發達國家外國人管理體制管窺

苗月霞 馮凌

借鑒發達國家外國人管理體制的經驗，建立和完善我國外國人管理體制，抓住利用外國人才助力我國經濟社會發展的機會，使中國在全球化的大潮中立足于優勢地位，是擺在我們面前的重要課題。

外國人管理體制是一個國家外國人管理機構的設置、職權分工、內部結構等制度的總和，由于各國的國情不同，發達國家外國人管理體制也各有特色。

美國移民局：高效的外國人管理機構

美國是一個傳統的移民國家，其外國人管理體制比較完善和高效，美國移民部門機構設置合理，體制健全，工作效率很高。美國移民局隸屬于司法部門，局長由總統任命。因此，移民局不僅具有較高的級別，而且還具有建議立法的先天優勢。此外，美國移民部門機構設置合理，業務分工明確，交叉重疊較少，確保了其工作效率。

美國聯邦移民局是美國對外國人事務實施管理的主管部門，是負責外國人事務的最主要的執法部門。美國移民局屬聯邦執法部門，中央垂直領導，與地方政府沒有隸屬關系，依法獨立行使職權，地方無權干預移民事務。

移民局設有中央辦公室，只負責行政事務，主要是制定政策和財政預算，一般不參與日常事務的處理。中央辦公室下設4個地區辦公室，屬于移民局的中層機構，負責境內外外國人居留和簽證申請的審理審批工作。聯邦移民局在每個州設有地方移民分局，移民分局由局長領導，負責處理移民事務。移民分局下設審核服務部、拘留與遣返部、聽證計劃署、檢察部門、調查部門、管理部門、行政區律師辦公室。另外還有社會關系處、公共信息處。在人口較多的州，同時設有幾個移民分局，如在加州設有4個移民分局。各移民分局分別負責受理本地區的移民和簽證申請及面談等工作。境外外國人的移民和簽證申請由各駐外使領館負責受理。所有移民和非移民申請及簽證申請由各移民分局和使領館寄送4個地區辦公室審批，然后，由地區辦公室將審理的意見通知各移民分局和使領館，由各移民分局和使領館同申請人進行面談和通知審理結果。

美國移民局的職能具有雙重性：—方面是執法職能，即掌握全國邊界狀況；檢查口岸出入境人員；發現及處置非法入境人員；對有資格的非法入境人員給予政治庇護；確認、處置及掌握外國入境人員走私販毒案件，如口岸檢查、邊境巡邏、拘留審查及遣返部門。—方面是服務職能，即維護與管理合法入境人員的資料；肯定移民權力與在美福利，如申請站、政治庇護所、移民資料中心、案件處理中心、綠卡制作中心。

2003年3月1日，美國移民局并入美國國土安全部屬下的兩個機構，公民及移民服務局和邊界及交通安全局。國土安全部宣布，公民及移民服務局主管下列事務：處理合法申請美國永久居留權和暫時居留權及批準合格外籍人士的美國工作許可，以及合乎美國入籍法律取得美國的國籍。這些業務包括入籍規劃、永久居留綠卡申請、短期簽證包括商務考察、旅游觀光、學生游學，以及其他的以往移民局主管的項目。邊界及交通安全局的主管事項則為部分外籍人士居美的特別登記、邊境檢查及邊界保安、入境及出境審查等，對任何可疑的美國入境簽證都有撤銷權。

除了移民局之外，美國還有。一些相關的政府部門具有外國人管理職能。例如司法部負責移民法院體系和移民法解釋事務；根據不同個案同國土安全部共同負責外國人入籍、移民法執法、移民案件裁決和外國人遣返事務，勞動部負責外籍人員就業勞動市場審查和勞工保護事務；國務院即外交部負責簽發簽證、難民項目、簽證護照安全和國際人口政策事務；健康與社會服務部負責難民安置等事務。

英國內政部：積極引進世界各地人才

英國內政部是負責管理英國移民事務的主要政府部門，其職能包括護照管理、治安和反恐。隸屬內政部的英國邊境及移民署是外國人管理體制的源頭機構，負責在保證邊境安全的前提下，實施移民和海關法律法規，接受移民或避難申請，引進世界各地的人才服務于英國的經濟發展，保證外國^合法來訪英國的便捷性。

移民咨詢委員會是由邊境及移民署資助成立的獨立機構。它與英國就業與技能委員會密切合作，在廣泛調研、充分咨詢相關利益方的基礎上，為英國政府提供移民方面的政策建議。

英國外交與聯邦事務部下屬的英國貿易與投資總署間接參與貿易與投資領域的外國人管理工作。貿易與投資總署旨在幫助英國企業開拓海外市場，同時支持頂尖海外公司在英國開展合作。它為海外企業提供關于在英國經商的信息和建議，包括稅收、人力資源、簽證、企業選址和研發情況；并且提供實際服務，包括申請資助、安置服務、將企業與相關專業咨詢組織和潛在合作方牽線搭橋、協助企業拓展海內外市場。

德國外國人管理：政府機構與社會組織并用

由于德國政府長期不認為自己是移民國家，因此歷史上沒有像美國移民局那樣的專門管理外國人事務的政府部門，在不同的時期，不同的外國人事務由政府委托不同的部門負責。外國人管理的相關法律法規由內政部制定，例如1990年7月，德國內政部發布了《重新調整外國人權利法》，1991年起正式實行。

除了相關政府部門負責外國人管理事務之外，德國的外國人管理還注重發揮社會組織的決策參考和合作作用。例如，德國政府規定，有關勞工移民政策由聯邦政府勞動機構和雇主聯合會共同制定通過。1975年，政府建立了移民政策指導委員會，該委員會號召給予移民社會、經濟方面的權利，并加強移民的遣返，該委員會積極著手研究移民少數民族的問題。1979年，德國教育和研究部主要通過與基金會合作，向外國杰出科學家提供高額研究資助，吸引他們赴德從事科研活動。

在德國移民法起草制定的過程中，德國在機構建設方面還設立了專門的移民委員會。2000年，德國內政部長OttoSchily召集的，由前聯邦議會議長Rita Suessmuth博士擔任主席，前聯邦司法部長兼前社會民主黨主席Hans-JochenVogel博士任副主席的跨黨派的德國移民委員會正式成立。這個移民委員會由擁有豐富的專業知識和社會經驗的21名來自政界、科學界、經濟界和社會團體的知名人士組成。專門的移民機構的設立，為健康的移民政策的研究和制定，打下了堅實的物質基礎。

德國《移民法》規定，2004年9月1日，聯邦確認“外國難民事務局”更名為“聯邦移民與難民事務局”，法律為德國移民、警務、司法等政府相關部門進行外國人事務管理提供了法理上的依據。

此外，有些外國人事務管理工作分散在其他政府部門，例如，德國勞工與社會事務部設有勞動市場政策、失業保險及外國人就業政策局，該局的工作重點是勞動市場政策及其相關問題，同時該局還負責外國人在德國的就業及與之相關的政策制定工作。

法國：“移民、融入、國民身份與共同發展部”

二戰結束后的1946年，法國成立了國家移民局，專門組織招聘發展工業所需的外國勞工，而移民管理的其他事務則由社會組織承擔。直到20世紀70年代初，法國處理

移民事務的機構仍然是地方性、自愿性的非正式組織。上世紀70年代中期，隨著勞工移民浪潮的減退，政府開始關注一系列移民問題，如就業、民族相互關系等，并成立了處理移民勞工問題的國家官方部門移民勞工部，負責移民事務，主要是移民的福利、住房、就業、教育、培訓、文化等方面，該部門直接在政府領導下，而不再依靠非正式組織來保證移民的平等權利。

20世紀90年代，法國政府將移民融合作為政府直接負責的重要事務，并設立了由各委員會共同組成的移民融合委員會，恢復了移民人口國家委員會。法國移民融合委員會的主要職能是制定法國的移民融合政策，該委員會在1992年度報告中強調把移民個人作為政策目標，堅持移民平等、保障個人權利，以及非種族歧視的傳統原則，強調移民個人的融合，要比對移民少數民族群體的認同，更能保證移民個人的自由和發展機會。

2007年5月，法國新任總統薩科齊上任后，成立了一個“移民、融入、國民身份與共同發展部”。史上第一次在政府機構中設立一個主管部。從名稱上分析，其有意對移民的選擇會融入、加入國籍，乃至打擊非法移民、國的“共同發展”等所有與移民問題相關的行政機關進行統一管理，而且將來還極可能把所有與移民手續相關的簽證、居留證簽發直至非法移民驅逐出境的機關都集中在一起。而目前，負責這些事務的機關分散在前述4個不同的政府部門，分別受4個不同部長的管轄，例如：簽證與難民審批屬于外交部權限；居留證簽發屬內政部公共自由與法律事務司的權限范圍；普通入籍申請由社會事務與就業部下屬的人口與移民司負責，通過婚姻取得國籍屬于司法部管轄；而外國人驅逐出境的任務則由內政部邊境警察局承擔。

法國內政部內的國家警察總局負責指導和協調全法國國家警察機構的工作，其旗下的邊防警察中央局又是警察系統內的外國人主管部門。法國警察系統內的外國人管理機構除了其內政部的“民警”系統外，另外一個就是隸屬其國防部的“軍警”系統，即法國國家憲兵。由于法國憲兵負責鄉村和人口在1萬以下的市鎮的警務，因而這些地方的外國人管理工作也由國家憲兵負責。

法國的外國人管理體系涉及到政府不同的部門，這些部門各自在不同領域執行國家相關政策(就業、社會保障、教育、城市、交通、住房)。這些機構和部門主要有：內政部、社會事務與就業部、司法部和外交部等。另外，一些咨詢機構、民間團體、協會以及社會公共利益服務機構也承擔了一些輔助性的工作。