向不是以維護(hù)和保障公民的知識(shí)權(quán)利作為辦館目的，另外，政府權(quán)力邊界不明，權(quán)力無(wú)限制使得公共圖書(shū)館的發(fā)展打上了官員個(gè)人意志的烙印，政策具有很大的隨意性，導(dǎo)致公共圖書(shū)館建設(shè)大起大落，缺乏連貫性和可持續(xù)性。公共圖書(shū)館法制尚待進(jìn)一步完善，導(dǎo)致各級(jí)政府、主管部門(mén)在公共圖書(shū)館建設(shè)與管理中權(quán)、責(zé)、利不清晰，這也是目前我國(guó)公共圖書(shū)館的發(fā)展雖有維護(hù)和保障公民圖書(shū)文化權(quán)利的價(jià)值導(dǎo)向，政府和各級(jí)公共圖書(shū)館也正在積極倡導(dǎo)和努力實(shí)踐，但由于沒(méi)有具體的眼光向下、各負(fù)其責(zé)的制度設(shè)計(jì)，因而實(shí)質(zhì)上無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)的根本原因。［6］

4 公共圖書(shū)館制度框架與創(chuàng)新路徑選擇

考察我國(guó)城鄉(xiāng)公共圖書(shū)館服務(wù)體系的現(xiàn)狀，從利益主體分析，當(dāng)前公眾對(duì)公共圖書(shū)館的現(xiàn)實(shí)需求強(qiáng)烈與參與意愿不強(qiáng)，資源配置不均衡導(dǎo)致服務(wù)供給薄弱與誘導(dǎo)需求過(guò)度，政府職能缺失與越位并存；從制度運(yùn)行生態(tài)剖析，受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、文化體制、制度支撐等；在制度耦合、投入與運(yùn)行、監(jiān)管等制度設(shè)計(jì)層面存在內(nèi)在缺陷。因此，從推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的視角考察，借鑒國(guó)外尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，推行公共圖書(shū)館治理和制度創(chuàng)新，已成為當(dāng)前公共圖書(shū)館領(lǐng)域亟需解決的重大課題。

4.1 國(guó)外公共圖書(shū)館治理與制度創(chuàng)新的理論與實(shí)踐

總體上看，“二戰(zhàn)”以來(lái)西方國(guó)家公共圖書(shū)館管理與制度經(jīng)歷了兩次大的轉(zhuǎn)變：第一次是從國(guó)家單方面的圖書(shū)供給與傳播過(guò)渡到一種更多元與包容的立場(chǎng)。從政策上看，強(qiáng)調(diào)公眾接觸圖書(shū)館的機(jī)會(huì)與參與機(jī)制；推廣多種所有制圖書(shū)館融合與多元性共存等。第二次轉(zhuǎn)變更側(cè)重圖書(shū)館公共行政與管理理念上的轉(zhuǎn)變。始于20世紀(jì)80年代的政府改革，使西方國(guó)家公共圖書(shū)館制度和管理都進(jìn)入了大規(guī)模調(diào)整階段。期間，新興管理思想與理論層出不窮，對(duì)公共圖書(shū)館制度設(shè)計(jì)、管理和服務(wù)產(chǎn)生了巨大影響。在這些思想的影響下，西方國(guó)家公共圖書(shū)館不論在制度上，還是具體實(shí)施上，都創(chuàng)造出了許多符合自身實(shí)際并行之有效的模式方法，尤其在公共圖書(shū)館功能定位、資源配置、市場(chǎng)化運(yùn)作方面的一系列制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)了公共圖書(shū)館均等化發(fā)展，保障并實(shí)現(xiàn)了公民的基本文化權(quán)利。在資源配置方面，采用文化部（理事會(huì)）管理下的國(guó)家文化基金模式，輔之以完善的捐贈(zèng)制度，為公平分配提供了制度保障。在運(yùn)營(yíng)效率方面，引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)理念，重視成本與服務(wù)收益之間所形成的經(jīng)濟(jì)效率和組織目標(biāo)與公眾需求之間所形成的社會(huì)效益。在內(nèi)部管理模式上，多采用政府有限權(quán)力管理與公民自治結(jié)合的管理模式。在治理模式方面，創(chuàng)生了圖書(shū)館理事會(huì)（領(lǐng)導(dǎo)下）--館長(zhǎng)型治理模式、所有者單向治理模式、顧問(wèn)型委員會(huì)治理模式。

4.2 公共圖書(shū)館制度創(chuàng)新的路徑選擇

4.2.1 構(gòu)建“上下互動(dòng)、交互理性”的公共圖書(shū)館制度框架

公共圖書(shū)館制度的價(jià)值取向和根本目的在于通過(guò)一整套制度規(guī)范來(lái)明確政府、圖書(shū)館、公眾的角色、各自權(quán)利和義務(wù)，達(dá)到約束行為，調(diào)節(jié)和優(yōu)化關(guān)系的目的，最終達(dá)到“以最少的投入，實(shí)現(xiàn)普遍、均等，惠及全民”的目的。城鄉(xiāng)一體化包含了五大相互關(guān)聯(lián)的機(jī)制：政府責(zé)任機(jī)制、委托代理機(jī)制、資源整合與共享機(jī)制、公眾權(quán)益表達(dá)與保障機(jī)制、公眾參與和政府回應(yīng)機(jī)制。

●政府責(zé)任機(jī)制。公共圖書(shū)信息服務(wù)作為政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品，供給主體是政府，必須堅(jiān)持政府的公共文化服務(wù)中的主體地位。公共圖書(shū)館制度創(chuàng)新，必須通過(guò)立法明確各級(jí)政府責(zé)任與權(quán)力邊界。從政府發(fā)展公共圖書(shū)館事業(yè)的最終目標(biāo)來(lái)看，其具體責(zé)任體現(xiàn)在：一是公平，就是要保證全體公民都具有平等的文化信息權(quán)利，消除“信息鴻溝”；二是效率，就是要以最小的投入，實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，消除“信息孤島”；三是民主，就是要保障公民在公共圖書(shū)館服務(wù)體系中的主人翁地位，實(shí)現(xiàn)“信息民主”。從政府責(zé)任的內(nèi)容體系看，一是財(cái)政投入，即政府向公共圖書(shū)館進(jìn)行公共財(cái)政投入；二是有效監(jiān)管，對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，確保服務(wù)的公益性；三是制度供給，不斷創(chuàng)新優(yōu)化公共圖書(shū)館體制機(jī)制。［7］

●委托代理機(jī)制。委托代理理論認(rèn)為，政府是公民基于信任基礎(chǔ)上委托的“權(quán)益代言人”，公民通過(guò)納稅讓政府為其提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，而“公共圖書(shū)館制度就是政府為保障公民文化信息權(quán)利而選擇的一種制度安排”，因此，政府與公共圖書(shū)館之間在本質(zhì)上存在著一種契約式的委托--代理關(guān)系。創(chuàng)新圖書(shū)館制度，應(yīng)該通過(guò)制度改革，厘清政府、圖書(shū)館的權(quán)利與義務(wù)，從行政化管理向契約/合同管理與服務(wù)轉(zhuǎn)變。一方面，通過(guò)體制與機(jī)制創(chuàng)新，減少政府的直接干預(yù)行為，“不越位”；另一方面，政府又必須切實(shí)履行其作為委托人的職責(zé)，“不缺位”。

●資源整合與共享機(jī)制。圖書(shū)館資源整合與共享機(jī)制無(wú)疑是圖書(shū)館公共服務(wù)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)圖書(shū)館制度創(chuàng)新，破除體制機(jī)制障礙，為一定區(qū)域內(nèi)圖書(shū)館資源的實(shí)現(xiàn)共享提供基礎(chǔ)和可能。

●公眾權(quán)益表達(dá)與保障機(jī)制。公共圖書(shū)館制度創(chuàng)新必須把保障公眾權(quán)益作為最高目標(biāo)。建立有效的表達(dá)機(jī)制，改變以自上而下的行政計(jì)劃替代公眾意愿、以政府設(shè)計(jì)替代公眾參與的現(xiàn)象，真正把滿(mǎn)足群眾需求作為圖書(shū)館決策的出發(fā)點(diǎn)；保障公眾的管理參與權(quán)，建立良好的溝通機(jī)制，確保公眾知情權(quán)、決策參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，增強(qiáng)公眾對(duì)圖書(shū)館的話(huà)語(yǔ)權(quán)和影響力。

●公眾參與和政府回應(yīng)機(jī)制。圖書(shū)館的本質(zhì)是為公眾服務(wù)，失去了公眾，圖書(shū)館就失去了生存的價(jià)值。在現(xiàn)代公共服務(wù)理論中，公民參與是一種不可替代的價(jià)值。在圖書(shū)館服務(wù)體系中，公眾有一個(gè)主動(dòng)參與、自我服務(wù)的過(guò)程，從而構(gòu)成一個(gè)從知情到參與、到監(jiān)督的完整權(quán)利鏈條，形成公眾自我參與、自我管理、自我發(fā)展、自我服務(wù)的良性循環(huán)。

4.2.2 轉(zhuǎn)變政府角色，創(chuàng)新公共圖書(shū)館服務(wù)理念

上世紀(jì)70年代韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”是一場(chǎng)以政府支援、農(nóng)民自主和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)為基本動(dòng)力和紐帶，帶動(dòng)農(nóng)民自發(fā)建設(shè)家鄉(xiāng)的活動(dòng)，結(jié)果取得了巨大成就，改變了韓國(guó)農(nóng)村的面貌，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。考察韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”成功的經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)，政府的責(zé)任就是充分發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民需要什么就搞什么，而不搞自上而下、一刀切的“下鄉(xiāng)式”運(yùn)動(dòng)。具體而言，就是從“控制導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，不再大包大攬。韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”的運(yùn)作模式，其特點(diǎn)就是，以農(nóng)民為主體，政府公務(wù)員起扶持作用。運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，由村民選出的新村指導(dǎo)員領(lǐng)導(dǎo)，這些民選的指導(dǎo)員能代表大多數(shù)公眾的利益。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府角色，就應(yīng)該以“人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意”作為政府的施政目標(biāo)和考量標(biāo)準(zhǔn)。

4.2.3 改革公共圖書(shū)館組織結(jié)構(gòu)，完善公眾參與和政府回應(yīng)機(jī)制

當(dāng)前，在我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共圖書(shū)館一體化的進(jìn)程中，如果不注意完善公眾利益的表達(dá)機(jī)制，缺乏公眾參與的機(jī)制，就很容易搞成“花架子”、走形式主義，搞成“樣板工程”和“形象工程”。［8］因此，城鄉(xiāng)一體化也好，新農(nóng)村建設(shè)也罷，不能僅僅停留在“形式”上。事實(shí)上，韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”就是一個(gè)包括農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、廠(chǎng)礦、學(xué)校等各行各業(yè)在內(nèi)的“泛國(guó)民建設(shè)新國(guó)家運(yùn)動(dòng)”。在這個(gè)過(guò)程中，要避免采取外部“注入式”的運(yùn)動(dòng)模式，而應(yīng)通過(guò)完善公眾參與和政府回應(yīng)機(jī)制，因地制宜地構(gòu)建一種“上下交互”的創(chuàng)新模式。實(shí)現(xiàn)美國(guó)學(xué)者登哈特描繪的“公民對(duì)話(huà)協(xié)商和公共利益”。［9］

4.2.4 改革管理體制，實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館管理社會(huì)化

完善的公共圖書(shū)館服務(wù)體系應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：第一，完善的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)委托機(jī)制和政府、社會(huì)共同監(jiān)管、評(píng)估的體系。第二，以政府的“公共文化服務(wù)采購(gòu)”機(jī)制為核心，完善公共財(cái)政的圖書(shū)信息服務(wù)補(bǔ)貼機(jī)制。第三，推動(dòng)圖書(shū)館行政體制向社會(huì)組織轉(zhuǎn)化，建立圖書(shū)館“設(shè)施資產(chǎn)化、運(yùn)營(yíng)社會(huì)化、管理契約化”的完整運(yùn)營(yíng)體系。

“二戰(zhàn)”以來(lái)，西方行政改革的實(shí)踐已然表明，公共服務(wù)領(lǐng)域不僅可以進(jìn)行社會(huì)化改革嘗試，而且適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)化改革還能提高政府服務(wù)效率和效益，讓政府從自己不擅長(zhǎng)也管不好的“大包大攬”的事務(wù)管理中抽身出來(lái)，專(zhuān)注于了解和回應(yīng)基層公眾亟待解決的問(wèn)題，讓有限的政府資金發(fā)揮最大的作用，既能解決政府公共資金不足的問(wèn)題，又體現(xiàn)和照顧了原來(lái)無(wú)暇顧及的基層弱勢(shì)群體利益，最大限度地促進(jìn)社會(huì)公平。［6］在這方面英國(guó)政府“一臂之距”文化管理模式［10］就是成功的典范，值得學(xué)習(xí)借鑒。其實(shí)質(zhì)就是：依法管理，管辦分離。政府與文化機(jī)構(gòu)保持適當(dāng)而必要的距離，既不要管得太多、太死，也不放任自流。

5 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)一體化背景下的公共圖書(shū)館服務(wù)模式應(yīng)該是一種“與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制”和“事業(yè)單位自我管理的現(xiàn)代運(yùn)行機(jī)制”，一種全新的管理體制和運(yùn)行模式。按照“保障投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的原則，以激發(fā)活力、調(diào)動(dòng)資源、改善服務(wù)為重點(diǎn)，加快以人事制度、分配制度改革為核心的內(nèi)部管理體制改革，暢通人員流轉(zhuǎn)渠道，提升隊(duì)伍整體素質(zhì)，強(qiáng)化分配激勵(lì)功能，調(diào)動(dòng)內(nèi)部積極性，促進(jìn)其服務(wù)能力和服務(wù)水平的不斷提高。在圖書(shū)館管理環(huán)節(jié)引入“競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制，使圖書(shū)館擺脫對(duì)政府的依賴(lài)，在競(jìng)爭(zhēng)中提高自己的實(shí)力，其核心目的就是從設(shè)施和運(yùn)行上建立起“結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、資源共享、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)行高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)”的公共圖書(shū)館服務(wù)體系。

［1］遲福林.第二次改革：中國(guó)未來(lái)30年的強(qiáng)國(guó)之路［M］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

［2］黃穎.圖書(shū)館治理的比較制度分析［D］.北京：中國(guó)科學(xué)院研究生院，2004.

［3］席濤.公共圖書(shū)館制度創(chuàng)新：一個(gè)分析框架［J］.圖書(shū)館建設(shè)，2008（12）：60-63.

［4］肖云.成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展模式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析［J］.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2008（1）：82-87.

［5］成都市社會(huì)科學(xué)院課題組.成都城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展與村級(jí)公共服務(wù)水平比較分析調(diào)研報(bào)告［EB/OL］.［2010-04-15］.http∶//www.cdss.gov.cn/yanjiu/jxcg/BYKT/1404.htm.

［6］陳紀(jì)建.中西不同文化背景下的公共圖書(shū)館制度比較［J］.圖書(shū)館理論與實(shí)踐，2006（1）：81-83.

［7］應(yīng)永勝.農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)：從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)談我國(guó)政府責(zé)任的強(qiáng)化［J］.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2010（1）：102-108.

［8］黃婷.政府治理中公民網(wǎng)絡(luò)參與的路徑選擇［J］.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2009（4）：70-76.

［9］（美） J V·登哈特，R B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵［M］.丁煌譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：193.

［10］宋耀輝.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論與實(shí)踐探索［J］.財(cái)經(jīng)界，2008，6（下旬）：113-116.