數字圖書館建設的政府職能詮釋

摘 要：政府是數字圖書館建設的投資者和宏觀指導者，在數字圖書館建設過程中應理性定位，統籌規劃，合理布局；加強監督，著力于信息披露；平衡數字圖書館建設中的政府參與和市場運作之間的關系，確保數字圖書館建設的公益性；在稅收、法律規范、版權等方面為數字圖書館建設創造良好的外部環境。

關鍵詞：數字圖書館 政府 規劃 監督

中圖分類號： G250.76文獻標識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０11）０2－0022-04

Orientation of Governmental Function in Construction of Digital Library

Hu Tangming Zheng Jianming （School of Information Management of Nanjing University，Nanjing，Jiangsu，210093）

Abstract：Government is the investor and the macro instructor of digital library construction. In the course of digital library construction， we should make a rational orientation， an overall planning， and a reasonable arrangement， as well as strengthen supervision， focus on information disclosure， balance the relationship between government participation and market operation， ensure the public interest of the construction of digital library， and create a favorable external environment in taxation， laws， regulation， copyright and other aspects for digital library construction.

Key words： digital library； government； planning； supervision

ＣＬＣ number：G250.76Document code： AArticle ID： 1003-6938（20１1）02-0022-04

數字圖書館是國家的知識基礎工程，也是一項社會系統工程，作為公共文化建設的重要組成部分，在保障公民文化權利，縮小“數字鴻溝”，促進社會平等，推進社會主義精神文明建設等方面具有重大意義。作為知識經濟的重要載體，數字圖書館的發展水平已成為衡量一個國家信息基礎設施水平的重要標志，成為當今世界科技文化競爭的焦點之一。2008年2月27日，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出：“通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”，要全面正確履行政府職能，“建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化”。［1 ］政府是基本公共服務的提供者，同時也是整個公共服務的規劃者和管理者。數字圖書館作為一項基本公共服務的社會事業，是社會風險的防震器和減壓劑，是政府在“風險社會”的時代環境下必須加強的一項基本職能。數字圖書館建設是政府推進公共文化服務均等化重要的一步。數字圖書館作為一項公益文化事業，政府在統籌規劃，整體布局，透明監督、信息披露、資金管理等方面起著舉足輕重的作用。但我們也應清楚地認識到，在我國數字圖書館建設中，由于數字圖書館特殊結構以及其公益性、非營利性、志愿性等特點決定了其公共責任與其他主體相比具有特殊性和復雜性，而政府在數字圖書館這種特殊性和復雜性面前并沒有表現出應有的主體地位，在一些方面存在“缺位”現象，表現在數字圖書館建設方面即缺少統籌規劃，各自為政、相互分離、重復建設、市場機制和公益行為之間的目標替代、信息披露不充分、監管缺位等，政府在數字圖書館建設中的理性定位就顯得格外重要。

1 統籌規劃，整體布局，強調特色，注重互補

數字圖書館工程不僅是高科技項目，也是跨部門、跨地區、跨行業和跨學科的宏大文化工程，必須在政府的宏觀調控下，統一規劃、組織和協調，并在資金和政策方面給予支持和保障，加強協作、協調，形成合力，這樣我國數字圖書館建設才能健康、高效地發展。數字圖書館建設是一項公益文化事業，也是國家文化戰略保障體系的重要組成部分。政府在數字圖書館建設中是宏觀規劃和指導者。目前，我國數字圖書館建設遍地開花，有國家戰略層面的數字圖書館，如CADLIS；有區域和地方性的數字圖書館如江蘇省高等教育數字圖書館JALIS，湖南省高等學校數字圖書館，湖北省高等學校數字圖書館等；也有城市性的數字圖書館，如寧波市高等教育數字圖書館。這些層次不同，級別不一的數字圖書館對于文化資源的共建、共知與共享積累了豐富的經驗，推動了數字文化資源保障體系的深入發展。但也存在著一些問題：（1）數字圖書館作為一項社會基礎事業，按系統、行業歸口管理，各個數字圖書館依附于所在系統的各級行政管理部門。數字圖書館的管理體制屬于條塊分割的管理體制，部門、地區和單位都分別建立起各自所屬的數字圖書館和發展體系，并分頭編制，形成“事出多門”的格局。在建設過程中條塊分割，畫地為牢，各自為政，以至于數字圖書館整體規劃失控，這是一種粗放型和指令型增長方式；（2）目前我國數字圖書館布局失衡，首先表現在地區失衡，如東部地區無論從數字圖書館建設的規模還是數量上都強于西部地區；其次表現在系統失衡，如高校圖書館參與意識強與普通公共圖書館；（3）數字資源建設具有一次和可重復性雙重特性，即數字資源一次性建設可重復使用。對數字資源的重復建設必然會造成不必要的浪費。我國數字圖書館存在結構性缺陷，許多數字圖書館在建設過程中基本上是各自為政，相互分離，中央、區域與地方相互之間缺少溝通與聯系，這必然導致各個數字圖書館建設的“隔離性”與“絕緣性”，并且都追求“小而全，大而全”，重復建設非常嚴重。事實上，無論是國家層面的數字圖書館，還是區域和地方性的數字圖書館在數字資源建設方面都存在著一定的重復建設現象，一些子項目功能重疊，內容吻合，服務單一，特色不明。政府需要從制度和政策上保障我國數字圖書館的整體規劃與建設，需要從中央到地方，從系統內到系統外，各級地方政府和相關部門根據各自特點，按層級、梯次和體系建立各級數字圖書館，合理布局，強調特色，注重互補，共建、共知、共享，以共建為基礎，以共知為手段，以共享為目的，形成布局合理，特色鮮明，互為補充數字文化資源保障體系。

2 鼓勵多元參與，厘清分類工作

數字圖書館建設包括信息基礎設施建設、網站維護、電子圖書購買、版權獲取、信息資源管理、人力資源建設等內容，這些工作內容需要充裕的經費來支持，應當說，經費緊張是圖書館界面臨的共同難題，特別是以傳統圖書館為基礎的數字圖書館更是如此。數字圖書館市場化運作顯得非常有必要，這有助于吸收社會資本、充分競爭、提高效率，建立多系統、多層次的服務體系。應積極發揮市場在數字圖書館建設中的作用，鼓勵社會力量參與到數字圖書館建設中來，完善治理主體結構，實現治理主體由單一到多元、治理路徑從單一到協合、治理體制從單一到復合的轉變。［2 ］但我們也應看到，市場化運作也為數字圖書館帶來了一定的負面影響：（1）從商業運作本身看，會給數字圖書館帶來終極價值目標和商業手段之間的困擾。這種困擾實質是數字圖書館對“短期利益”與“長期利益”的平衡問題，是數字圖書館工具性手段和價值目標之間的平衡問題。如果沒有健全有效的監督和制約機制，就必然會發生目標替代問題，如果處理失當，數字圖書館就會失去可持續發展的能力；（2）就商業化對服務對象的影響來說，收費等方式的采用會使那些最需要幫助的弱勢群體難以取得幫助。由于收費帶來的服務群體的變化將會帶來數字圖書館服務功能的轉移甚至是弱化；（3）數字圖書館將會因此與營利組織界限模糊，這樣從觀念和社會心理上不利于社會公眾識別、信任數字圖書館的公益性。［3 ］因此，我們必須處理好數字圖書館建設過程中的政府參與和市場運作的關系，重要的是厘清數字圖書館產品分類、數字圖書館服務分類、用戶需求分類的工作。數字圖書館產品可分為公共產品和準公共產品，數字圖書館服務可分為基礎服務和非基礎服務，用戶需求可分為基本需求和個性需求。對于數字圖書館公共產品、基礎服務、用戶的基本需求來講，政府應主動參與，積極投入，建立數字文化資源保障體系，滿足用戶的基本需求。而對于數字圖書館的準公共產品、非基礎服務、用戶的個性化需求，應支持和鼓勵社會的一切力量參與數字圖書館的相關建設，逐步建立起多渠道、多層次、多樣化的數字圖書館產品與服務供給體制。數字圖書館準公共產品交由市場生產并遞送，把籌資與遞送相分離。盡管數字圖書館準公共產品的生產和遞送環節從公共部門向私人部門轉移，但政府在財政和服務的監督方面的角色并沒有減少，并且作為監督者的地位提高了，政府應在確保數字圖書館市場運作部分在追逐利潤的同時，對數字圖書館的市場運作進行一定的介入，從而保證數字圖書館的整體公益性質。

3 致力于信息披露，完善監督體系

政府通過“委托——代理”形式，使得數字圖書館的所有權和經營權相分離，“放權”給數字圖書館建設單位經營。但“放權”并不意味著“棄責”，不能“一包了之”。政府對數字圖書館的監管工作有待進一步加強，這表現在數字圖書館信息披露不充分，社會監督不足，新聞輿論監督不力，外部評估制度不完善等方面。數字圖書館信息提供與企業的信息提供不同，它不擁有商業秘密；與政府的信息提供相比，它又不涉及國家安全機密，再加上數字圖書館以公益為旗幟，吸收社會各方面的資源等性質，這就決定了數字圖書館完全可以比政府和企業更充分、更透明地披露信息。這也是數字圖書館提高公信力的重要表現，即要向公眾公開他們所關注的信息，以增進社會公眾對數字圖書館建設的信任度。數字圖書館不僅要對單一資產供給者負責，也要對共有資源的其他使用者以及后代負責。數字圖書館信息披露涵蓋以下幾個方面：（1）背景信息。主要包括組織簡介、目標與使命、業務范圍、主管單位、組織章程及其修改情況、機構設置及其增減情況、相關管理制度及其變動情況、會務情況等。這些信息的披露有助于利益相關者對數字圖書館作基本了解，同時也為判斷其運營行為是否違規提供標準；（2）財務報告和相關信息。主要包括會計準則要求提供的會計報表，資產、負債和凈資產及其變動的信息，資源分配和資財投向等方面的信息，有助于理解財務報表的信息。這些信息將會反映數字圖書館使用資金的整體情況；（3）業務活動信息。主要包括資助（實施）的項目、項目時間、項目當事人、項目效果等。這些信息的披露能夠使利益相關者對數字圖書館的業務活動有更深入的了解；（4）績效信息。主要包括支出中用于組織自身建設費用與用于公益項目費用的比例、在最小化成本的基礎上所提供公益服務的數量和質量是否讓受益者滿意、組織的持續生存能力。這些信息反映組織的資源是否被用于組織的公益宗旨、組織的運營效率和效果；（5）有關管理人員的信息。［4 ］目前，我國數字圖書館信息披露主要是對前景信息進行介紹，而對相關的財務報告以及業務活動和績效信息披露甚少。美國學者里賈納·E·赫茨琳杰對非營利組織的信息披露提出了“披露—分析—發布—懲罰”（DADS）法的解決方案，即加強非營利組織業績信息的披露（disclosure）、分析（analysis）、發布（dissemination），對不遵守以上規定的組織進行處罰（sanction）。［5 ］由于組織資源的有限性以及管理者機會主義的行為傾向，當信息披露的成本大于收益時，組織沒有信息披露的動機或者信息披露動機不足，這時的規范就只能以強制性制度來代替，信息披露就只能是強制性方式。因此，通過獨立的評估機構監督就非常有必要了。獨立的評估機構是獨立于政府機構的第三部門，本身也是非營利組織。第三方獨立的評估機構通過搜集有關數字圖書館的資料，按公眾一致認可的評估標準，對數字圖書館的表現進行評估，并將評估資料及評估結果用最簡單最直接的方法告之公眾。美國政府對非營利組織監管的做法值得我們借鑒。美國政府代表社會從對非營利組織撥款的申請到撥款的使用，再到最后的回報和驗收，一直全程實施嚴格監督，并定期向全社會公布；非營利組織的財務要接受聯邦稅務局的監督并且向社會公開，類似于證券上市公司的報表，它不單包括機構的基本財務信息（如各類收入、開銷和資產負債），還包括關于開銷的詳細分類信息，并且要注明項目開銷的用途。［6 ］同時，政府也應創造社會與新聞輿論的監督環境。目前，社會監督不足主要是因為一方面長期的傳統思想和計劃經濟等原因，我國公民權利意識和監督意識薄弱；另一方面，公眾缺乏參與監督的渠道和法律保證。新聞輿論監督不力。與其他監督方式相比，我國輿論監督的功能還遠遠沒有得到應有的發揮，其表現有輿論監督渠道不暢、新聞媒介的監督力度不足、輿論監督滯后于其他監督等。社會監督力量主要包括大眾傳播媒介的輿論監督；競爭環境形成的市場監督。

4 完善稅收與轉移支付制度，創造良好外部環境

數字圖書館應吸收社會力量來參與建設。根據鄧國勝的《中國NGO問卷調查的初步分析》，在非營利組織投入比例中，政府補貼占到53%，服務收費占31%，民間捐贈占10%，外國援助占2%，還有其它收入占4%。［7 ］政府對數字圖書館的投入可以包括兩種方式：一是直接的方式，即政府撥出部分稅收收入用于資助數字圖書館建設；二是間接的方式，即向數字圖書館捐款的個人和企業提供減免稅的待遇，并給數字圖書館建設的收入免稅待遇。政府資助不一定要采取政府直接投資親自經營的方式，這種政府直接生產的方式將對私人捐贈產生較大的“擠出效應”。資助形式可以多樣化，其原則在于降低公共物品的供給成本，提供公共物品的效率。例如，政府津貼、補助、政府購買、合同承包等多樣化的形式，這種政府與數字圖書館建設單位的合作伙伴關系既可以降低政府的財政負擔、提高生產效率，同時也可以緩解政府直接支出對私人捐贈的“擠出”。［8 ］數字圖書館屬于非營利組織。我國對非營利組織的稅收政策也不明確、不具體、不系統；稅法中應明確體現出對非營利組織的界定、對不同類型非營利組織減免的稅種、減免幅度等具體內容。另外，內外資捐贈的免稅待遇也不盡相同，內資企業稅前利潤的3%用于捐贈可以免稅，超過3%便不能免稅；而外資企業的公益性捐贈可作為當期成本費用列支，沒有比重限制。［9 ］這種“歧視”與“差別”的稅收政府不利于數字圖書館社會捐助與參與，應當完善國內稅收制度，廣泛吸收社會力量參與數字圖書館建設。另一方面，也應完善轉移支持制度。轉移支付是指貨幣資金、商品、服務或金融資產的所有權由一方向另一方的無償轉移。政府間財政轉移支付指在既定的政府間責任和收入劃分框架下，通過財政資金在各級政府之間的無償劃撥以彌補財政縱向和橫向失衡、校正轄區間外溢、穩定宏觀經濟、促進區位效率、實現其他非經濟目標的一項財政資金再分配制度。德國的轉移支付制度有明確的法律形式加以規范，可以為我國轉移支付制度的完善提供一定的借鑒。德國《基本法》規定：“公民生存條件一致性”，即確定了公民享有公共服務不論在什么地方都應是相同的，經濟發展水平高的州必須對經濟發展水平低的州提供財政補貼，以保持各州的適度財政和國內各州居民生活水平的相對一致。［10 ］財政轉移支付有兩種形式，即一般性轉移支付和專項轉移支付，對于數字圖書館建設來講，應當采用專項轉移支付，通過對西部地區數字圖書館建設的專項轉移支付，有助于數字圖書館服務的全覆蓋和均衡化，促進優質數字文化資源有序擴散和轉移。

5 結語

傳統的基于政府統治視角的政府主導的公共服務舞臺和政府全能角色以及自上而下的決策體制必須重構。政府是數字圖書館建設的宏觀指導者和調控者，政府的主要責任不再是提供某項具體的服務和設施的生產，而應該提供諸如法律、稅收、知識產權、版權保護等外部運營環境，在起草合約協議，確定服務供應標準、資金來源、服務質量的條款和條件，建立績效評價標準，確定服務定價模式等方面負有不可推卸的責任。同時，政府也應吸收社會力量參與數字圖書館建設，并以信息披露為著力點，建立多元監管體系，從而保證數字圖書館建設的公開、公平、公正以及效率，體現數字圖書館的公益性和公信力；從完善知識資本市場規則、引導信息產業結構調整和建立社會保障制度入手，規范數字圖書館外部運營環境。［11 ］

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作者簡介：胡唐明（1974-），男，南京大學信息管理系博士研究生，南京財經大學圖書館副研究館員；鄭建明（1960-），男，南京大學信息管理系教授，博士生導師。