情報主導我國公安邊防工作之研究

[摘要]情報主導警務是我國公安情報工作的新理念。有關此理念在公安邊防情報工作中的應用是我國公安邊防工作的一項重要改革內容，為此，本文在比較國際先進的、實行情報主導警務的國家——英國情報主導警務模式、美國情報主導警務模式的基礎上，從國外典型的情報主導警務模式對我國警務情報工作的影響的角度，重點研究情報對我國公安邊防工作的主導和作用。

[關鍵詞]情報主導警務；公安情報；邊防情報；邊防工作

[中圖分類號]G35 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821(2011)02-0003-05

1. 英國情報主導警務模式之研究

情報主導警務模式的思想起源于20世紀年代末期英國學者的論著，其實踐起源于美國紐約市警察局的警務創新計劃。本部分主要研究英國的國家情報模式，以便為研究我國的情報主導警務模式在公安邊防案件中的應用做準備。

1.1 英國國家情報模式的起源(NATIONAL INFOR-MATION MODEL，簡稱NIM)

2000年11月，英國警察局長協會指導國家犯罪情報局建立了旨在促進標準化和智能化使用資源的情報模式，該模式經英國內政部和警察局長協會批準，作為了英格蘭和威爾士警務運作的標準方法。2002年，英國出臺了“警察改革法案”，緊接著英國國家警務計劃采用了國家情報模式“NATIONAL INFORMATION MODEL，簡稱NIM”。2005年。英國警察局長協會在關于國家情報模式的手冊中對NIM進行了解釋，即“NIM是執法部門的一種工作模式，它于2002年成為警察局長協會的一項政策，它是為了警察局長協會新分配資源而必須貫徹實施的專業調整。NIM提供給警方一種情報主導警務的方法，政府要求英格蘭和威爾士的各警察局必須于2004年4月之前執行該系統，其他附加的指導性的最低標準，經開發后將在2005年11月前貫徹執行?！?006年，英國警察局長協會出臺了《警務信息管理手冊2006》，該手冊為各警察局提供了警務信息化管理的標準模式。

英國2005年頒布的《英國國家情報模式指導手冊》為英國的警察組織提供了英國國家情報模式的構成。見圖1。

1.2 英國國家情報模式的構成

從圖1中可以看出，知識要素(1)系統要素；(2)信息要素；(3)人員要素；(4)是英國國家情報模式的基礎要素，也被稱為是國家情報模式的資源要素，它們是整個國家情報模式體系順利運作的先決條件。除了這些基礎支撐要素外，圖1中還顯示了該模式的其他構成要素及環節，這些具體的構成要素及環節如下：

(1)知識要素；

(2)系統要素；

(3)信息要素；

(4)人員要素；

(5)信息采集(information sources)；

(6)信息和情報記錄(information and intelligence record-ing)；

(7)情報的研究、開發和分析(research development andanalysis)；

(8)形成情報成品(intelligence product)；

(9)戰略戰術任務合作(strategic and tectieal tasking＆coordination)；

(10)戰術決定(taccdeal resolution)；

(11)操作性總結(operatlort review)。

1.3 英國國家情報模式的特點

(1)強調了信息資源的共享；

(2)注重了信息資源的利用；

(3)突出了信息分析的重要性；

(4)發揮了戰略戰術任務合作小組的作用；

(5)統一了認識，轉變了觀念；

(6)制定了一套比較科學的國家情報標準；

(7)掌握了犯罪動態；

(8)優化了資源，提高了警務工作效率。

2. 美國情報主導警務模式之研究

美國情報主導警務的模式是通過美國情報制導戰略和美國犯罪情報共享計劃兩部分來完成的。為了更深入地了解美國的情報主導警務模式，本部分重點研究這兩部分內容。

2.1 美國情報制導戰略的起源

美國情報制導戰略起源于20世紀90年代中期紐約市警察局的警務創新計劃，其目的是想通過一種有效的手段來控制和降低犯罪率。該創新計劃是想讓各級警務人員根據基層上報的數據分析犯罪現狀，在地圖上標明各類案件的高發地點，然后相關地區的責任人再對本轄區的犯罪現狀有針對性地采取措施。這種措施后來被命名為“情報制導戰略”，簡稱為“CompStart”模式。美國的“CompStart”模式最初被定義為“計算機處理的統計數據”，即computer statistics，是指警察機構為將資源集中使用于解決犯罪和無秩序問題而進行的一系列活動。在“CompStart”中，以一種新的緊迫感促使犯罪率下降，已成為警察機構的主要目標，降低犯罪率已成為警察行動的主要動力。

2.2 美國情報制導戰略的構成

美國情報制導戰略的構成，亦即“CompSten'’的構成主要由4個要素構成。

2.2.1 精確及時的實施

即迅速獲得犯罪數據，以及用系統的方法在犯罪高發區抓捕嫌疑人，以便減少犯罪。

2.2.2 有效的戰術

將警力資源最大限度的集中于對各種不法分子危害的強制上，加強了對社區、公共場所的控制，最大限度的利用科技力量不懈地追求逮捕犯罪嫌疑人，以此來造成周圍環境都在有效的控制之下的感覺。

2.2.3 快速部署

每天都能收到新的警務信息，以此可以迅速識別犯罪形勢和發展趨勢，可以很快地調整警力部署，迅速控制犯罪高發區。

2.2.4 不懈的后續努力

該要素是指要做好前3個要素的后續工作，努力追求將犯罪嫌疑人送至法庭。

2.3 美國情報制導戰略的實施程序

Compstat的實施是由某一機構通過進行一系列操作來完成的，其操作程序如下：

2.3.1 確立衡量表現的標準

該項內容是指確立某項警務工作的目標，確立如何實現該目標，以及確立衡量該目標完成的標準是什么。

2.3.2 提供一個分區

該項內容是指把警務工作進行合理的區分，科學地安排警力，并指定該區負責人1天24小時在責任區內開展警務活動。

2.3.3 安排分區負責人接受來自分管區域各種信息數據的報告

該項內容是指任何管理人員都能看到該分區所提供的詳細的犯罪數據和趨勢報告，這些即時性的數據能使決策者清醒地認識到何時何地發生了何事，并據此做出決策。

2.3.4 讓分區負責人明確其職責范圍及工作績效評估標準

該項內容是要求分區負責人詳細地知道分管地區的犯罪情況；主要事件的調查情況；降低犯罪的策略，以及使用警務資源的策略。

2.3.5 成立一個Compstat分析組來支持程序

該項內容是指成立一個由專業人員參加的Compstat分析組，該組負責分析與總結數據，將各類信息加工成情報產品，并于Compsmt會議前提供給決策者。

2.3.6 為Compstat會議準備正式的可操作的記錄

該項內容是指在召開會議的數天前就要準備好會議的議程、內容，并預先告知相關單位。情報分析人員要按Compstat會議的文件要求或者根據負責人的安排，準備好會議所需的各種情況或數據材料，并有專人負責制定Compstat報告。

2.3.7 準備好相關的資料和數據之后，選擇與安排合適的Compstat會議地點

該項內容是指Compstat會場應安裝等離子屏幕等顯示影像的設備，安裝有GIS分析軟件，以便使各級主管能很快地看到實際工作的熱點地區和相應任務的重要性。

2.3.8 為Compstat的質詢者安排專題會議檔期

該項內容是指給質詢者留出充分的時間進行會議提問的準備。每位質詢者一般在會前花費3～4小時研究該會議材料，準備好相關的質詢問題。

2.3.9 主辦一個Compstat預備會議

該項內容是指Compstat會議前所有的參會人員都應該出席預備會議，以便了解會議的議程。召開預備會議的目的是檢查會議的安排情況，以便發現會議議程中的漏洞。

2.3.10 Compstat會議的召開

該項內容是指召開由決策者、相關分區負責人及其下屬、犯罪分析人員等各方參加的Compstat會議，研究相關數據并作出決策。

總之，Compstat運行的目的就是降低犯罪率，同時要求警務人員關注犯罪動態及相關信息的收集和分析，以便各級部門了解犯罪動態，控制犯罪事件，提高警務管理水平。

2.4 美國國家犯罪情報共享計劃

雖然紐約市警察局的Compstat模式開創了美國情報主導警務的實踐，但該模式是地區性的、局部性的警務創新活動。隨著各地情報主導警務的發展，只有建立跨地區、跨警種、跨部門的情報共享機制，情報主導警務模式才能真正實踐。為此，2003年10月，美國司法部頒布了《美國國家犯罪情報共享計劃》，該計劃旨在促進地方、州、部落以及聯邦各執法機構建立收集、分析、傳播犯罪情報的協作機制，以便提高工作效率，最終實現地方、州、部落和聯邦層面上的情報主導警務戰略。該計劃書共計28條，其主要特點如下。

2.4.1 美國國家犯罪情報共享計劃的實施目標

美國國家犯罪情報共享計劃目標是為改善美國拓展和共享犯罪情報的國家能力，而提供的一種前后一致的解決方法。

2.4.2 美國國家犯罪情報共享計劃的實施要求

美國國家犯罪情報共享計劃書要求各執法機構按照下列原則執行國家犯罪情報共享計劃。

(1)保護個人的隱私權和憲法權利；

(2)建立專門的情報機構；

(3)開發貫徹最低的情報分析與建設標準；

(4)確保信息系統的安全；

(5)促進信息共享；

(6)提高交互操作能力；

(7)保證對情報工作人員進行正確的培訓；

(8)支持專業情報分析產品的開發；

(9)信息開放政策；

(10)利用正確的審計和監察流程。

2.4.3 美國國家犯罪情報共享計劃的實施流程

美國國家犯罪情報共享計劃的實施流程是指將未加工的信息開發形成最終產品，以支持警務決策或者指導警務行動的程序。美國國家犯罪情報共享計劃(NCISP)，將該情報流程分為6個環節。

(1)計劃和指導(planning and direction)

該項內容是指情報流程啟動之前就要明確了解用戶需要收集何種信息和情報，即明確信息和數據收集的要求，并按此要求制定出情報收集計劃。具體計劃包括：情報收集的目的、用途、原則、內容、具體方法、注意事項、禁止性規定等。

(2)收集情報(eollection)

收集情報是情報主導警務工作的一個重要環節。收集情報是分析情報的基礎，收集情報應以準確為評判標準，收集情報是收集大量的原始資料的過程。

(3)加工和整理情報(processing ang collation)

該環節主要是對收集來的大量原始信息進行排序、合并、分類和整理，剔除錯誤的、無用的、無關的相關信息，按照所保留信息之間的相關性進行排序存儲，形成信息庫，以供情報分析所使用。

(4)分析情報(analysis)

該過程即把原始數據或信息轉換成情報成品，并做出正確判斷的過程。該情報成品是一份以正確的方式所表達的情報報告。該報告包括：匯總數據、推論、結論、建議等。

(5)發布情報(dissemination)

該過程是指將情報產品發布給“有權知道”和“需要知道”的用戶的過程?！坝袡嘀馈笔侵感畔⒔邮苷呔哂蝎@得該信息的合法權，“需要知道”是指信息獲得的請求者需要履行相關的職責。發布情報必須及時、可靠。

(6)反饋(revaluation)

上述情報流程進行完畢后，并不意味著情報過程結束，還需要對情報產品的有效性進行再評估，因此，反饋這一過程即是指對情報產品的發布、使用，以及對整個情報流程運行的再評估。要通過意見反饋來回饋情報產品的有效性，這些意見可用于情報流程的再評估，以便彌補此次情報流程的不足，并為今后的情報流程正確運行及改善做準備。

3. 國外情報主導警務模式對我國警務情報工作的影響

3.1 英國情報主導警務模式對我國警務情報工作的啟示

(1)統一思想是情報主導警務的前提；

(2)統一情報分析與建設標準是情報主導警務的關鍵；

(3)立法推進是克服情報主導警務改革的有效手段；

(4)專業人才是實現情報主導警務目標的保障。

3.2 美國情報主導警務模式對我國警務情報工作的啟示

(1)對犯罪情報做廣義的解釋，有助于克服情報共享的思想障礙；

(2)最大范圍的信息共享是實現情報主導警務戰略目標的必由之路；

(3)保護個人的隱私權和憲法權利是情報主導警務始終要把握的基準線；

(4)信息安全是情報主導警務始終要貫徹的運行規則。

3.3 美國及英國的情報主導警務模式的共性

3.3.1 目標相同

都是為了最大程度的發揮情報功能，優化信息資源，提高警務工作效率，降低犯罪率，保護國家安全而實施的。

3.3.2 情報整體流程相同

都是通過情報整體流程來完成的，即指通過情報的收集、整理、傳遞、利用、評估等環節來完成的。

3.3.3 建立信息資源共享系統

建立信息資源共享系統。在核心內容保密的前提下，實現最大限度的信息資源共享，通過操作的實時性、交互性等來完成信息資源的優化、兼容及共享。

3.3.4 建立專門機構

建立專門機構，同一部署、管理情報的計劃、過程、利用、評估、反饋等內容。

3.3.5 建立統一的建設及使用標準

為使信息資源系統達到最大程度的共享，由國家統一建立了該系統的建設及使用標準。

3.3.6 統一培訓

為使該系統內外能統一運行，國家按著建立與使用的統一標準，對相關人員進行情報職業培訓。

3.3.7 按法律及規章強行統一推廣

為了克服人們對國家犯罪情報共享計劃的推廣，國家統一頒布了法規，以幫助人們克服認可及使用該情報計劃的思想障礙。

4. 情報主導我國公安邊防工作之研究

我國公安邊防工作是我國公安工作的一部分，我國邊防管理局隸屬于我國公安部，因此，我國的公安邊防工作也應堅持貫徹情報主導警務的思想。由于國內很少專門就此項內容進行理論研究，因此，本部分將嘗試性地從情報主導公安邊防工作的原則、情報主導公安邊防工作的模式、情報主導公安邊防工作的舉措三部分進行系統研究。

4.1 情報主導公安邊防工作模式的原則

情報主導公安邊防工作是一項系統工程，就整體而言，構建我國的情報主導公安邊防工作的模式，需要從轉變思想觀念、情報管理體制構建、信息資源系統建設、各項制度建設、標準化建設、人才培養和資源調配7個方面進行構建。

4.1.1 統一思想認識

統一思想認識表現在以下幾個方面。

(1)充分認識情報主導警務對公安邊防工作的重要性，清醒地認識到情報主導公安邊防工作模式的建立勢在必行。

(2)要有重新認識情報工作與公安邊防工作之間關系的勇氣，要有動員全警參與情報工作的決心，要形成“大情報”、“大采集”、“大流通”、“大建設”、“大管理”的情報主導公安邊防工作的新局面。要在部分內容保密的前提下，把各省公安邊防總隊已有的“信息孤島”連接成能進行信息資源共享的信息資源系統。

(3)要切實實現從被動反應型的公安邊防工作模式，向主動進攻型的公安邊防工作模式轉變。注重情報和信息對公安邊防工作的牽引；注重預警信息對公安邊防工作的作用；注重案發前的犯罪嫌疑信息及情報的獲得，以便預防、控制、打擊邊防六種案件。

4.1.2 建立專門的情報機構

我國公安部邊防管理局和各省公安邊防總隊已有相應的情報部門，這些情報部門是進行情報主導公安邊防工作的核心資源。這種公安邊防情報體制下的情報部門已改變了原有的只負責邊防案件情報工作的職能，它在新的模式中肩負著以下職能。

(1)情報管理職能

①制定制度的職能

該職能包括制定和完善“大情報”的采集、傳遞、儲存、分析和應用等各項環節的制度。

②進行規劃的職能

該職能包括對“大情報”工作的長期規劃、中期規劃、短期規劃和臨時重點工作規劃的制定。

③信息資源管理的職能

該職能包括指揮和協調各省公安邊防總隊的情報工作，對各省公安邊防總隊的情報工作進行績效考核。

(2)信息系統建設與管理職能

該職能包括整合和優化各省公安邊防總隊的信息資源，構建和完善綜合的信息系統平臺，提高計算機網絡和信息管理系統的技術含量和信息含量，為情報主導公安邊防工作提供強有力的技術支撐。

(3)情報分析研判職能

該職能即指加強對各類戰略或戰術情報的分析研判，以便為公安部邊防管理局領導決策和各省公安邊防總隊的邊防工作提供充分的情報支撐。

4.1.3 構建信息資源系統

信息技術和信息資源系統的建立和應用，是實現情報主導公安邊防工作模式的重要保證。我國情報主導公安邊防工作模式，應建立與依托由公安部邊防管理局、各省公安邊防總隊、各市公安邊防支隊建立的三級信息網絡平臺，形成一個縱向貫通、橫向集成、互聯互通、高度共享的信息資源系統。在運行中，不斷完善信息采集、信息錄人、質量考核等信息管理機制，促進公安邊防業務流與信息流的不斷融合，以便提高公安邊防工作的效率，提高打擊邊防6種案件的力度。衡量該信息資源系統質量的指標包括以下內容。

(1)信息資源的整合程度；

(2)信息資源的使用程度；

(3)信息資源系統自動化程度；

(4)信息資源系統開放程度；

(5)信息資源系統自主程度。

4.1.4 建立與完善一套制度

由于公安邊防情報工作的流程性很強，即該流程皆包括情報的采集、儲存、分析、利用、評估、反饋，因此，情報主導公安邊防工作模式中的“大情報”工作機制應建立一套制度，該制度包括以下幾個方面：

(1)規定信息采集機制

具體包括規定信息采集的范圍、內容、標準、方法、質量考核要求等。

(2)規定信息評估機制

具體包括規定信息評估的標準和等級規定，以及相關的獎懲措施。

(3)規定信息儲存的機制

具體包括信息錄入的內容、錄入率、錄入及時率、錄入準確率、時限要求、獎懲標準、數據管理等內容。

(4)規定信息資源系統的安全保障制度

具體包括網絡安全、系統安全、數據安全、數字身份證書管理等內容。

(5)規定信息復查、保留與清理機制

具體包括數據復查的分工、流程、標準、保留事由及期限、清理程序規定等內容。

4.1.5 制定與貫徹一套標準

由于我國地域遼闊，各地區發展極為不平衡，因此，各省公安邊防總隊的信息資源系統的建設能力不同，這就決定了我國的情報主導公安邊防工作模式的建立與發展要有一個時間歷程，與此同時，也要求公安部邊防管理局和各省公安邊防總隊應制定一套標準和規范，以便實現全國公安邊防信息資源的共享。有關信息化建設標準應包括兩方面內容：一方面是公安部已有的信息化建設標準；另一方面是公安部邊防局自己建立的適應于本系統內部的信息化建設標準。在推行這些標準時，公安部邊防管理局要下達指令，以規章制度的形式，強行推廣。各省公安邊防總隊也只有嚴格按照這一標準，才能建設與使用該信息資源系統，才能共同實施情報主導公安邊防工作的模式。

4.1.6 培養一批專家

在情報主導公安邊防工作的模式中，要求每個公安邊防人員都要具備情報意識、情報知識和情報能力。這就需要每個公安邊防人員不斷地進行情報業務能力的自我學習與提高。與此同時，各級邊防部門也應該有計劃、有組織地，定期進行臨時性、階段性、常規性、持續性等各種形式的情報業務培訓，以便培養與建設一批公安邊防情報專業人才。只有懂行、會干、能干，才能使情報主導公安邊防工作的模式高效有序地進行與開展。例如，《美國國家犯罪情報共享計劃》中規定；“所有參與犯罪情報流程的執法機構的職員都應接受培訓，國家犯罪情報共享計劃中所提出的培訓標準應當作為有關人員的最低培訓標準”。

4.1.7 整合優化各種資源

情報主導公安邊防工作雖然需要大量的資金投入、人力資源的投入、各種技術設備資源的投入，但這并不意味著浪費和盲目投入，因此，我們需要清醒地認識到這場改革的目的是要更合理的調配警力資源，提高公安邊防工作效率。因此，在這場改革中要盡可能地整合、調配已有各種資源，從而最大限度地提高公安邊防工作效率。在情報主導公安邊防工作中，應主要圍繞以下內容進行調整與整合：

(1)整合情報體制；

(2)整合信息資源；

(3)整合信息系統；

(4)優化情報管理模式。

4.2 情報主導公安邊防工作的模式

本文在借鑒《美國國家犯罪情報共享計劃》，英國的《英國國家情報模式》，我國情報主導警務工作的現狀，我國公安邊防工作模式的構建原則的基礎上，進行我國情報主導公安邊防工作模式的構建。其構建模式見圖2。

4.2.1 我國情報主導公安邊防工作的模式

4.2.2 我國情報主導公安邊防工作模式的構成要素

(1)資源要素

該要素具體包括信息要素、技術要素、人力要素。

(2)情報流程要素

該要素包括信息采集、信息儲存、情報分析、情報產品、情報利用、戰術行動、情報評估、情報反饋等要素。

(3)管理要素

該要素包括制度、規定、反饋等要素。

4.2.3 我國情報主導公安邊防工作模式的運行流程

該流程的具體運行表現為：情報資源一情報流程一情報管理。

總之，情報主導警務的理念與模式對公安邊防情報工作有著重要的指導作用，對公安邊防工作有著重要的牽引作用。

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