從參與災害救援比較中美軍隊的不同

中國和美國同為自然災害多發國。軍隊作為國家強制力的后盾，集高科技、強動員力的優勢于一體，成為兩國應急管理的力量之一。然而，因國家制度、軍隊使命的不同，兩國軍隊在救災中的表現也不盡然相同。本文試圖從現象進入原因，比較二者的差異。

一、事件回顧

2005年8月29日6點10分，“卡特里娜颶風”襲擊美國東部城市新奧爾良市。

48小時前，國家颶風中心發出預警。布什要求新奧爾良市市長實施強制撤離，宣布進入緊急狀態。但新奧爾良市發布自愿性的疏散撤離。

颶風過后，路易斯安那州州長和新奧爾良市市長拒絕把救災指揮權交給聯邦政府，9月2日布什發出最后通牒，無濟于事。

颶風過后的36小時，白宮救援指揮部成立，決定“在第二天開展工作”。

9月3日，聯邦政府獲準進入路易斯安那州，軍隊開始行動。但新奧爾良市并未交出管理權，導致出現兩個并行的權力系統，軍地之間配合失調。

2008年5月12日14時28分04秒，中國西南部四川省發生里氏8.8級地震。

12分鐘后，軍隊處置突發事件領導小組辦公室立即展開工作，兩分鐘內下達動用國家地震災害緊急救援隊的預先號令，十五分鐘內通知空軍做好動用運輸機的準備。

16時40分左右，溫家寶總理宣布成立國務院抗震救災總指揮部。同時，中央軍事委員表示，地震發生后，軍隊應急機制全面啟動。

23時，經胡主席和軍委首長審批，總參謀部發出《關于參加抗震救災的命令》，調動3.4萬名官兵參加抗震救災。

5月13日下午，軍隊抗震救災指揮組召開第一次會議，決定為提高組織指揮效率，部隊到達災區后的組織輸送和用兵安排由成都軍區統一負責指揮。軍隊的搶險救災工作開始全面展開。

5月14日11時，空降兵15名官兵在無氣象資料、無地面引導、無地貌資料的情況下，在與外界隔絕的茂縣4999米高空實施傘降。

中央各部委、直屬機關，地方各級政府全力配合軍隊的救災工作。利用軍供站，為軍隊提供后勤保障。在整個抗震救災過程中，中國共投入解放軍、武警部隊14.6萬名，民兵預備役人員7.5萬名，共計22.1萬名人員。

二、中美軍隊救災行為不同的原因分析

中美兩國軍隊在災害救援中的投入力量，反應速度，調動效率表現出不一樣，分析有以下幾點原因：

(一)國家體制不同

中國是一黨專政的民主主義國家，單一制的國家結構決定了中國的救災行動是在中央政府的領導之下，采用自上而下的命令，通過軍隊和政府的緊密合作而實現的。《中國人民解放軍內務條令》第一章第七條寫明“堅持黨對軍隊的絕對領導”。而中國的各級政府亦是統一于黨的領導，所以只要有黨指示，不存在準入的問題。美國則與此相反。聯邦制決定了地方政府擁有較大的“自治權”。按照“統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行”的應急管理體系，地方政府若不交出救災指揮權，聯邦政府是無法指揮救援力量進入災區，包括聯邦軍隊。若是總統強制派軍隊進入當地，依據1878年頒布的《民兵法》(它規定禁止派駐聯邦軍隊在美國領土上進行執法行動)很可能面臨被彈劾的危險。美國自下而上的，由市到州再到聯邦的分級處理方式決定美軍更多的是在地方政府許可的前提下進入災區維持秩序。這導致軍隊進入災區的效率不如中國及時。這次颶風給美國造成的損失使美國社會意識到分權制度下單憑一個州的力量無力應付巨大的自然災害，只有通過聯邦政府調度整個國家的力量才能高效地開展應對、減災、復原等工作。在一個月之后同等級別的“麗塔”颶風來襲，聯邦政府統一指揮抗災工作，損失減到最低。

(二)軍隊職能不同

美國的武裝力量為現役部隊、預備役部隊和文職人員。現役部隊即所謂的美軍、聯邦正規軍，由陸軍、空軍、海軍、海岸陸戰隊組成，分別由國防部下屬的陸軍部、空軍部和海軍部管理。預備役部隊是美國武裝力量的重要組成部分，是戰時擴充現役部隊的首要來源，也是平時保衛美國本土安全的重要力量，由國民警衛隊和聯邦后備隊組成。國民警衛隊是準軍事武裝力量，是各州的地方部隊，由地方財政供養。它負責保衛各州的安全，應對危害國內公共安全事件，維持社會穩定和參加搶險救災，總統有權征調并使其執行聯邦任務(這種情況多數發生在出現政治問題時)。因而，當地方發生公共安全事件時，一般是由國民警衛隊處理。

美國正規軍的主要任務是對外，保衛國家安全，如軍事作戰，海外駐軍，反恐，打擊海盜等。根據1878年頒布的《民兵法》，美國正規軍“不介入國內事務”。但《美利堅合眾國憲法》第4條第4節“合眾國應為本聯邦內的每一個州的共和政體提供保證，應在面臨外敵入侵時為其中的每一個州提供保護；并應根據州議會或州行政長官(當州議會不能開會時)的申請為它們平定內部暴亂。”這里的“外敵入侵”即指國家遭受核襲擊或恐怖襲擊。此外，美軍可參與鎮壓國內民眾暴亂、游行等行為。可見，美軍無論是對內還是對外職能，都圍繞著政治活動，都是其暴力性與強制性的充分體現。

中國的武裝力量由人民解放軍(包括現役與預備役部隊)，武裝警察部隊，民兵組成。中國軍隊即中國人民解放軍是由中國共產黨締造和領導的軍隊，包括海、陸、空、二炮。中國人民解放軍內務條令第一章第三條“中國人民解放軍的任務是，鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業。”這表明中國軍隊具有維護國家安全和保護人民生命財產安全的雙重任務。《軍隊參加搶險救災條例》也規定中國人民解放軍是搶險救災的突擊力量，執行國家賦予的搶險救災任務是國家賦予的重要使命，其目的在于保護人民生命和財產安全。

(三)軍隊有無搶險救災訓練的不同

《軍隊參加搶險救災條例》明確中國軍隊具有參與救災的使命，軍隊參加搶險救災的主要任務：(一)解救、轉移或者疏散受困人員；(二)保護重要目標安全；(三)搶救、運送重要物資；(四)參加道路(橋梁、隧道)搶修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫療救護等專業搶險；(五)排除或者控制其他危重險情、災情。必要時，軍隊可以協助地方人民政府開展災后重建等工作。依據此，中國軍隊也就需要并且能夠接受搶險救災的專業培訓。美國方面，在法律上對其武裝和準軍事武裝力量并沒有明確的國內搶險救災職責的規定，并且從來沒有接受過相關的訓練，軍隊進入災區主要是協助地方政府進行人員的搜救與疏散。“卡特里娜”颶風期間，不免出現軍地之間、軍警之間協調不當的問題。地方政府抱怨軍隊救援人員短缺，軍方卻拒絕撤駐伊美軍救災。

(四)國家實力的差距

盡管因為制度和職能的不同，中國軍隊在反應速度和動員效率上高于美國，但美國軍隊一旦獲得準入，救災效率卻高于中國，這主要得歸功于高效的通信網絡、四通八達的交通。“卡特里娜颶風”造成的原本被認為需要1個多月才能堵住的53處海堤決口，美國陸軍工程兵部隊只用了不到7天時間就基本阻擋了海水。同時，美國比中國有優勢的一點還在于，社會組織成熟，NGO在災害救助當中，發揮出很大作用。加上民眾的自救意識強，醫療設備先進，美軍的救援任務與壓力在一定程度上得到緩解，這也是美國軍隊參與國內事務極少的原因之一。

中國社會經濟尚處于發展階段，交通、通訊、醫療、社會組織無法與美國相比，且中國受災地區往往是經濟欠發達地區，救援工作不得不依靠力量強大且行動能統一的軍隊。

美國作為世界第一強國，災害應急中的硬件設施是他國無可比擬的，只要消除“各自為政”的特點，將能發揮出美國的巨大優勢。卡特里娜颶風，2006年美國緊急應變管理改革法應聲出臺，由國土安全部全方位應對災害威脅，因地方不交出指揮權而影響救援的情況自2007年為出現。中國在繼續保持高效率的動員能力之下，需要不斷改進社會基礎設施，鼓勵社會組織的發展，形成多方參與救援的形式。

參考文獻：

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