我國高校信息公開的特點\\原則\\主要問題及相關制度建設

[摘要]《高等學校信息公開辦法》的實施，為我國高校信息公開工作的展開制定了一個基本的制度框架，但相關配套制度的建立與優化尚存在一定的缺陷。本文在分析我國高校信息公開的特點、原則和存在的主要問題基礎上，重點從制度建設與完善的角度，初步探索我國高校信息公開工作的改革思路與措施。

〔關鍵詞〕高等學校；信息公開；制度建設

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０１１．０３．００２

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１（２０１１）０３－０００７－０５

The Characteristic，Principles，Main Problems and Related Institution

Construction of Universitys Information Disclosure in Our CountryLi Bo Ma Haiqun

（１．School of Information Management，Heilongjiang University，Haerbin 150080，China；

２．Research Center of Information Resources Management，Heilongjiang University，Haerbin 150080，China）

〔Ａｂｓｔｒａｃｔ〕The implementation of The Regulations on the Disclosure of Universitys Information lays a basic framework for universitys information disclosure in our country.But there are still some defects in establishing and optimizing related supporting institution.This paper makes a brief analysis of the characteristics，principles and main existing problems of the disclosure of universitys information and then makes a preliminary study on reform ideas and measures for information disclosure in University and Colleges in our country from the focal point of the institutional construction and improvement.

〔Ｋｅｙｗｏｒｄｓ〕university and colleges;information disclosure;institution construction

高校信息公開是指高校在履行教育管理等職能中形成和掌握的信息，除法律規定不能公開的之外，一律向社會公開的制度，是政務公開制度的一個重要組成部分，同時它也是一項自下而上的監督制度，是民主公開制度在學校內的應用［１］。這種高校信息公開不僅包括對社會公開，還包括對教職工和學生的公開，實施信息公開制度可以調動廣大教職工積極性和創新性，改善領導作風、提高辦事效率，有利于高校黨風廉政建設和反腐敗工作的深入，從而促進和發展我國高校教育事業。教育部依據2008年5月1日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》［２］（以下簡稱《條例》）的具體要求，在《高等學校信息公開實施辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的基礎上，審議通過了國家教育部行政規章《高等學校信息公開辦法》［３］（以下簡稱《辦法》），并在2010年9月1日開始施行，此舉為我國高校信息公開工作的展開制定了一個基本的制度框架。但幾個月以來，高校信息公開工作中存在的問題逐步顯現，其中的原因是多方面的。筆者試圖對我國高校信息公開的特點、原則和存在的主要問題進行簡要分析，并從制度建設與完善的角度闡述高校信息公開工作的改革思路與措施。

１ 我國高校信息公開的特點

高等學校作為普及高等教育的社會機構，具有社會職能的同時又兼有教育職能和管理職能，是和諧社會民生工程的重要組成部分，因此，高校信息公開具有異于其他社會機構信息公開的特點。

１.１ 高校信息公開內容的多樣性

在信息屬性上，高校信息又分為教學信息、行政信息和財務信息等，這些信息屬性交織在一起決定了高校信息公開內容具有多樣性的特點。《辦法》第七條的總共12條款項明確了高校信息公開的基本內容，列舉了60余種具體信息，其中包括高校辦學的基本信息、高校的規章制度信息、招生與就業信息、學科設置與教學設備配置信息、獎學金與助學貸款發放信息、收費項目的依據和標準和國際交流合作的信息等。

１.２ 高校信息公開制度的規范性

《辦法》對信息公開的內容、范圍、途徑和要求以及監督和保障等環節都有明確的規定，將公開高校信息作為高校的一項義務，改變了高校公開信息的隨意性，從而使高校信息公開具有規范性。高校主動公開的信息和依申請人申請公開的信息都必須遵照《辦法》的要求，公開相關的信息，而不能以高校的意愿隨意決定是否公開。

１.３ 高校信息公開工作的可持續性

高校信息公開工作作為一項龐大的工程，它的發展過程是循序漸進的，遵循可持續性發展的原則?！掇k法》第二十四條明確規定：“高等學校應當編制學校上一學年信息公開工作年度報告，并于每年10月底前報送所在地省級教育行政部門。中央部門所屬高校，還應當報送其上級主管部門?！边@條規定要求高等學校每年對信息公開工作報告進行審閱，說明了高校信息公開工作是一項年復一年的長期工作計劃，并不是階段性的任務，顯示了高校信息公開工作具有可持續性。

１.４ 高校信息公開過程的開放性

《辦法》第十三條規定：“高等學校應當在學校網站開設信息公開意見箱，設置信息公開專欄、建立有效鏈接，及時更新信息，并通過信息公開意見箱聽取對學校信息公開工作的意見和建議。”《辦法》第十七條規定：“學校決策事項需要征求教師、學生和學校其他工作人員意見的，公開征求意見的期限不得少于10個工作日?！边@兩條規定充分說明了高校信息公開過程具有開放性，體現了高校信息公開對公眾參與權和表達權的保護，從而在根本上保證了高校信息公開工作中會源源不斷的吸收來自高校內部和社會各界的建設性元素，為高校信息公開工作的永葆生機注入了強大的動力。

２ 我國高校信息公開的基本原則

借鑒《條例》并考察《辦法》的相關內容，筆者認為我國高校信息公開在實施過程中應遵循公開原則、平等原則、便民原則、救濟原則和及時準確的原則。

２.１ 公開原則

世界各國信息公開法律制度的一個共同原則就是：信息公開是原則，不公開是例外［４］。這一原則所表達的意思是高校信息中除了法律規定不公開的信息之外，其他信息都應該公開。目前高校信息不公開的原因主要有兩個，首先，為了在行政過程中的便利，行政人員為了避免信息公開后可能帶來的不便而將信息封閉；其次，認為高校信息是高校的私有財產。這就方便了高校行政人員在決策過程中不需要向外界交代，對社會卻是全無益處，違背了高?！瓣柟夤こ獭钡闹髦?，是高校自利性的顯現。

２.２ 平等原則

高校信息公開的平等原則是法律面前人人平等原則在高等教育領域的延伸和體現，是指高等學校的師生及社會公眾有平等的獲取及使用高校信息的權利，高校不準以任何借口在信息公開過程中厚此薄彼，對任何人有歧視的看法和行為。同理，平等原則是相互的，高校在遵守平等原則的同時，校內師生與社會公眾不得以不合理的條件和借口強迫高校公開有關法律規定的不得公開的信息。

２.３ 便民原則

便民原則主要是指在設計信息公開制度時，信息公開的范圍、方式、程序、救濟等方面都應該包括有利于公眾獲取信息的環節，確保其知情權的實現［５］。便民原則要求高等學校在信息公開工作中要有“讀者意識”，方便其及時獲取，以減少因為信息不及時，信息不對稱和信息不自由等因素給社會公眾帶來的負面影響。便民原則的落實還需要相關的配套制度和物質保障，比如在人群密集的地方構建高校信息公開專門負責機構和安排信息專員；放置信息公開宣傳手冊；建立高校信息統一發布平臺；開設高校信息公開論壇和設置顯示有高校信息公開內容的電子觸摸屏等。

２.４ 救濟原則

高校信息公開的救濟原則是指當申請人認為其知情權、參與權和監督權等合法權益或者第三人認為其合法權益受到威脅侵害時，可以通過行政或者司法的途徑獲得救濟。世界各國的信息公開法，都賦予申請人請求行政復議、司法審查或立法救濟的權利［６］。高校信息公開不能光依靠政策推動，原因之一就是行政政策不能設定法律上的救濟，沒有救濟，權利就不可能得到保障。

２.５ 及時準確原則

由于信息的時效性要求，高校公開的信息必須是及時的、可用的，使公眾能夠在第一時間了解到與自己生產、生活、科研的有關信息的最新動態，從而提高生產效率、改善生活質量和豐富科研成果。同時，高校公開的信息必須是準確的、真實的和完整的。根據《辦法》的第六條規定：“高等學校發現不利于校園和社會穩定的虛假信息或者不完整信息的，應當在其職責范圍內及時發布準確信息予以澄清。”堅持準確原則，防止有些高校不顧社會輿論的壓力宣傳虛假信息或者斷章取義，擾亂社會公共秩序，侵犯公眾的知情權等合法權益。

３ 我國高校信息公開的主要問題

就目前我國高校信息公開實踐來看，在我國高校信息公開工作中還存在著諸如信息公開意識淡薄，信息公開工作中缺乏法律依據、存在法律障礙，制度建設不完善、缺乏相關的物質保障，監督和救濟制度流于形式等問題。

３.１ 高校信息公開意識淡薄

雖然中央和國務院一再強調信息公開的重要性，教育部也明確要求充分認識信息公開對加強黨的執政能力建設，建設中國特色社會主義民主政治，構建社會主義和諧社會的重大意義，但部分干部和高校仍然對信息公開工作認識淡漠［７］。高校信息公開作為一種新生事物，還處在發展階段，高校和社會公眾并沒有對其足夠重視，在實施信息公開工作過程中有些工作人員對信息公開的認識不夠全面，甚至對信息公開工作存在誤解和顧慮。社會公眾習慣性的抱著“事不關己，高高掛起”的態度，并不了解申請信息公開是自己的一項合法權利，導致信息公開工作不但沒有預想中的“井噴”現象，反倒是冷冷清清、少有問津。

３.２ 高校信息公開工作缺乏法律保障、存在法律障礙目前，高校信息公開工作中缺乏明確的高校信息公開法律保障，在沒有法律依據的前提下，大部分高校信息公開工作帶有濃重的形式主義的色彩，許多高校帶著一種“上有政策，下有對策”的態度去應付高校信息公開這項工作，為了“信息公開”而信息公開，甚至于有些高校對《辦法》置之不理，根本沒有建立相應配套的高校信息公開工作機制。我國目前缺乏一部完整的類似于美國的《信息公開法》、韓國的《公共機構信息公開法》和日本的《行政機關擁有信息公開法》等有關保障信息公開和信息自由方面的明確的法律，這就造成了在信息公開工作過程中，有關問題缺少強有力的法律依據而阻礙高校信息公開工作的前行。

同時，現有的一些法律也為高校信息公開工作設立了法律障礙。例如，根據《辦法》第三十條規定：“已經移交檔案工作機構的高等學校信息的公開，依照有關檔案管理的法律、法規和規章執行。”而《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。”此條規定會造成高校信息公開工作的滯后，難以保證信息的時效性，在一定程度上阻礙了高校信息公開工作計劃的制定和發展。

３.３ 高校信息公開激勵制度建設不完善、缺乏物質保障目前在高校信息公開工作中，相關配套制度的建設還并不是十分完善，還存在著缺乏相應的激勵制度和物質保障等問題，這使得高校信息公開工作進行遲緩，取得的效果甚微。激勵制度能夠調動人們自愿地遵守規章制度，從而對制度的價值予以承認和肯定。在《辦法》中并沒有關于激勵措施的規定，造成激勵制度的缺失，很大程度地降低了工作人員的積極性，影響高校信息公開工作的效率。另外，一項制度的順利推行離不開充足的物質保障，但就目前高校信息公開工作的情況來看，在物質保障方面，信息公開載體的建設還不盡如人意，依舊是以傳統的信息載體為主，無線網絡等配套硬件的建設也過于落后，在高校信息公開的物質保障方面形成了桎梏。

３.４ 高校信息公開過程中監督和救濟制度流于形式

在高校信息公開的實踐中我們發現，有些高校信息公開執行機構和監督機構劃分不明確，執行力不強，甚至有些高校信息公開執行機構和監督機構出現重疊現象，自己制定規矩，自己監督自己，導致權力異化，從而造成“信息孤島”、“信息黑箱”等現象，嚴重阻礙了高校信息公開工作的施行。這一切問題的根源歸咎于監督制度約束力不強，流于形式。

另外，救濟原則是高校信息公開的基本原則之一，公民、法人或者其他社會組織認為高校不依法履行高校信息公開義務的，《辦法》第二十六條僅規定了舉報的救濟途徑，這也是惟一的救濟途徑，而與此相應的是，《條例》第三十三條除了規定舉報的途徑以外，還規定了行政復議、行政訴訟兩條途徑?！掇k法》這種“繁瑣”的規定使公眾獲取救濟的方式過于單一、程序復雜，在公眾的合法權利遭到侵犯時，難以得到有效的救濟。

４ 我國高校信息公開相關制度的建立與優化思路

歸納以上幾點，我們不難發現，在高校信息公開過程中造成以上問題的主要原因是制度建構的不完善，在制度運行中還存在著桎梏，因此，針對以上提出的問題，筆者著重從制度建設與完善的角度闡述高校信息公開工作的改革思路與措施。

４.１ 完善高校信息公開的基本制度、提升《辦法》法律位階《辦法》是高校信息公開制度建設的根基，目前高校信息公開基本制度中存在著的不完善的因素與《辦法》有著直接的關系，因此，要想完善高校信息公開基本制度，就必須在《辦法》現有規定的基礎上做出調整與細化。其一，高校經費的使用情況需要公開，那么公開的是收入、支出總賬，還是每筆收入、支出？如果是前者，幾乎就等于沒有公開，而只有后者，才能使高校的財務透明，改善校園基礎設施，提高學校教學科研水平等。其二，《辦法》第十條第四款明確規定：“高等學校對法律、法規和規章以及學校規定的不予公開的其他信息不予公開。”這就給高校很大的自由裁量權，其所規定的條款已經超越了《條例》所規定的權限，給了一些高校在信息公開工作進行中鉆法律空隙的機會。而且，我國目前沒有統一的《個人數據保護法》與《商業秘密保護法》，行政機關將難于判斷哪些信息屬于例外信息［８］。其三，高校信息公開的基本內涵是高校在學校管理和提供社會公共服務過程中制作或者獲取的信息依法都應當公開，據此，筆者認為高校課程、校園安保情況、宿舍安全管理情況、食堂衛生和收費標準等問題都屬于這個范圍，但《辦法》中要求公開的信息范圍卻不包括這些信息，反映了《辦法》中有關百姓民生元素的缺失，這個問題值得進一步商榷。

高校信息公開在概念框架上可以借鑒政府信息公開，但高等教育作為一個領域，涉及學生（家長）和教職工等直接利益群體，高等教育作為一項公共事業，具有很強的效用外溢性，涉及整個社會［９］。因此，有必要提升《辦法》的法律位階，從部門規章制度提升到行政政策法規的高度，適當修改其有關條款，將某些條款中的“應當”適當改為“必須”，以加強其強制力，提升其法律效力，從而更好地指導高校信息公開工作的發展運行，促進我國高校信息公開工作的穩步前行。

４.２ 推進我國高校信息公開相關法律制度的改革

《辦法》的施行在本質上只是一部部門規章，而不是硬性的法律，不具有較高的法律位階，在一些條款的效力上難以抵制一些高位法律帶來的阻礙，因而難以保證剛性的高校信息公開制度的順利施行。1999年1月1日起施行的《中華人民共和國高等教育法》是我國教育領域最具權威的法律，但遺憾的是其中并未提到信息或公開二詞。高等教育法第三十八規定：“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐助財產依法自主管理和使用。［１０］”這條規定為許多不愿公開信息的人提供了依據，成為了高校信息公開制度落地的梗阻。由于缺乏相關支撐法律規范，我國大學的信息公開或隱或現，雖然絕大部分大學都有自己的網站和信息發布渠道，但均較為模糊且不完整［１１］。由此，筆者建議，應當及時修改我國的高等教育法，增添高校信息公開的內容。或對有關高校信息公開的政策法規文件進行整合，形成一部全國統一的具有較高法律位階的高等學校信息公開法，應該包括高校實行信息公開的法律依據和目的、信息公開原則、信息公開的權利、信息公開制度、信息公開收費標準、信息公開程序和方式以及違反法規將受到的處罰措施等。只有遵循“公開是原則，不公開是例外”的原則，才能保證高等教育信息公開法制化的完善，使其有法可依，有章可循，借助法律法規的力量使信息公開成為高校的法定行為，確保高校信息公開制度的順利施行。

４.３ 引進高校信息公開激勵制度

激勵制度屬于組織行為學的一個范疇，是微觀組織行為學研究的一個核心問題。從組織行為學的角度來講，激勵制度的構建可以分為物質激勵和精神激勵。我們完全可以將其運用到高校信息公開制度中來。首先，物質激勵方面：政府、教育部門應當改變財政資助的方式，將信息公開工作的好壞作為一項重要的權重指標，納入對經費投入和政績評估的指標體系中，從而激發信息公開的主動性、積極性和自覺性。高校方面也可以采取這種模式，將高校信息公開工作的好壞作為高校教職工人員工作考核評比、工資發放、獎金分紅等的權重指標，從而提高教職工的公開意識，激勵廣大教職工進行信息公開工作，促進高校信息公開制度的完善。其次，精神激勵方面：所謂精神激勵是指社會組織成員有一種滿足社會需求，實現其人生價值的心理，當這種社會需求被滿足的同時，實現人生價值的喜悅感產生的激勵作用又會進一步提高其工作效率。高校作為一個重要的社會教育職能機構，承擔著普及高等教育的責任和義務，推進我國高等教育與國際接軌、提高工作和科研效率、增加高校收益、提升高校的影響力與競爭力。高校人員在體會到高校工作發生良好的變化的時候，會有一種實現人生價值的滿足感，從而實現精神激勵。由此看來，如果我們推行高校信息公開激勵制度，讓人們體會到高校信息公開帶來的好處，在這種基礎和環境下，順勢陸續推行其它方面的制度，直到大部分流程都推行到位了，高校信息公開制度落地的大勢就形成了，推行起來就會水到渠成。

４.４ 強化高校信息公開監督制度

在高校信息公開制度施行時，大部分高校沒有專門的信息公開執行機構，權力的制定者、施行者和規范者合一，導致信息公開執行力不強，因此，相關機構要強化高校信息公開監督制度，以保證工作中的各項環節不會出現紕漏。筆者建議國家應該設立國家科學基金項目，建立一個關于高校信息公開的網絡電子監督系統，建立一個由大容量數據庫支持的主服務器，把所有高校的詳細的電子信息包括財務信息、醫務信息管理信息等全部錄入其數據庫中并實時更新，定期地對各所高校進行抽查，把各高校所公開的信息與主服務器中的信息進行核對，檢查其所公開信息的真實性，完整性和時效性等，并以此作為考查全國各高校信息公開工作開展好壞與否的重要指標。這種電子監督系統克服了傳統人員監督機制的片面性、主觀性、隨意性和虛假性，而且在很大程度保證了信息的時效性和完整性，這種電子監督系統的采用可以在技術層面上對高校信息公開工作進行很好的監督，配合上傳統的以教師、學生和學校其他工作人員代表組成的監督機制。這種“人防”加“技防”的模式會打破傳統的格局，進一步強化高校信息公開工作的監督力度。

４.５ 優化高校信息公開救濟制度

救濟就是當信息主體獲得信息權利受到侵害時，包括信息不公開、不及時公開和錯誤信息公開等，有權通過法律手段尤其是訴訟方式為依托，保護自己的信息權利［１２］?！皺嗬蕾囉诰葷保╮ights depends upon remedies），沒有救濟的信息公開制度就不是法治意義上的信息公開制度。高校不予公開師生員工與社會公眾認為應當獲取的信息而引發爭議時，前者不具有爭議的最終裁決權，作為申請人的師生與公眾有權進行舉報、提起申訴或啟動法院的司法審查程序以救濟和維護其信息獲取權［１３］?！掇k法》第二十六條規定了舉報的救濟途徑，但這是惟一的救濟途徑，在廣大校園師生和社會公眾的龐大基數下，如果高校信息公開過程中遇到爭議和糾紛時，這種單一的救濟途徑顯然是不夠的。為了確保高校信息公開制度能夠順利的實施，還可以增設專門的信息救濟委員會，委任獨立的信息救濟專員，設立相應的處罰機制，明確規定處罰條例、處罰措施、違法行為、賠償額度等。救濟制度是對公民知情權的保護，只有做到獎懲分明，才能形成良好的高校信息公開救濟運行機制，從根本上保障公眾的合法權益，從整體上推進和完善高校信息公開制度。

５ 進一步改進我國高校信息公開的推進措施

高校信息公開制度的完善不是一蹴而就的，而是一個逐漸推進的過程，因此，進一步完善高校信息公開的其他輔助性措施也是非常必要的。

５.１ 規范建構高校信息公開收費機制

實行信息公開制度，需耗費相當多的財力和人力［１４］，因此，規范建構高校信息公開收費機制是非常重要的，將收費標準予以明晰，，從真正意義上對公民知情權以保護，才能體現公平、公開的原則。由此，筆者建議，高校信息公開工作初期應由國家對高校信息公開進行計劃性投入資金，輔助高校信息公開工作前期工程的進行，隨著高校信息公開工作的穩步進行，高校將每筆信息公開的投入成本進行公開，并以此為依據、根據國家規定不以盈利為目的制定相應的合理的收費標準，此時，高校師生已經逐步適應并且了解了高校信息公開制度，加上已經養成了申請信息公開的習慣，此時再實行高校信息公開收費制度，將會事半功倍，水到渠成。這種機制的建立健全會使高校信息公開工作的深入開展形成一種以國家帶頭，地方政府配合，高校自身參與的上行下效的良性循環機制。

５.２ 加強高校信息公開的物質保障

信息公開需要載體作保障，沒有公開載體，公開的內容就無從談起［１５］。傳統的高校信息公開手段大多采用專欄、文件、校園電視廣播等公開方式，這些傳統的公開方式會產生一定的滯后性，難以保證信息的時效性，在時間上阻礙了信息公開。筆者建議應該加大力度建設高校信息公開的基礎設施，大力建設高校信息公開網站，完善高校信息公開的物質保障，把傳統的公開技術轉變為現代化科技手段，將傳統的信息公開專欄變成電子觸摸屏和跨越時空的網絡空間。而且，隨著校園手持無線終端的使用率的提高，加強校園無線網的建設也是物質保障要考慮的一個重要因素。另外，經費保障是高校信息公開的物質保障的重中之重，《辦法》第二十八條規定：“高等學校應當將開展信息公開工作所需經費納入年度預算，為學校信息公開工作提供經費保障?！币虼?，要緊跟信息公開化時代的新形勢，運用現代化手段配合經費保障加強校園網絡基礎設施建設，進一步完善信息公開的基礎設施建設，逐步健全和完善高校信息公開的物質保障措施。

５.３ 加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道

加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道也是提高公眾對高校信息公開認識的有效途徑，首先，在食堂、宿舍、運動場、圖書館和自習室等公共場所對高校信息公開進行宣傳教育，組織師生觀看相關的宣傳片等傳統宣傳手段作為輔助手段。其次，將受眾面最廣的網絡宣傳作為在高校信息公開宣傳工作中的重點工程，例如在校園論壇上多添加一些有關板塊，由版主設置特色窗口，對高校信息公開工作進行系統的宣傳介紹。另外，當今網絡上最流行的信息交流工具莫過于微博，但筆者在微博中輸入“高校信息公開”進行查詢，所得到的結果寥寥無幾，說明高校信息公開工作還沒有在微博這塊大蛋糕中分得一塊，這不利于高校信息公開工作的宣傳，應該開設高校信息公開的專門微博，讓全社會更多的人參與進來，提供對高校信息公開有建設性的意見和建議，這也符合高校信息公開的開放性特點。

綜上所述，基于對我國高校信息公開的特點、高校信息公開的原則和目前存在的主要問題的把握，我們認為，應當從制度層面加強和完善我國高校信息公開的相關制度建設與優化，并配以合理有效的解決措施，才能保證我國高校信息公開工作平穩良好地逐步開展。

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