公務員退出機制漏洞及其修補

現有干部退出機制存在的漏洞

目前公眾對領導干部的引咎辭職、開除公職等情況時有耳聞，對于查處的觸犯刑律的腐敗官員，開除公職也有所聞。從實踐上看，現有的公務員退出有關規定，尤其是領導干部的退出機制還存在一些較大的漏洞。

一是考核尚缺乏可操作性，使得通過考核方式退出難以落到實處。如公務員連續兩個年度考核被評為“不稱職”等級的公務員將被辭退；領導干部考核中“不稱職”票數超過1/3的將被免職。在實踐中，公務員每年按德能勤績的考核往往缺乏具體的考核標準，每年真正被考核為“不稱職”的公務員實在寥寥無幾，并且連續兩年的期限過于寬松。而領導干部考核中“不稱職”票數超過１/3的人又有幾人知道？一般的操作方式是票數不公開，僅為內部掌握，這就使這一規定的實施效果大打折扣。信息不公開與監督的缺位，使得領導干部因考核而退出的案例實在少之又少。

二是辭退的情形適用范圍較為狹窄，現有的規定過于寬松。如規定公務員因曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過１５天，或者一年內累計３０天的，予以辭退。這些規定對于履行公職的公務人員來講有些要求過低。而且，對于現實中不時出現的公務員上班時間打麻將、進出娛樂場所的行為沒有相關處理規定。

三是官員自覺適用引咎辭職的普遍性還不夠。《條例》規定引咎辭職是指黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現職，由本人主動提出辭去現任領導職務。總的來講，引咎辭職還是屬于道德層面的一種干部自律制度，是在民意重壓之下加上自我職業道德約束而由干部自覺作出的主動行為。雖然在現實中我們看到了某些高官因重大責任事故而引咎辭職，但更多的是許多官員在造成重大損失和惡劣影響后仍然面不改色心不跳的原位不動，而此時“責令辭職”的適用也鮮有所見。此外，引咎辭職使用不當還極有可能使其成為官員逃避法律制裁的一種手段和方式。因此，要避免 引咎辭職成為官員逃避責任的合法外衣，必須有更加細化的規定。

四是官員調任或轉任至其他單位任職（而且常常是領導職務），有變相安排干部之嫌，且往往為接收單位所詬病。《公務員法》規定公務員可以從機關調任、轉任到國有企業、事業單位、人民團體和群眾團體擔任領導。對于以這種方式任職的領導民間通常稱為空降干部。干部交流本是件好事，但在執行過程中，難免變味走樣，而且在某種程度上講，這一制度嚴重挫傷了接收單位廣大干部職工的積極性，使得為本單位職工所信服的、苦干出來的領導干部難以脫穎而出。

干部退出機制構建需要制度上的創新

中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2010年工作規劃》中首次提出了建立公務員正常退出機制的問題，要使公務員及領導干部退出機制成為正常退出多樣化、能上能下常態化、過失過錯糾正及時化，需要在制度上勇于創新，在操作上加以完善。當然，建立暢通的公務員及領導干部流動及退出機制涉及到復雜的環境與制度建設，不妨從以下方面作出考慮：

第一，推行公務員聘任制，實行合同管理。這是從整體上、根本上暢通公務員及官員退出機制的解決方案。目前我國《公務員法》規定，公務員按職位類別分為三類，即綜合管理類、專業技術類和行政執法類。聘任制僅在專業技術類職位以及一些輔助性職位中適用，規定聘任制公務員實行合同管理，期限為１－５年不等。在上海、吉林、深圳已有試點，而且在深圳，行政執法類公務員也納入合同管理之中。合同管理必然涉及到合同的簽訂、變更或解除等，這樣就使人員流動包括退出在很大程度上可以通過合同管理的方式來實現。

第二，建立健全全覆蓋的社會基本保障體系。人員退出必然涉及到人員的流動生存保障問題，如養老、醫療、失業等基本保障，這一問題的解決好壞，直接影響到人員的流動程度。目前，我國企業是人員流動性最強的領域，基本不存在人員退出淤塞的問題，其中重要原因之一是企業的養老、醫療、失業等社會基本保障制度已較為完備，人員已經從單位人轉化為社會人。由于企業的社會化保障程度最高，因此也呈現出最為活躍的人員流動業態。其次是事業單位，目前我國事業單位正在全面推行聘用制和崗位管理制，其目標也是引入市場競爭機制，轉變傳統管理，搞活用人機制，實現人員能進能出，能上能下。當然，目前事業單位人員的社會保障制度尚未全面構建，因此在人員流動程度方面還不及企業。反觀公務員管理，基本上仍然是傳統終身制管理。目前公務員的社會保障還游離于整個社會之外，基本上仍然是計劃體制下的單位保障或國家保障，基本保障的社會化程度極低。這既不利于公務員的正常流動和退出機制的建立，也帶來社會的不公平，不利于社會和諧。

第三、強化具體管理環節，提高管理的可操作性。公務員及官員退出機制在很大程度上是建立在嚴格的考核制度、有力的監督制度，以及強大及時的執行力基礎上的。因此，首先要強化對公務員及各級官員的考核。應當承認，公共部門工作難以考核是世界性難題，但是，任何事務總是可以作出評價的。因此，要在強化考核制度上下功夫，提高考核的操作性。同時，建立具體的信息公開制度，職工、公民的知情權必須得到保障，相信在強大的監督力量之下，執行力也會大大提升。

（作者為中國人事科學研究院人才隊伍建設研究室主任）

■責編/馬靜 美編/葉銳