創新體制機制 激活農村金融

當前，我國已由資金短缺時期進入了資金相對過剩時期，但由于農業的低利性，農村金融供給嚴重不足。顯然，這不是缺乏銀行和資金，而是缺乏引導資金進入農村的機制。在農村存在著金融有效需求不足的現實情況下，激活農村金融市場，增加農村金融供給，必須創新農村金融組織和創新政策激勵機制。

一、大力推進新型農村金融組織發展

發展新型農村金融組織，以增量發展促存量改革，即以推進新型農村金融組織發展為突破，帶動農業銀行、信用社等農村金融存量的改革，是激活農村金融市場的有效途徑。啟動增量改革，引入新的金融組織進入農村金融市場，不僅能夠制造“鯰魚效應”，對原有農村金融機構形成競爭壓力，促進農村競爭性金融市場環境的形成，提升農村金融服務水平；而且可以豐富農村金融結構，增加農村金融供給總量，有利于多元化、多層次農村金融體系的建設。2006年底，銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，允許各類資本到農村地區投資設立新型農村金融機構后，村鎮銀行、貸款公司、農民資金互助社和小額貸款公司這四類新型農村金融組織得到了初步發展，發揮了激活農村金融市場的積極作用。但出于監管方面的考慮，目前新型農村金融組織設立的門檻較高、限制的條件較多，如村鎮銀行必須由商業銀行發起、貸款公司只能由銀行機構設立，農民資金互助社存貸活動只能在當地會員之間進行、小額貸款公司必須得有地方政府承擔風險責任等，使得大量有意愿進入農村金融市場的產業資本和社會資本，或因商業銀行缺乏到農村地區設立新機構的積極性，或因地方政府害怕承擔風險責任不愿支持，或因當地監管部門擔心難以有效監管不敢推動，而徘徊在農村金融市場之外，使得新型農村金融組織發展速度較慢，數量較少，不能形成規模，難以發揮更大作用。對此，一定要正確處理金融創新與防范風險的關系，對農村新型金融組織，在“低門檻、嚴監管”原則下，進一步降低門檻，放寬條件，吸引各類資本開設新型農村金融機構，并根據新型農村金融組織機構網點分散、管理層次多元、區域發展水平不一的實際，因地制宜、區別對待，創新監管手段，實施分類監管，防范和控制金融風險。抓住國家出臺《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，鼓勵河南研究設立農村金融改革試驗區，開展農村金融綜合改革創新試點的新契機，采取有效措施，大力加以推進。成立農村金融創新領導小組，對農村金融創新和新型農村金融組織發展進行指導和推動。建立由金融、監管、財政、稅務及其他產業政策部門組成的政策協商機制，對新型農村金融組織運行中的困難，協商給予監管、補貼、稅收等方面政策優惠，切實推進我省新型農村金融組織快速穩健發展。

二、鼓勵支持農村資金互助社發展

目前，我國農村現代金融體系之所以沒有有效建立起來，是因為銀行與分散的農戶一對一的交易存在市場瓶頸，這是制約我國農村經濟發展的基本矛盾，即“小生產”與“大市場”的矛盾在金融領域的表現。在我國小規模家庭經營將長期存在的條件下，在推進傳統農業向現代農業轉變的過程中，解決農村金融不足的難題，必須要從解決市場瓶頸著手，首先解決“小農戶”與“大銀行”難以對接的問題，才能根本上解決農村金融改革和發展問題。農村資金互助社是農戶生產與信用合作組織，是鏈接商業銀行和分散農戶的紐帶和橋梁。大力發展農村資金互助社，將分散、小規模的農村金融需求整合為一定規模的有效需求，能夠改善農戶面對銀行機構市場交易地位低和銀行面對分散農戶市場交易成本高的問題，實現小農戶與大銀行的順利對接。要把支持農村資金互助社作為河南省農村金融創新的一個重要方面加以推進，研究出臺政策，爭取財政或中央銀行支農貸款向農村資金互助社提供融資支持，鼓勵支持商業銀行或農村信用社委托農村資金互助社向農戶貸款，形成商業銀行向合作金融組織批發資金經營，合作金融組織向社區農戶和小企業零售服務的新的經營體制和機制，使農村資金互助社成為商業銀行回歸農村的中介傳導組織，從而形成農村政策性銀行、商業性銀行、合作性金融組織有機結合、運轉規范的農村金融市場體系和運行機制。

三、完善農業發展銀行的政策性功能

農村經濟的低利性，要求農業發展銀行的政策性功能不僅不能削弱，更要進一步加強。目前，農業發展銀行要進一步明確市場定位和所要承擔的社會責任，按照專業化農業政策銀行方向加快改革，全面承擔起農業開發和農村基礎設施建設等長期、微利甚至無收益“三農”項目的政策性信貸支持。除繼續承擔農副產品的收購貸款及糧油調銷、批發貸款外，還應適應現代農業發展和新農村建設的要求，將農、林、水利基本建設、農村經濟發展、教育、文化、科技、物流等方面的項目融資、重點農業產業化龍頭企業等項目納入支持范圍，使農業發展銀行由單純的糧食銀行轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、農業結構調整的綜合性銀行。

四、深化農信社體制機制改革

通過創新體制，盤活農信社這一支農村金融最大的存量。近年來，農村信用社多次進行恢復“三性”改革，取得了初步成效，但總的看，法人治理結構改革還未到位，管理制度尚不健全，還沒有形成有效的決策、執行、監督相互制衡的機制，不良貸款余額大、占比例高、歷史包袱重的局面還沒有根本上得到改善，改革發展的任務仍十分艱巨。必須按照“明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能”的總體要求，深化農村信用社改革，從根本上解決制約農村信用社發展的體制性問題。探索既強化行業管理又符合市場化發展趨勢的管理模式，解決省聯社職責定位模糊、邊界不清的問題；按照市場化、商業化取向，加快推進“社改行”工作；加大政策扶持力度，積極化解歷史包袱；建立激勵機制，引導農信社提高支農水平；建立風險統籌金，增強農信社抵御風險能力，切實使農信社成為適應“三農”和地方經濟發展的現代金融企業。

五、加大對農村金融政策扶持力度

涉農金融業務成本高、風險大、收益低，在農村開展金融業務與其商業化運作之間客觀上存在矛盾，需要借鑒國際上成功有效的經驗和做法，針對農村金融出臺相應的政策扶持措施，并將其制度化、長期化。按照“多予、少取、放活”的原則，建立以財政、稅收、貨幣和監管政策為主要內容的長期化、制度化的農村金融支農政策體系，加大對農村金融機構的政策扶持，健全合理的支農貸款項目的財政配套機制、農業貸款的保障機制和農村金融的利益補償機制，調動投資主體的積極性，保證農業投資的連續性、有效性，降低投資的風險，吸引金融機構對農業加大投入。一是制定財政扶持政策，以建立農業貸款貼息政策為重點，發揮“財政小補貼撬動信貸大資金”的政策效應。二是實施稅收優惠政策，明確農村地區銀行業金融機構享受免征所得稅和減免營業稅的優惠政策，減輕農村金融機構負擔。三是出臺貨幣支持政策。根據銀行業金融機構涉農貸款占全部貸款的比重，實行有差別的法定存款準備金制度，增加農村金融機構可用資金規模，提高農村金融機構籌措資金能力，加大對“三農”的貸款投放。

六、加快建立農業政策性保險體系

目前，農業政策性保險嚴重缺乏，農業貸款風險集中在銀行金融機構，農村金融組織的資金安全難以切實保障，必須健全政策性農業保險制度，加快建立全國范圍的政策性農業保險網絡和農業保險基金，提高農業保險覆蓋面。國外發展農業保險的經驗表明，提高投保人的參保率是農業保險成功的最重要的因素之一。提高參保率的通常做法就是國家給予保費補貼，國外的補貼水平一般達到保費的50%左右。我國農業保險的投保人多是收入較低的農戶，承擔高額保費有較大困難，需要國家的政策支持尤其是財政的支持。一是加大財政對農業保險補貼力度和政策扶持，擴大保險范圍和保險對象，提高中央財政對農業保險保費補貼比例。二是支持專業性、商業性保險機構的發展，鼓勵引導商業性保險機構到農村地區設立機構、開展業務、開發適合農村需求的各類保險產品，探索建立多層次、多主體的農業保險網絡。三是采取財政補貼、稅收優惠等有力措施，鼓勵各類商業性保險公司為農業保險提供再保險支持，建立有效的巨災風險分散機制。只有建立與農業信貸制度相配套、相適應的農業保險制度，才能有效改善農戶信貸融資的條件，提高其信貸市場融資能力，實現農業保險與農村金融的良好互動，為農村金融組織服務“三農”資金的安全提供保障。

（作者單位：河南人民省政府發展研究中心）