從政府選擇到社會選擇:民間組織發展的必由之路

康宗基

摘要：改革開放以來，我國民間組織發展奉行的是政府選擇模式。這種模式有利于借助政府的力量自上而下地培育民間組織，有利于實現傳統民間組織的現代性轉換，符合我國漸進式改革的內在邏輯。但隨著我國社會環境的發展變化，這種模式在實踐中存在的矛盾和問題也日益凸顯：政府主體與民間主體之間相矛盾；政府主觀預設與客觀需求之間相脫節；政府自身不合理的價值偏好與民間組織健康發展的要求相背離；政府選擇所形成的行政依附與民間組織的獨立自主相違背。因此，在民間組織生成方式上逐步實現由政府選擇向社會選擇的路徑轉換是歷史發展的必然要求；是增強民間組織自主性、促進民間組織健康發展的需要；是優化政府職能、完善社會主義市場經濟體質的需要；是形成良性社會結構、化解社會風險的需要；是提高社會自主能力，實現權力回歸社會的需要。

關鍵詞：民間組織；政府選擇；社會選擇

中圖分類號：D4文獻標識碼：A文章編號：1009--9107(2011)01--0099--07

一、我國民間組織發展的初始階段：政府選擇的必要性

民間組織是人們為了追求和實現一定的宗旨或目標，依照有關的法律、法規，由公民自愿組成并按其章程開展活動，不以營利、政治及宗教為目的的社會組織。民間組織整體上具有民間性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性、組織性和公益性一。等特性，常與非政府組織、非營利組織、第三部門、公民社會組織、志愿組織、慈善組織等術語交替使用，這些不同術語之間并無根本性的區別，它們只是分別從不同角度強調了民間組織的某一方面的特征。長期以來，我國民間組織發展奉行的是政府選擇模式，這是由我國特定的社會歷史條件所決定的。

1.政府選擇與社會選擇及其在我國的表現。通常情況下，民間組織的發展模式可以分為政府選擇和社會選擇兩種。政府選擇是指民間組織的成立、活動和注銷過程完全由政府主管部門決定，社會選擇則是由各種社會力量決定是否成立民間組織，成立什么樣的民間組織，以及維持多大規模的民間組織。作為兩種不同的民間組織成長模式，政府選擇和社會選擇存在許多差別。政府選擇認為民間組織是政府的附屬機構，只允許政府部門成立民間組織，只有主管部門對組織進行支持，只承認政府部門的監督，而社會選擇認為民間組織和政府都是一種對社會正義和公正負責的組織，任何公民都可以非常方便地成立民間組織，其支持組織包括基金會、社團聯合會等民間機構，動員了其他民間組織、營利性組織和半獨立性組織來監督組織的運作；政府選擇模式下產生的民間組織總量較少，獨立性較低，更愿意為優勢群體服務，而社會選擇模式下產生的民間組織數量較多，獨立性較高，更注重為弱勢群體服務。改革開放后我國民間組織的發展過程，實質上是政府主導的一個制度變遷和制度創新的過程，是我國政府對民間組織在社會經濟發展和國際交往活動中的積極作用有深刻認識和理解的基礎上，為了配合改革的需要而做出的有意識的選擇。這種選擇在現實實踐中表現為民間組織要想取得合法身份，除了必須達到政府規定的會員、住所和經費等標準之外，還要得到相應的業務主管單位審查同意。

2.我國傳統民間組織資源貧乏。從歷史上看，我國社會缺乏社會自治和組織化的傳統。我網傳統的政治制度構架和秩序具有鮮明的帝國中心主義、規則國家主義、秩序單一主義和價值觀的高度一元化特征，在這一制度構架和秩序下，任何鼓吹多中心秩序和規則的活動都被視為對現存秩序和規則的挑戰，任何現代意義上的結社活動都是被嚴厲禁止的。因此，我國雖然有著極為悠久的民間結社和民間公益活動的歷史，但由于專制統治不受社會制約，并且可以隨時隨地干預民間組織的活動，分解、破壞民間組織，使得民間組織處于不穩定狀態，呈現出組織規模不大、組織結構相似、彼此不相聯系的“蜂窩狀結構”，其力量難以積累，缺乏真正的獨立性和自主權。建國后改革前的較長的一個時期內，我國一直維持著一種政府與社會高度合一的狀況，政府逐漸建立起了對社會的全面控制，因此影響和限制了民間組織生存與發展的空間。在這種狀況下，不但新的社會自治組織無法發育，許多已有的民間組織也受到了抑止甚至取締。改革開放后，我國社會結構雖然發生了有利于民間組織發展的變化，但是從傳統體制中恢復過來還需要一個過程，而現代意義的民間組織對于我國社會來說還是一種新鮮事物，傳統的民間組織還需要一個現代性的轉化過程，如果要讓民間組織自行發展，其間必然需要一個較長的醞釀過程。此時，政府力量的參與就大大縮短了這一過程，用政府力量推動民間組織的發展可以獲取“后發優勢”，這使一個漫長的醞釀過程得以縮短，又可以從其他國家那里吸取經驗，揚長避短。

3.我國漸進式改革的邏輯。我國的改革是在政府主導下的漸進式改革，即改革是在保證政治與社會穩定，充分考慮國家與社會心理承受力前提下循序漸進、平穩展開。制度創新以政治穩定為前提，在現有制度正常運轉的基礎上實現制度的創新，使新制度在舊制度可以允許的限度內盡快發展，制度創新的成果又進一步提升政治穩定的層次和水平，這是我國政治制度創新的一個重要特征。民間組織的出現是制度變遷的結果，民間組織的發展改變了國家和社會關系的格局，民間組織在有效對抗和制約國家的同時，也可能對國家權力的行使造成威脅。因為組織化了的市民社會畢竟是一種聚合性的力量，如果在整個社會中沒有形成較為發達的公共倫理、如果沒有一個良好的法律體系的外部保障，也難以保證它會在短期內形成一種有利于社會轉型的力量。所以，各種各樣民間組織的存在，既可能成為改革的推動者，也可能成為阻礙者。反觀我國現實情況，由于各種主客觀原因的影響，我國民間組織社會參與能力明顯不足，存在著結構不合理、盲目發展、重復設置、缺乏規范、公信力不強等問題。同時，伴隨著全球化進程的深入發展，一些西方敵對勢力企圖利用民間組織，以交流、合作或慈善捐贈等為幌子，對我國進行隱藏、甚至公開滲透和破壞，給我國的政治、經濟和豐十會發展造成了較大的負面影響。以上種種因素使得政府在民間組織的管理工作中時刻把“確保穩定”作為頭等大事，而民間組織發展的政府選擇方式是保證民間組織正確政治方向比較有效的手段。政府通過雙重管理、雙重負責，民間組織就處在嚴密的監控之下，有利于防止民間組織的發展對政府造成的威脅，維護政治與社會穩定。

二、政府選擇模式在實踐中存在的矛盾和問題

我國民間組織發展的政府選擇模式為民間組織提供了發展的條件和支持，是我國民間組織得以興起的不可或缺的起始因素。但隨著民問組織的進一步發展，這種模式在實踐中存在的一些局限性和弊病也不斷暴露出來；政府選擇的“政府”主體與民間組織發展的“民間”主體相矛盾，政府選擇帶有政府的主觀預設從而往往與社會對民間組織的客觀需求相脫節，政府選擇常常由于政府自身不合理的價值

偏好而對民間組織的發展產生不良影響，政府選擇所形成的行政依附不利于民間組織的健康發展。

1.政府主體與民間主體之間的矛盾。作為一種介于國家和社會之間的“第三部門”，民間組織的生存和發展空間來源于社會的需求，這種性質決定了它的發展必須以“民間”為主體。實現自主治理是保障民間組織正常運轉的基本條件，它不僅對民間組織的存在和發展起著基礎性作用，還是外在于民間組織成長機制的重大影響因素。不能實現自我治理、自主決策的民間組織將因其附屬于政府或市場而不成其為嚴格意義上的民間組織，亦不可能發揮其彌補國家和市場作用盲區的功能。由于政府選擇的原因，我國有相當數量的民間組織是由政府職能部門轉變而來或由政府有關部門出面組建。即使有些民間組織是由民間自發組織成立的，但由于政府有關部門直接針對民間組織的法律、規章、條例等，其基本導向就是對民間組織進行控制和約束，也會使其容易受到政府相關部門的隨意干涉，這些情況使得我國民間組織帶有非常明顯的官方或半官方性質，在觀念上、組織上、職能上、活動方式上都嚴重地依賴于政府，本質上依舊是作為政府的附屬機構發揮作用的，體現不出民間組織應有的民間性、自治性特點。民間組織缺乏自主性，既無法對自身實行有效的管理，也無法有效地完成更多的社會使命。由于政府部門在管理上，尤其是在人事管理上對民間組織的過度介入，使得民間組織缺乏明確的獎懲制度以及衡量成員工作績效的標準，造成組織成員缺乏工作的動力，管理上也更加低效。同時，由于在公共產品的提供和公共服務范圍的選擇等項目的選取實施中，民間組織總是聽命于政府的行政指令，對社會實際需求知之甚少，因此不能獲得群眾的支持，缺少自我發展的社會根基，自然就難以從會員和公眾那里獲取資金等方面的支持，也就無法有效地完成其社會使命。

2.政府選擇的主觀預設與客觀需求嚴重脫節。中國共產黨建立新中國的過程，是一個新的組織體系代替舊的組織體系的過程。在政治革命與社會革命基礎上所形成新的組織體系，完全是從國家制度安排和政黨領導需要出發的。政府對于民間組織存在的必要性認識“不是根據社會需要與社會評價，而是看是否符合其設定的政治標準”，所以，民間組織發展的政府選擇模式就可能導致政府主觀預設與客觀需求出現嚴重脫節。這種脫節現象在實踐中表現為，一方面，政府試圖通過規劃、促使人們參加某些已經構建好的民間組織，來達到滿足人們成立組織的需要。中國《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》都規定，民間組織不得設立地域性的分支機構，同時禁止在同一行政區域內設立業務范圍相同或者相似的民間組織的原則。這些規定實際上人為地賦予某些民間組織以壟斷地位和特權，即國家只允許公民參加某一組織，而不允許建立新的同類組織，甚至要求公民必須參加某一組織。而從這些可供人們選擇的組織看，其之所以具有壟斷地位往往是建立在對政府的依賴基礎之上，在實踐中往往由于其過于濃厚的行政色彩而失去應有的吸引力。另一方面，隨著社會利益主體多元化的發展，人們成立、參與民間組織的積極性不斷增加，以同業組織、行業管理組織、職業性利益團體、公民自助組織等為主體的草根民間組織大量涌現。但由于政府給民間組織設置了嚴格的準人條件，使得相當數量的民間組織無法獲得合法的身份。尤其是對城市打工人員、城市下崗工人、貧困地區的公民等社會弱勢群來說，關于會員數的規定，關于活動資金最低限額的規定，無疑為他們成立民間組織劃出了一道難以逾越的鴻溝，實際上就是剝奪了他們合法成立合法民間組織的權利，但就民間組織的意義和功能而言，恰恰他們才是最有需要的。

3.政府自身不合理的價值偏好對民間組織發展產生不良影響。機關與自然人一樣，它也有自己的激勵和動力，否則，它就不會積極投身于某項管理活動之中。民間組織發展的政府選擇方式往往由于政府自身不合理的價值偏好而對民間組織的發展產生不良的影響。一方面，政府選擇的動因會因自身不合理的偏好而出現偏差。作為業務主管部門來說，管理民間組織實際上是它們履行正常職能之外的一種工作，而不是它們的主要業務。而且管理民間組織具有極大的政治責任和風險，但他們又不能因此收取任何的費用。對于這種沒有收益或收益太小而又要付出一定成本的事情，業務主管部門一般采取“多作為”或“少作為”來最大化自己的偏好。在實踐中表現為：業務主管單位批準民間組織的條件，不僅要看其業務范圍是否相關，更重要的則是要看民間組織的發展能否謀求更多的部門利益，能否成為本部門安置分流人員、安置退休或高齡領導干部的機構。這樣，對于其批準成立的民間組織，在日常管理中往往把其當作自己的附屬物來對待，剝奪其自主權和自治的可能性。另一方面，政府選擇的動力具有階段性的特點，這種存啟動期具有優勢的做法如果不能及時轉化為制度化的保障，就會在民間組織的進一步發展中出現動力不足的情況。作為一種社會中介性質的組織，民間組織的勃興，形成了組織化的制約政府權力的重要力量。它能夠運用多種方法對其成員進行社會動員，表達社會民意，參與社會活動，形成社會認同，從而能夠理性地、有序地與政治國家確定主體權利與國家權力的邊界，抵制國家權力的侵入。法國著名的政治學家托克維爾把這種作用捕述為像“社會的獨立之眼”時刻警惕著公共權力的運行。此時，當政府選擇的民間組織有可能成為自己權力的制約力量時，政府推進民間組織發展的動力將有可能由于缺乏后續動力而停滯下來。

4.政府選擇所形成的路徑依賴對民間組織發展產生不利影響。美國學者萊斯特·薩拉蒙在分析美國政府與非政府組織形成伙伴關系的原因時，特別強調了歷史因素在這種伙伴關系建構中的重要作用，他認為非營利領域產生和存在的首先原因主要是歷史性的。我國在民間組織的發展上長期以來實行政府選擇模式，由此形成的路徑依賴是當前制約民問組織健康發展的基本因素：一方面，政府往往習慣于把民間組織當作黨政機構的附屬物；另一方面，一些民間組織也習慣于充當“二政府”的角色。首先，改革開放以來，政府對民間組織的認識總體上雖然有了提高，但仍存在較大偏差。對此，俞可平總結和分析了當前部分黨政干部仍存在輕視、不信任、害怕甚至敵視民間組織的四種消極態度，很有代表件。即使一些政府部門意識到了民間組織發揮作朋的重要性，對于民間組織的發展也同樣抱有矛盾的心態：在意識到發展民間組織可以減輕自身負擔的同時，又擔心民間組織的發展壯大會失去控制，從而影響到自身利益。正是思想認識上的偏差，導致一些政府部門在實踐中經常自覺或不自覺地采取各種措施來限制民間組織的發展，擠壓民間組織的活動空間。其次，對于一些習慣于“二政府”的民間組織來說，其心態也很矛盾：一方面，從組織長遠發展來看，他們也希望政府少插手其內部事務而獲致更多的社會合法性；另一方面，由于長期以來過度依賴

于政府的撥款、優惠政策及其他方面的隱性優惠和資助，他們的許多業務、資源靠政府的行政關系得來，同時這種依附和掛靠關系也意味著其自身待遇有了一定的保證。因此，他們擔心一旦與政府完全脫鉤，其自身利益會受到損害。因此在民間組織的矛盾心態中，也往往是依附于政府之下以獲取利益的心態占據上風。

三、民間組織發展的必由之路：由政府選擇向社會選擇轉變

改革開放30多年來，我國社會環境已經發生了深刻的變化。從宏觀層面看：社會主義市場經濟體制不斷完善，政府正從“全能政府”向“有限政府”轉變，文化多元化的特征也日趨明顯。從微觀環境看，利益主體的多元化、轉型期社會問題的復雜性以及國際交流合作的增加使得社會對于民間組織的需求大大增加，社會中間層的形成開始為民間組織的發展儲備了必要的人力資源。顯然，改革開放的深入推進已為民間組織發展的政府選擇模式向社會選擇模式的路徑轉換營造了良好的客觀環境，在民問組織生成方式上逐步實現由政府選擇模式向社會選擇模式轉變已經成為歷史發展的必然。

1.是增強民間組織自主性、促進民間組織健康發展的需要。民間組織的培育、發展和壯大，是社會力量發展的結果，有著自身成長的規律。理論界雖然對于民間組織有不同的術語，如非政府組織、非營利組織、第三部門、公民社會組織、志愿組織、慈善組織等。但是，對于民間組織的一般理論要求卻有著共性的認識，即民間組織是閂主性組織，是獨立于政府和企業之外的另一股力量，不以營利為目的，也不是政府或者其附屬機構。按照萊斯特·薩托蒙的解釋，自主性意指非政府組織是實行自我管理的組織，能自己控制自己的活動，具有不受外部控制的內部管理程序。民間組織的自主性體現為民間組織的自我管理、自我協調、自我約束、自我教育的行為自由，形成一套自行規范組織和其成員的行為，實現組織內部有序運行，并與法律秩序相協調的機制。自主性對民間組織的存在和發展具有基礎性的作用，不僅是民間組織得以成立的最主要的屬性之一，而且對其存在、發展具有全方位的影響，涉及到民間組織的目標導向、產品供給、募捐機制以及監督環境等多個方面。民間組織發展不竭源泉在于滿足社會的多元化需求，從而獲得自身生存和發展所需要資源，因此，民間組織要面向社會，積極了解社會需求，加強與所代表階層的溝通，通過提供優質公共服務滿足不同層次群體的公共需求，才能實現組織宗旨，增強其社會公信度和影響力，為其參與社會公共事務管理奠定廣泛的社會根基。改革開放這些年以來，我國經濟、政治和文化環境的發展變化極大地拓展了民間組織的發展空間，為民間組織的發展創造了良好的體制環境。因此，順應社會的發展趨勢，推進民間組織發展的社會選擇模式，是促進民間組織健康發展的必然選擇。

2.是優化政府職能、完善社會主義市場經濟體制的需要。我國建立社會主義市場經濟體制的實踐表明，民間組織的健康發展能夠促進市場經濟體制的不斷完善和發展，中國市場經濟的“升級”有賴于以民間組織為主體的公民社會的發展。這首先表現在民間組織是政府機構改革和職能轉變的重要支撐。市場經濟發展成熟的國家普遍利用民間組織作為政府職能轉變的組織依托，因為政府組織、市場組織、民間組織是三種相對獨立卻彼此支持的組織，三種組織及其運行機制存在著各自難以擺脫的局限性，只有政府機制、市場機制、社會機制三者結合，優勢互補，才能推動經濟社會的發展。其次，民間組織也是社會保障社會化的重要力量。在市場競爭中難免會產生一些需要救助的弱勢群體。慈善福利型民間組織通過吸納、利用社會慈善資金和社會閑散資金，從事非營利性的社會服務活動，有效地幫助社會的弱勢群體，對市場經濟的穩定發展發揮了“減震器”的作用：再次，民間組織是政府宏觀調控、完善市場體系的得力參謀。民間組織所具有的聯系企業和民眾、聯系企業和政府的功能，可以收集、整理、反映社會第一線的有關意見和建議，是政府實施宏觀調控、完善市場體系的重要決策依據。當然，民間組織以上功能的正常發揮是以其具有相對獨立性為基礎的，唯有保持自主性，民間組織才能真實、公正、客觀地履行社會職能。因此，市場的發展要求我國民間組織的發展由政府選擇向社會選擇轉變。在政府選擇情況下，民間組織間與政府主管部門存在密切的上下級隸屬關系，構筑了彼此間錯綜復雜、難以割舍的人事、業務、收益等方面的往來，使民間組織難以保持獨立性。現實中有些民間組織利用和政府的關系強制亂攤派，拉贊助，有些民間組織專注于搞好與政府主管部門的關系，不在服務質量上下功夫，承攬大量業務，這些現象擾亂了市場正常競爭秩序，制約著社會主義市場經濟的可持續發展。

3.是形成良性社會結構、化解社會風險的需要。1986年，德國社會學家貝克鄭重告誡世人：我們已經進入了一個“風險社會”；尤其是當前我國正處于經濟和社會轉型時期，面臨的矛盾和問題更復雜、更突出。從某種意義上說，中國社會已經顯露出風險社會的端倪，甚至要接受比西方發達國家更加巨大的風險挑戰。世界的現代化進程表明，一個社會的組織化程度越高，其穩定性就越強，社會活力就越大，社會管理的難度系數就越小；反之，社會因缺乏活力和社會理性，其穩定性就越差，社會管理和社會治理的難度系數則越大。民間組織作為社會的“白組織”，不僅有著與社會成員或居民的天然聯系以及組織社會的天然能力，而且可以扮演政府和社會成員之間溝通聯系的中介和橋梁，能為社會提供一種發泄不滿的“安全閥”機制。這些安全閥制度在一定程度上釋放社會關系中積累起來的緊張和敵對情緒，阻止了某些侵略性的沖突或減輕了沖突的破壞程度而有助于維護整個社會系統的穩定。尤其是在我國社會發展轉型期，各種經濟成分、組織形式、就業方式以及利益關系等日益多樣化，這必然要求更充分發揮民間組織多樣化的利益表達和實現功能。然而在政府選擇模式下，民間組織對政府依賴性過強，只是作為政府的附屬物而存在，那么便會弱化其利益代表功能，不能很好地起到利益表達的職能。這使得基層社會的自我管理作用沒有充分發揮出來，造成許多本應該在社會基層或中間層次解決的問題被提升到國家或政府層來解決，解決稍有不當，極易造成公民對國家和政府執政的不滿，造成社會危機甚至政治危機。在很多地方，一個很小的社會問題往往會上升為影響范圍很大的群體性事件，就是明顯的例子。顯然，民間組織社會選擇模式的形成有助于提高民間組織的自主性，從而有助于形成國家與社會良性互動的社會結構，在化解社會風險的同時，激發社會發展的活力。

4.是提高社會自主能力，實現權力回歸社會的需要。按照馬克思主義經典作家的觀點，國家自產生后就展現著不斷回歸社會，并逐漸消亡、最終過渡到“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”的“自由聯合體”的歷史運動軌跡。當公共權力逐步由少數人手中轉到大多數人手中并為其自覺

運用時，國家又將與社會結合，“那時，國家政權對社會關系的干預將先后在各個領域中成為多余的事情而自動停止下來。在這一偉大歷史進程中，民間組織是社會自我滿足、自我管理、自我發展的自治組織形式，展現了人類自由自主活動的發展走向，成為國家權力回歸為社會權利的重要組織載體。首先，在國家權力回歸社會的漫長歷史過程中，必然伴隨著政府職能的轉變。而政府職能的數量和質量在很大程度上取決于社會是否有能力承接政府剝離出來的社會事務，取決于社會能為政府職能提供怎樣的余地和條件。民間組織作為社會自我治理的重要主體，最有能力承接政府剝離出來的社會事務，是政府職能轉變的有效組織依托。改革開放以來幾次機構精簡的經歷，以及近些年來各類民間組織在經濟、社會各個領域逐漸活躍發展和作用日益凸顯的客觀事實也告訴我們，政府職能轉變和“小政府，大社會”目標的達成，必須借助于民間組織的健康發展。其次，在國家權力回歸社會的漫長歷史過程中，公民將逐步學習和獲得自己管理自己、管理社會的能力，公民道德、智力等積極品質將不斷得以提升。民間組織是國家權力回歸為社會權利、回歸為群眾直接地當家作主權利的重要橋梁。公民通過組織社團，參與對國家事務和社會事務的管理，對市場的規則，是其培養自治能力，培養自己行使社會公權力——由政府公權力轉化的權力——的最好學校。人們在民間組織活動中平等相處、互相支持、互相信任，這種平等的、民主的、非等級的觀念和意識就會逐漸融入到人們的日常生活之中，這樣可以把人們訓練成為具有獨立人格、能夠明確自己的權利與義務、具有自主行動能力的“自由人”。

四、小結

民間組織承擔著社會組織、社會管理，以及利益聚集、表達和實現等多種功能。大力培育和發展多元化的、多功能的民間組織既是我國經濟、政治體制改革的要求，也是培育中國特色公民社會的必然選擇。然而，我國目前民間組織的政府選擇模式已越來越不利于民間組織的健康發展，不利于公民社會的生成和作用的發揮。因此，民間組織的發展由政府選擇走向社會選擇是社會發展的必然要求。當然，強調民間組織發展的社會選擇模式并不是忽視、否定政府對民間組織的監管作用，更應該警惕或防止片面強調民間組織的自主性而走向與政府對立的錯誤傾向。民間組織的自主管理與政府的指導監督并不相矛盾，政府對民間組織的監管應是有限度的，應以不損害民間組織的自治性為前提。這就意味著應該逐步建立健全以民間組織自律管理為主、政府監管為輔、以法律管理為主、行政管理為輔，以間接管理為主，直接管理為輔的新型管理體制。

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