國企的錢究竟該怎么投

評述由頭：國有企業，尤其是大型央企，因其“國”字當頭，其投資行為理應謹慎規范，政府和公眾對國有企業的投資效果也有很高的期待。然而根據國家審計署最近發布的對17家央企2007-2009年財務收支審計報告，多家央企投資不規范，并造成國有資產損失的問題浮出水面。那么國有企業不規范投資行為有哪些表現？造成不規范投資的主要原因是什么？如何規范國有企業的投資行為？這些問題都值得我們認真思考，并予以解決。

近幾年特別是全球金融危機發生以來，國有企業面對極其復雜的國際國內形勢，積極應對各種挑戰，改革和發展取得了新的重大進展。與此同時，伴隨著各國應對危機而出現的相對寬松的政策環境，國有企業包括新上項目、并購重組、海外收購等多種形式在內的投資擴張情況越來越明顯，投資不規范的現象也越來越多。而且，相當部分的投資風險越來越大甚至已經造成了國有資產的損失和潛在損失等。因此，國家“十二五”規劃綱要明確提出：“規范國有企業投資行為”，進一步加強對國有企業投資的管理已經刻不容緩。

國有企業不規范投資行為的主要表現

從總體上看，國有企業不規范的投資行為主要有以下幾種情況：一是投資決策程序不規范。如在投資調查非常不全面的情況下進行項目投資，造成巨額虧損。二是投資核準程序不規范。如未經相關部門核準，開工建設新項目或增加建設投資。三是投資方向不規范。如一些國有企業非主業投資擴張較快，特別是大型國有企業對金融業和房地產的投資比重較大。四是投資融資行為不規范。如一些子公司未經集團公司批準向銀行貸款。五是境外投資行為不規范。如境外投資項目未嚴格執行國家境外投資活動報告制度，境外工程建設項目風險控制不夠，等等。

國有企業不規范投資行為的主要原因

國有企業投資行為的不規范是多種因素綜合作用的結果。既有宏觀管理體制和政策的問題，也有微觀管理機制的問題。

內部控制體系不健全。國有企業相關投資管理制度缺失或不完善；風險評估環節缺失；業績評價不科學或不及時；管理層級過多，導致信息溝通不暢；內部審計制度推行不力。這些因素直接導致了國有企業投資決策行為的諸多不規范之處。同時，由于國有企業還具有下屬企業眾多的特點，不健全的內部控制使得大量不規范的投資行為都發生在下屬企業。

內部治理機制不完善。內部公司治理涉及到股權結構、董事會、監事會及經理層等。國有企業的內部公司治理在這些方面均有不完善之處，如股權結構方面的“一股獨大”；董事會與經理層重合度較高以及外部董事選擇機制不合理；監事會的長期弱勢；經理層的激勵約束機制失效，等等。上述情況造成了公司內部制衡機制的失效， “一言堂”現象普遍存在，投資決策具有隨意性。

外部治理機制失靈。除公司內部治理外，消費者、證券市場、銀行乃至經理人市場都能成為企業外部治理的重要機制。但由于行業壟斷及行政壟斷等原因，許多國有企業所處行業競爭缺乏，消費者對這些壟斷國企制約不足；由于自有現金流量富集，與國有商業銀行的同構性等因素，證券市場和銀行治理機制的制約有限；由于國有企業經營管理者任免制度市場化程度較低，經理人市場治理機制的效力也有限。國有企業的諸多過度投資行為和低效率投資行為正是上述外部治理機制失靈的體現。

外部監管不到位。對國有企業投資行為的監管體系可以分解為監管機構和監管制度兩個方面。監管機構方面，國資委履行出資人職能對國有企業實施監管，發改委因具有大型項目核準權也對國有企業投資有監管權。除此之外，財政部、商務部、環保部、國家外匯管理局、銀監會和保監會等機構也對特定類型國有企業以及國有企業特定投資行為承擔一定的監管職能。多部門監管體制雖然反映了改革的進程和轉型的特點，但容易導致監管真空和監管沖突。此外，作為國家審計機關的國家審計署因資源約束等原因，其對國有企業的審計監督職能受到限制。從監管法規方面，隨著國有企業投資行為的多樣化和復雜化，現有監管法律法規已經不能完全滿足監管實踐的需要。

還需要提到的一點是，近年來伴隨著整個經濟的高速成長，國有企業的經營效益也不斷提高。但是，國有企業一方面獲取了高額利潤，另一方面卻并未按國際慣例向企業的所有者分紅，造成國有企業大規模留存利潤，而企業內部的資本配置無法像從外部融資那樣受到嚴格的審核監督，客觀上為國有企業進行不規范和非效率的投資提供了前提。

規范國有企業投資行為的主要思路

加強對國有企業投資的管理，既要有短期的政策規定，也需要長期的制度安排。

首先，要進一步明確國有經濟和國有企業的宏觀布局和戰略安排。近年來，廣受關注的“國進民退”或“國退民進”問題，本質上是國有經濟的戰略布局問題。國有企業存在的目標是什么？國有企業是否應該有一個合理的“邊界”？從“十二五”甚至更長的一段時期來看，應該把國有經濟的戰略布局和“國家所有權”政策提上重要的議事日程。從我國的情況看，除一些特殊的行業和產業特別是關系到國計民生的領域布局國有企業外，可以不斷探索和完善國有企業管理與國有資本管理相分離的制度與政策。同時，國有企業消除壟斷、強化競爭的改革要繼續深化。

其次，要進一步完善國有資本經營預算制度。2007年開始的中央企業國有資本經營預算工作，對深化國有企業改革，提升企業核心競爭力發揮了積極作用。從改革的方向看，進一步完善國有資本經營預算制度，一是要通過資本經營預算推動國有企業經濟布局和結構的戰略性調整，解決國有企業布局過寬，國有資本集中度不高的問題。二是要通過資本經營預算加強對投資和收益的管理。這一問題的關鍵是合理確定國有企業特別是中央企業國有資本收益上交比例。一個基本的原則應該是既要適應國家作為所有權人對資產增值和收益的需要，又要處理好企業經營積累和持續發展的需要，在當前體制下，還要考慮國家作為宏觀經濟政策制定者和管理者對國民收入分配調整的要求。

第三，要進一步完善內部公司治理機制。從目前的現實看，要通過進一步深化國有企業改革，從根本上理順國有上市公司和母公司之間的關系，解決當前國有企業投資中決策目標和利益主體多元化的問題；要不斷完善國有資本參與資本市場的方式；要改革外部董事選擇和考評機制；要不斷強化監事會的職能；要繼續發揮董事會對經營管理層的制衡作用，逐步改變“內部人控制”的現象。

第四，要進一步完善外部公司治理機制。要不斷推進壟斷行業改革，有序引入市場競爭；要繼續推進國有控股商業銀行和政策性金融機構的改革，發揮銀行的外部治理功能；要不斷完善多層次資本市場體系，發揮證券市場的外部治理功能；要不斷推進國有企業人事任免制度改革，進一步將黨管干部的原則與市場化配置高級經營管理人員有效結合，探索建立適應社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的大型國企選人、用人和管人機制，發揮經理人市場的外部治理功能。

第五，要進一步完善外部監管體系。要建立和完善國資委、發改委、財政部、商務部、國家外匯管理局等部門乃至審計署之間的部門監管聯動機制，互通信息，避免監管真空，不斷提高監管水平；考慮設立新的監管部門，負責國有企業境外投資的監管；充實審計署實力，強化審計署對大型國有企業特別是央企的審計監管職能；完善并嚴格執行投資項目核準制度、投資項目備案制度和投資計劃報送制度等，加大監管力度。

第六，要進一步健全國有企業的內部控制，強化對投資決策程序和下屬企業投資行為的監督。國有企業要明確投資決策程序，確定相關部門和人員的職權和責任，完善公司內部控制環境；對投資項目的風險進行動態評估，識別潛在風險并依此制定應對措施；強化企業內部審計制度，加強對企業內部的監控。

（作者為國務院發展研究中心企業研究所所長、教授）

責編/劉建 美編/石玉