公共政策問題確認中政府行為研究的前在預設

劉倩

摘要：公共政策問題確認是公共政策過程的邏輯起點。對作為重要政策主體的政府在這一環節中的作用和行為傾向進行研究是當下政策研究的一個熱點。科學研究總離不開一定的理論前在預設，在現階段，對公共政策問題確認中政府的行為進行研究應該建立在公共政策問題的稀缺性假設、代議制下委托人代理人之間的信息不對稱假設、政府的“經濟一道德人”假設三個基本的前在預設的基礎上。

關鍵詞：公共政策；公共政策問題；政府行為；前在預設

中圖分類號：D693.09文獻標識碼：A文章編號：1009-9107(2011)01-0094-05

公共政策是政府和政黨為處理公共事務、實現公共管理而制定和實施的公共行為規范、行動準則和活動策略。在制度經濟學家看來，公共政策是由公民們集體選出的代理人的活動，其目的是要造就一種秩序，這種秩序能使個人有很好的機會去獲取他們所希冀的事物。公共政策的中心功能應當是支持和增強社會秩序和經濟秩序。從這一角度講，公共政策是社會發展過程中最基本的制度供給之一。目前，中國正處在傳統的高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過渡時期。幾乎所有重大改革措施都是通過公共政策的出臺來推動。而政府是公共政策問題確認過程中的一個極為重要的因素，并且是關鍵性或決定性的因素。因此。近年來越來越多的學者從不同的角度對轉型期公共政策問題確認中的政府行為進行了研究，并對其中存在的問題及其解決對策做出了有益的探討。

然而，如同任何領域的科學研究一樣，對政策問題確認中政府行為的研究應當遵循科學的方法論，否則就很難得出令人信服的結論。在這其中，最重要的就是對作為分析基礎的理論前在預設的梳理。科學研究總離不開一定的理論前在預設，它們常常成為某個系統理論的邏輯支撐或邏輯起點，政策分析也不例外。筆者認為，對轉型期公共政策問題確認中的政府行為進行分析，應該建立在三個基本的理論前在預設上。

一、公共政策問題的稀缺性假設

“稀缺性”一詞來源于經濟學，資源的稀缺性是經濟學研究的一個基本前提假設。它認為人的欲望和由此引起的對物品和勞務的需要是無限多樣、永無飽和之日的。另一方面，用來滿足這些無限的需要的手段，也就是用來提供這些物品和勞務的生產資源是稀缺的。這里所說的生產資源的稀缺性，既不是指這種資源是不可再生產的或可以耗盡的，也與這種資源的絕對量的大小無關，而是指這樣的事實，即在給定時期內，與需要相比較，其供給量是相對不足的。如果資源是無限的，生產什么、如何生產和為誰生產就不會成為問題。正是由于資源的稀缺性，節約才成為必要，才產生了研究如何使用有限的相對稀缺的生產資源來滿足無限多樣化需要的經濟學，才產生了如何有效地配置和充分利用資源這個基本的經濟學問題。所以，經濟學家說：“沒有稀缺性問題，也就沒有經濟學。經濟學實際上就是研究具有稀缺性的資源如何達到最佳配置的問題。”

人類社會的現實客觀地告訴我們，有著無限需要的人生活在一個資源稀缺的世界上，永遠面對著紛爭與不幸。資源不可能豐富到人人自由取用的程度，人們所能做的只是減輕不公和匱乏，緩和沖突，而不可能徹底消除它們。公共政策作為政治系統的輸出物，是一種正式的制度安排，其基本功能在于及時有效地解決社會公共問題以及對稀缺的社會資源進行最優化的配置。公共政策是對社會資源和利益的權威性分配，其本質是社會利益關系的集中反映。而作為公共政策過程的起點一公共政策問題的確認實際上是一個利益表達與利益選擇的過程。一個社會在一定時期內的利益表達可謂多矣，而真正能被政府選擇并成為公共政策問題的利益表達則少之又少。公共政策問題是任何一項公共政策的邏輯起點，一個公共政策問題的確認標志著一項利益表達被政府選擇，有了被落實的機會。利益表達的無限性與利益選擇的有限性決定了公共政策問題的稀缺性。

人類的社會活動是在稀缺的環境中為了滿足自身的需要而在人們的相互關系中展開的。相對于人類欲望的無限性而言，一定時期內公共政策問題的確認只能是一個既定的或有限的量，任何一個既定的量與無限性相比，總是不足的，由此公共政策問題便具有了稀缺性。正是公共政策問題的稀缺性這一事實引起了在公共政策問題的確認過程中謹慎地權衡比較各種利益表達并加以選擇的必要性。

二、代議制下“委托人一代理人”之間的信息不對稱假設

“代理問題”是當代西方經濟學企業理論中的一個核心概念。它主要是指在企業的所有權與經營權分離的情況下，一家公司的所有者(也叫委托人，Principal)雇用職員，由經理們(也叫代理人，Agent)在屬于股東的商務組織中負責日常經營。在這樣的情況下，如果代理人得知，委托人對代理人的行為細節不很了解或保持著“理性的無知”，因而自己能采取機會主義行為而不受懲罰，那么代理人就會受誘惑而機會主義地行事。如果委托人要想發現代理人實際上在干什么，就需耗費很高的監督成本(信息不對稱)。可以說，每當人們按他人要求行動(我們稱后者為委托人)且代理人比委托人更了解運營情況(信息不對稱)時，就會產生委托一代理問題。這時，代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益(偷懶、機會主義行為)。

現代西方代議制理論認為，權力，特別是行政權力從其本源看，是一種“天然”的“公共財產”一人民所有。政府的行政權力來源于人民的授權、為人民服務并受人民的監督。人民主權的原則決定了人民作為“政治委托人”的角色，國家機關及其工作人員因受人民的委托而被視為“政治代理人”直接行使公共權力。可見，從本來意義上講，政治代理人根本性地從屬于政治委托人的意志，因為委托人才是公共權力的真正來源。政治委托人的意愿和偏好理應決定著公共產品的數量、種類和規模水平，政治代理人只是根據社會的需求，遵循政治委托人的意志進行社會管理、提供公共服務。然而事實上，政治委托人與政治代理人之間的這種關系往往被顛倒過來了。正如達爾所說：“一個懂得如何最大限度利用其資源的領導者與其說是他人的代理人，不如說他人是他的代理人。”

隨著科學技術的迅猛發展，專業分工的日益精致，社會事務的日趨復雜，社會信息總量暴增。人們必須吸收大量的信息才能滿足自身關注和參與不斷擴大的經濟活動、政治活動、社會活動的需要。一系列問題由此產生：首先是收集信息的代價問題。可以說，信息量越大，收集足夠的信息的代價就越高。因為“信息雖然越來越多，但絕不能認為信息是安全的。恰恰相反，信息越多越不完全。”其次是人們吸收信息的能力問題。人們可以吸收的信息量是有限度的。按照喬治·米勒的計算，一個人一次可以加工的信息量域值是7+/-2。受此限制，個體能獲得的知識和信息與整個社會信息總量的倍增呈現出反比例的關系。社會知識越多，信息越豐富，個體所

得到的份額就越小。最后是關于信息的處理能力問題。信息變得越來越技術化、專業化，也就越來越神秘莫測與難解。譬如，不掌握有關菲利普曲線的交叉、貨幣政策與財政政策之間的相互關系等方面的知識，就難以對有關失業和通貨膨脹的政策做出正確的評價。可以說，就有關政治代理人的能力、素質及其工作努力程度和政治與行政的專業技術、所面臨的客觀情勢等方面的知識和信息而言，政治委托人似乎總處于劣勢地位，也就是說，政治代理人擁有其委托人所不擁有的“私人信息”，二者之間存在著信息不對稱關系。正如有人感慨的那樣：“與官僚對我們的影響愈來愈大相比，我們對他們的了解卻越來越少。

三、“經濟人”與“道德人”的統一——政府的行為動機假設

所謂政府行為，是指政府以及政府公職人員利用公共權力，發揮政府公共管理職能，同外界環境互相作用，在對社會公共事務進行管理的過程中所形成的行為。這個概念包含有四層含義：第一，政府行為是利用公共權力的行為，它具有普遍性和強制性的特點。第二，政府行為是以政府職能為出發點，政府職能是政府行為的邏輯起點。兩者脫離可能會造成政府行為失范。第三，政府行為同外界環境密切相關，從行政生態學的角度看，政府行為的目的是為了達到行政系統與政治環境、經濟環境、文化環境之間能量的交流與平衡。第四，政府行為的指向是社會公共事務，也即為滿足社會的需求而提供的服務。關于政府行為的動機，中西方有不同的認識。

(一)求義——傳統儒家的“道德人”理念

儒家的“道德人”理念體現在其義利觀中。義利關系是中國傳統思想文化體系中占據至關重要地位的問題。焦國成先生認為，古代“思想家們所討論的義利之辨，在內涵上僅僅是指倫理道德標準與個人利益之間的關系。當思想家們所說的利是指公眾之利、天下之利的時候，實際上說的是‘義本身的內涵，而非指與‘義相對的‘利。凡與義相對的利，皆指個人之利。”回答道德本質的意義是中國古代義利觀首先解決的根本問題。

在道德本質上，中國古代義利觀鮮明堅持了道義主體論，充分肯定了義的最高決定原則。其邏輯表述分為如下層次：第一，義為利之本。《左傳》就明確指出：“義，利之本也”(昭公十年)。孔子進步強調：“君子義以為質”(《論語·衛靈公》)，“君子義以為上”(《論語·陽貨》)。孟子從行為與結果的關系角度論證了義的意義，他說：“大人者，言不必信，行不必果，惟義所在”(《孟子·離婁下》)。朱熹則通過天理來論證義的內在價值，他說：“義者，天理之所宜”(《論語集注·里仁》)。如此，儒家實際上是“將義(當然之則)理解為一種無條件的道德命令，并把履行道德規范(行義)本身當作行為的目的。”義就成為一種內在的、超然的和普遍的道德規定，具有至高無上的道德權威。第二，義重利輕。孔子再三強調：面對利應“義然后取”，“見利思義”(《論語·憲問》)，“見得思義”(《論語·季氏》)。《孟子》也說：“義，人路也”(《告子上》)，“義，人之正路也”(《離婁上》)。在義利關系的先后次序選擇上，義先利后是基本的價值意向，利只有按照義的規定要求去獲取才有實際意義。第三，義以建利。義成為建構合理的利益價值體系的標準，有了根本性的義的存在，就為健全利的意義提供了保證。儒家先哲們一再強調：“義以建利”(《左傳》成公十六年)、“義以生利”(《左傳》元年)、“義所以生利也”(《國語·周語中》)。強調義的意義就是為了使人們能夠更好地獲得利，更好地獲得基本生活需求的滿足，從而使人們本有的利的欲求能夠在協調的關系中達到整體的平衡。第四，義利統一。儒家義利觀的邏輯終結是義利的高度統一。傳統儒家義利統一思想主要從兩個層面加以展開：一是“以義為利”(《河南程氏遺書》卷十六)。他們認為，“利者，義之和也”(《左傳》襄公九年，《周易·乾·文言》)，所以“利便是義之和處”(《朱子語類》卷六十八)。義體現的是天理道義，是理想道德的總括，故和就是其內在的本質規定性，于是也就必然形成“利生于和，而和又出于義，所以利生于義”的邏輯結論。既然義可以產生利，那么回歸到現實生活世界，只要追求義也便代表著對利的追求。二是利在義中。儒家先哲們所言的義利對立關系，其利是指一己之利。他們看到私利的無限擴張和膨脹給社會生活的穩定發展帶來的嚴重危害，因此從理想道德建設的維度來協調利與義的矛盾，進而肯定義利的內在統一性，守義(道德)已經包涵了必然獲得的利益要求。

儒家尚義兼利、以義為重的“道德人”說教其對象不只限于社會一般民眾，政治統治集團更是其希冀調適的對象。儒家崇尚仁政，認為治國安邦應“以仁義為先，而不以功利為急”(《朱文公集》卷七十五，《送張仲隆序》)。孟子也說：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼，天下可運于掌”(《孟子·梁惠王上》)。

可以說，自先秦開啟的，以后又歷經歷朝歷代統治階級不斷強化的“道德人”理念在中國占據著極其重要的地位，在這理念的影響下，長期以來，對我國政府行為的分析一直便以“道德人”假設為前提。“道德人”假設認為，政府公職人員具有崇高的道德品格，是人民的公仆，是大公無私的楷模，他們無私地追求公共利益，把公共利益最大化看成自身的政策目標，而不考慮自己的得失。由于中國共產黨領導下的人民政府其根本宗旨是全心全意為人民服務，人民利益高于一切，“道德人”假設便由此出發，對政府公職人員予以高度的道德信任，將權力運作的理性寄托于掌權者的道德品格。政府被假定為沒有自己獨立的利益，并能夠自覺地從整個社會福利出發，調節經濟系統的運行機制的國家行政機關。

(二)求利——西方公共選擇理論關于政府的“理性經濟人”假設

公共選擇是一種對政治的看法，它是在把經濟學的工具和方法擴大應用于集體的或非市場的決策過程中產生的。公共選擇理論的基本假設是“理性經濟人”，這種理性經濟人具有兩大特征：一是自利性，即這種人在經濟活動中以自身利益最大化為目標，不斷根據市場各種信號的變化，及時做出恰當的行為決策，以期獲得最大的經濟收益。這種經濟人考慮的出發點首先是自我利益邊界的不被侵害，或成本小于收益的利益增進。二是理智性，這種人能夠獲取關于所處環境的相當完備的知識，并具有很強的計算技能和較為穩定的偏好，能夠運用成本收益分析方法計算出自身利益與社會利益、眼前利益與長遠利益的損益和盈虧關系。

從“理性經濟人”假設出發，公共選擇理論認為，國家和政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。政府一旦形成，就會有自己的利益，也會追求自身利益的最大化。盡管行政官員與政治家不同，不是由選民選出的，而是由行政機關任命的，但他們同樣是關心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者，他

們行為的動機中包含了自利的目的。由于公共部門機制并不能以盈利為目的，公共部門及其人員常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身經濟利益，這就使他們的自利動機受到了限制，從而迫使他們采用其他方式實現自己的利益，這就導致了“政府失敗”具體表現為政府政策與政府工作機構的低效率。

(三)“道德人”與“經濟人”的統一——政府行為動機假設

心理學家馬斯洛在其需要層次理論中將人的需要分為生存的需要、安全的需要、愛和歸屬的需要、尊重的需要和自我實現的需要等五個層面。從這一角度講，政府公職人員的需求并不是單一的，而是多角度、多層次的，同時，公職人員的需求還會因個體的不同而呈現出差異性、求物質利益的滿足、求政治名望和社會地位、求職位晉升，或單純的追求一種為公眾服務的理想，等等。因此無論是“道德人”假設還是“經濟人”假設單憑一己之力都無法對公職人員的行為做出合理、恰當的解釋。“道德人”假設強調的是主體的社會道德與社會責任，但它忽視了我國當前要建立的社會主義市場經濟是以人為核心的，幾乎市場經濟的人便會有著獨立利益并總是有著為自己利益而行為的沖動，因而無法解釋個人自利現象出現的原因。而公共選擇理論套用經濟學中的“理性經濟人”假設對政府行為動機做出的解釋至少是片面的，它可以解釋在政治生活中政府為什么會按自我利益行事，但它抹殺掉了現實中的個人回避個人利益，服從社會規則，選擇某種群體利益的內在沖動，因而無法解釋對自我利益的計較并不構成動機因素的那些行為。

通過以上分析可以看出，政府的欲望或行為的動機是多維的，或者說是多角度的。求“義”與求“利”是人性中兩個不同的側面，因此“道德人”假設與“經濟人”假設也就是政府行為動機假設的兩個側面，它們是不可分割的同體聯姻的整體。現實中的政府既不是純粹意義上的經濟人，也不是純粹意義上的道德人，而是二者的統一體。政府行為的理性運作離不開經濟驅動和利益抑制的相對平衡，而經濟人的自我利益驅動和道德人的自我約束能力是維持這一平衡不可缺少的兩個方面。正如哈特所指出的那樣：“如果說人不是惡魔的話，人也并不是天使，他們是處于這兩個極端之間的中間者。”一方面，“經濟人”假設更能深刻地揭示出政府行為背后的動機是什么，它構成了政府行為的利益機制。另一方面，“道德人”假設告訴我們政府在公共管理過程中應負的責任與道義，它是對政府行為動機的一種約束，因此構成了政府行為的責任機制。只有把利益機制與責任機制相結合才能更好地從規范和實證的角度去理解政府。

參考文獻：

[1]周樹志，公共政策學[M]，西安：西北大學出版禮，2000：36.

[2]柯武剛，史漫飛，制度經濟學[M]，韓朝華，譯，北京：商務印書館，2000：380，77--78.

[3]宋承先，現代西方經濟學(微觀經濟學)[M]，上海：復旦大學出版社，1999：7.

[4]丁煌，研究政府執行問題必須遵循科學的方法論[J]，北京行政學院學報，2003(1)：16--21.

[5]李春成，信息不對稱下政治代理人的問題行為分析