論財政高等教育支出 績效評價指標體系的構建

一、對高等教育支出績效評價指標體系內涵的分析

高等教育支出績效評價指標體系（以下簡稱“指標體系”）是在充分體現政府績效管理思想，結合現代公共財政的特點，突出表現高等教育的功能和本質的基礎上，設計建立起來的。

（一）指標體系的設立體現了政府績效管理的思想

政府績效管理是政府在履行社會經濟管理職能時，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，追求成本最節約，效率與效能最大化的過程。具體對高等教育支出進行績效評價，是運用科學的評價方法，設立規范的指標體系，對高等教育支出這部分財政資金的全過程進行相關分析，將考評結果融入整個預算編制，以提高政府管理效率、資金使用效益和教育服務水平。指標體系構建作為高等教育支出績效評價工作的關鍵環節，在設計中應始終注重反映節約、效率、效能的政府績效思想。

（二）指標體系的設立體現了公共財政的特點

1.公共財政是一種服務財政。公共財政的實質是市場經濟財政，是公共服務型財政。公共財政活動和存在的根據在于履行社會管理職責，為社會提供優質的公共產品和公共服務。所以在指標體系的設計中，應注重考察教育受益者的滿意程度，體現公共財政為公眾服務、使顧客滿意的思想。

2.公共財政的核心是效率。效率是經濟活動的核心，公共財政是與市場經濟體制相適應的財政運行機制，公共財政也應具有效率性。力求使財政對公共物品的資源配置達到最優，使公共物品和服務的提供成本最低、提供水平和結構最合理，使社會福利達到最大化，這是貫穿在公共財政活動始終的主導思想。所以在指標體系的設計中，注重考察教育資源投入和教育產出的情況，體現公共財政追求效率的思想。

（三）指標體系的設立體現了現代高等教育的功能

高等教育是在完全中等教育的基礎上進行的專業教育，是培養高級專門人才的社會活動。指標體系的設計應結合現代高等教育的功能特點，一方面考察高等教育的輸出效益，即高等教育對社會發展、經濟增長的促進作用；另一方面考察高等教育的生產效率，即財政和教育部門對教育資金的使用效率、配置效率和管理效率。

二、現有高等教育支出績效評價指標體系存在的問題

（一）指標體系設立重視配置績效，輕視耗用績效

在高等教育績效評價的工作中，財政部門更多關注支出分配情況和資源配置狀況，反映在指標體系中，諸如財政教育支出增長率、生均教育經費、資產總值、生均校舍面積、在校生人數等指標較多。這類指標重點反映了教育系統資源輸入的情況，沒有反映出資源耗費的情況。現有的教育支出績效評價更重視財政支出預算目標的完成情況與執行過程的合規性，忽視對財政資金支出后效率與效能的評價。

（二）指標體系的設立缺乏系統性，不夠細化

目前高等教育的績效評價工作缺乏系統性和完整性，也沒有統一全面的指標體系。此外，在指標體系的設計中，一些指標的內涵過大，給統計造成困難，考察的內容也過于寬泛，不能反映評價的真正目的。

（三）現有指標體系的設立沒有密切結合高等教育的特點

在目前高等教育指標體系的設立中，對所有財政支出都適用的通用性的指標居多，而反映高等教育獨特性的指標較少，沒有密切結合高等教育的特點，沒有充分體現高等教育的時代特色，不能體現高等教育的績效狀況。所以指標體系的設立，應該強調諸如“教師高級職稱比率、教師科研成果發表刊物級別、影響因子、教師教學啟發性與創新程度”等指標，突出高等教育評價特點。

三、構建高等教育支出績效評價指標體系的原則

（一）一般性原則

這是公共部門績效評價應遵循的最基本原則，是一般性概括性原則。公共部門績效評價的基本思想就是對經濟成本、效率和效能進行審計和評定，所以建立指標體系的一般性原則是經濟性、效率性和有效性原則。經濟性原則衡量了支出是否節約，效率性原則衡量了政府是否以最小的投入取得最大的產出。有效性原則衡量了政府活動是否達到預期目標。

（二）延伸性原則

1.定量與定性相結合的原則。定量分析是對財政支出的數量特征、數量關系與數量變化進行的分析，定量指標具體直觀，可以制定明確的評價標準，評價結果清晰準確。定性分析是對評價對象“質”的方面的分析，是評價者參照有關標準，評價項目達到預期效果的程度，評價結果主觀性較強。在指標體系的設計中，除了充分發揮定量指標直觀準確的特點，也要考慮定性指標所含信息的寬度和廣度，用定性指標彌補定量指標的不足。

２.穩定性與動態性相結合的原則。指標體系一經確立，在一些基礎性一般性指標方面應該具備穩定性，以此保證績效評價工作的可持續發展，保證政策執行的長期規劃，保證不同時期評價結果的可比性與參考性。但是隨著外界環境的變化，不同年度的財政預算是一個動態的過程，為防止政策的滯后，要求指標體系中個別項目需要相應調整。所以指標體系的設計既要保證年度績效評價工作的實效性，也要保證長期規劃內績效評價工作的延續性。

３.客觀性和可操作性相結合的原則。績效指標的設計要周密、合理、客觀，不過多摻雜個人主觀意識。在指標的選取上，盡量圍繞高等教育的功能和職責，分解影響高等教育支出效果的綜合性因素，真實評價高等教育的績效。但是在績效評價中使用大量的評價指標，不可避免會涉及數據獲取和數理統計的工作，所以在指標體系的設計中還應注意控制指標數量，考慮現實條件及可操作性，在合理成本的基礎上收集信息。

（三）特殊性原則

１.可比性原則，高等教育的范疇很廣，包括的學校數量更為眾多，指標體系的設計中，在具有相似目的的項目之間應有共同的指標，不同項目之間的衡量結果可以相互比較。

２.因地制宜原則。即必須考慮各地區高等教育的實際現狀，對于高等教育支出績效的評價必須符合區域特點。目前各地區高等教育在發展規模、學科水平、資金投入、教師素質和人才培養理念等方面都表現出不同的特點，在指標體系的設計中可以適當靈活調整，實事求是，因地制宜。

四、高等教育支出績效評價指標體系設計

一是輸入類績效指標。“教育經費投入”是從教育系統的財政輸入角度來設計的，它是整個教育財政支出績效評價分析的基礎。任何績效的評價都要在輸入和輸出的對比分析中找到根本性因素。對教育經費投入狀況進行衡量，是從總量和結構兩方面進行的，主要是了解掌握財政高等教育支出的總體情況。在“教育經費投入結構”分析中加入“區域內各高校教育經費投入比重”的指標，目的是為了考察普通高等教育、職業教育、成人教育、廣播電視教育等不同性質高校，以及各個學校之間的差異性。對“人力資源投入”的狀況可以從新增教師數量和學歷水平等方面考察，對新增教師學歷水平的考察可以再設置諸如“本科學歷占新增教師數量比率”“碩士研究生占新增教師數量比率”“博士研究生占新增教師數量比率”等具體指標。

二是過程類績效指標。在“教學活動”相關指標中，“生師比”指的是在校學生人數與專任教師之比。“師職比”指從事教學的專任教師占全體教職工的比例。“專任教師職稱比率”還可以設置下級指標，考察教授、副教授、講師等職稱結構狀況，反映了高校師資水平、人才儲備與人力資源可持續發展的狀況。“課程規劃滿意率”通過設計問卷抽樣調查，從專業基礎課、專業必修課等課程的內容、課時、講授、考核等方面考察學生對專業教學計劃的滿意程度，這是定性的分析。“各門課及格率”通過考察學年考試課的合格情況，衡量學生掌握專業知識的程度和教師教學效果。

在“物力資源使用”相關指標中，“生均校舍建筑面積”表明學校教學基礎設施配置狀況，但該指標值并不是越高越好，校舍面積應與學校師生人數相適應，否則會造成資源浪費。“生均圖書資料”、“實驗室使用率”、“網絡課堂利用率”“教學用具利用率”等指標不但考察了投入教育資金形成固定資產，也考察了資源耗用的情況，考察了是否物盡其用。

“教育管理”相關指標主要反映高校資金運作和財務狀況，也是反映財務合規性的指標。“資金到位率”表示到位的用于高等教育事業的資金和計劃投入資金的比率。“自籌經費收入占總收入比率”反映高校自我發展的能力；“生均負債余額”反映高校債務狀況。

三是輸出類績效指標。財政投入高等教育歸根結底是培養人才，“人力產出效率”各項指標從數量和質量上反映高校對學生培養的狀況。“每10萬人口中受高等教育的比例”、“計劃招生數/實際招生數”、“計劃在校生數/實際在校生數”反映了接受高等教育的人口數量。“獲各類獎項學生比率”反映了在校學生質量狀況。

“物力產出”各項指標反映了高校每年增加教學設施建設的情況，教學儀器、圖書、校舍指標反映了學校持續發展的能力。“科研產出效率”各項指標是對高校科研成果的評價，主要考察社會中介檢索。

四是結果類績效指標。財政對教育的投入主要是為培養出能夠滿足社會需要的合格的學生，所以“畢業生”相關指標是考核教育最終效果的重要指標。該指標值越高，說明教育產出的效益越高。在“畢業率”指標中，除了考察合格畢業生的數量，更要分析包括中途休學、延緩畢業等影響畢業率的具體因素。“畢業生一次就業率”和“單位對畢業生滿意率”反映了社會對高校培養學生的認可程度。在具體評價方法上，可以選擇發放問卷抽樣調查的形式考察“單位對畢業生滿意率”。

“相關受益者滿意度”主要設置了定性的指標，考察高校的服務水平與質量，這也是高校可持續發展的基礎，可以運用公眾專家評價法、目標結果比較法進行評價。“遠期成果”考察了高等教育對社會、經濟、政治等諸方面的影響，反映了高等教育的戰略化意義。

五、問題與思考

一是指標體系權數的設定。對不同指標設定不同的權數，并且權數應該是相對固定不變的，由于定量指標相對比較客觀準確，所以定量指標的權數應該適當較大，定性指標的權數適當較小。

二是對指標體系動態管理。選擇科學的指標是高等教育支出績效評價的關鍵環節，指標的選擇會成為預算單位的“風向標”，也可能導致預算單位出現“目標替代”的現象，所以指標體系應隨著評價過程的展開而適度更新，因時制宜，使指標體系發揮客觀的作用。

三是基礎數據的獲取。績效評價工作需要大量的基礎數據，必須要求被評價單位基礎工作到位，基礎數據翔實可信。在績效評價工作的推廣中，可以考慮建立完備的基礎資料數據庫，加強數據的真實性、可比性和動態性。

（作者系武漢理工大學博士研究生）