西北民族地區農村養老保障的現狀及問題研究

摘要：通過對甘肅臨夏回族自治州農村養老現狀的考察，認為貧困的民族地區農村老齡化程度十分嚴重，老年人生活狀況不容樂觀，土地養老難以為繼，家庭養老困難重重，新農保尚未啟動，計劃生育戶沒有規范的養老保障。分析了民族地區農村養老陷入困境的原因，并提出解決民族地區農村養老保障問題的對策及建議。

關鍵詞：民族地區；人口老齡化；家庭養老；土地養老；新型農村養老保險

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2011)04-0013-06

引言

黨的十七大提出了“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”的目標。在人口老齡化日益嚴重的今天，養老保障逐漸成為當前社會所關注的主要社會問題之一。有資料顯示，我國目前60歲以上的老年人有1.54億左右，其中70％以上在農村。經濟發展水平十分落后的民族地區，由于集體經濟力量較弱，社會養老保險難以開展，農村老年人的生活處境更加艱苦，他們面臨著更多的風險因素。

臨夏地處甘肅省中部西南部，是一個回、漢、東鄉、撒拉、保安等多民族聚居的地方，自然條件差、資源匱乏、人多地少、經濟文化落后。現轄7縣一市，除臨夏市外其余7個縣均為國家扶貧縣，地方財政十分困難，自給率低，主要依靠中央和省財政補貼，群眾生活困難，經濟狀況及人民生活水平位居全國30個自治州和全省14個市州后列。2007年農民純收入1595元，位居甘肅省第14位，即最后一位；2008年農民人均純收入是1847元，也是甘肅省最后一位。貧困問題一直是困擾全州經濟社會發展的重要原因，也是影響當地農村養老保障發展的一個關鍵性制約因素。

一、臨夏農村養老保障的現狀及存在的問題

(一) 人口老齡化，養老壓力大

人口老齡化是指人口年齡結構中60歲及以上老年人口在總人口中所占的比重超過一定數量并繼續增高的過程(見表1)。我國一般是以60歲作為老年人口的起點年齡，國際上則多以65歲為起點年齡。表2顯示了2008年度臨夏州各縣市60歲及65歲以上農村和城市老年人的分布情況。

1 老年人口規模極大，養老形勢嚴峻。2008年，臨夏州全州60歲以上老年人占總人口18.17％，遠遠高于10％，65歲以上的是7.2％，高于7％，說明臨夏州已經步入老齡化。臨夏州60歲以上的農村老年人有30.09萬人，占農業人口的17.29％，不僅比甘肅省平均水平高出4.51個百分點，更是遠遠高出10％的標準，65歲以上6.3％，雖然還沒有達到7％的比例，但是和當地貧困農村經濟的劣勢相比較，人口的老齡化問題已經非常嚴重。可見，臨夏州農村已經進入老齡化社會，未來20年的養老形勢嚴峻。

2 城鄉倒置顯著，養老供給不足。與經濟發展水平不相對稱的是農村人口的老齡化狀況，除臨夏市外，其他各縣的農村老年人口都遠遠高于城市，老年隊伍龐大。全州平均60歲以上的農村老年人是城市老年人的5.37倍，65歲以上的農村老年人是城市老年人的3.44倍。其中，最低的是永靖縣，60歲以上的農村老年人口是城市老年人口的2倍；最高的是積石山縣，農村老年人口竟是城市老年人口的100倍。另外，和政縣達到了50倍，臨夏縣達到了32倍。據統計，2008年臨夏州城鎮福利院擁有床位數592張，農村敬老院擁有床位數363張，如此之少的床位與如此之多的老年人養老需求之間的矛盾并存，養老供給嚴重不足。

(二) 家庭養老困難重重

1 贍養比例高，養老負擔重。從表2計算得出，除廣河縣平均每戶6人和永和縣平均每戶4人外，各市縣的平均每戶家庭都是5人，從臨夏農村老人總數與總戶數對比可以看出，每戶平均要贍養一位老人，即家庭結構普遍為“2-2-1”、“1-2-2”或“2—3”。計劃生育政策前是三、四家或更多家來負擔一位老人的養老問題，而現在平均每戶家庭就要負擔一位老人的養老問題，可見，家庭結構的核心化和小型化使得養老資源供給集中在少數的子女身上。農民在有限的經濟、時間和精力下，同時承擔著贍養上一代與培育下一代的重任，在贍養父母和撫養子女之間一般家庭會首選撫養子女，這使家庭養老陷入困境。

2 青壯年外出務工，空巢家庭增多。隨著工業化、城市化的推進，加之農業收入越來越少，越來越多的青壯年勞動力外出務工，留居農村的多是中老年農民和孫輩們。也就是說，這些老人自己不但不能被子女照顧，反而還要肩負管理承包地和照顧孫輩的任務，有的甚至還要照顧自己的老父母，生活相當艱苦。此外，除了中低齡人口進城務工外，還有很多人出去從商和求學且畢業后留居城市，父母子女異地居住。地域上對家庭的分解，長期的聚少離多，使子女照顧老人的時間和精力越來越少，導致了“空巢家庭”的增加以及“代際關系”的分化，使農村老年人的生活照顧和精神慰籍難以實現。

3 經濟收入較少，養老力不從心。2008年，臨夏州農民人均純收入1847元，比2007年增加252元，增長了15.8％，臨夏州農村居民人均純收入呈遞增趨勢。2007年，臨夏州農民人均純收入1595元，占甘肅省農民人均收入的68.49％，明顯低于甘肅省平均水平。2007年，臨夏州農民人均工資性收入621.64元，低于甘肅省平均水平，說明臨夏州農民外出務工相對困難多、機會少，外出務工收入相對也較少。

經濟保障是生存的基礎，沒有經濟做保障，生存就是空話。在農村，絕大多數的青壯年無論是外出打工，還是在家經營土地，比較收益都很低。2008年全州平均農民人均收入1847元，按平均每戶5人計算，每家年純收入為9235元(似設全部用于消費)，又知2008年農村居民恩格爾系數47％，則需4340元花在食品上。剩余的4 895元在支付衣著、居住、家庭設備、用品及服務、交通和通訊、文化、子女教育、娛樂及服務等后將所剩無幾。

(三) 土地養老已不現實

1 農業生產資料價格上漲，投入產出比較低。2007年，農業生產資料價格指數為107.1，比2002年上升了7.1個百分點，表明種地成本不斷上升，在糧食價格基本保持不變的情況下，農民收入持續下降。從圖1可知，從1998年到2008年的11年間，臨夏州平均來自第一產業的純收入比重由44.32％下降到23.8％，呈一路走低的趨勢，而二、三產業的收入和從1998年的55.68％上升到2008年的76.2％。可見，隨著城市化進程的加快，農民收入中來自土地的部分呈持續下降趨勢，離開第二、第三產業的收入，農民單純依靠土地收入是難以維持生計的，土地保障功能正逐漸弱化。近年來出現的土地拋荒現象，從反面也說明了由于土地增產不增收而導致農民厭耕和土地不能保障農民基本生活的問題，在年老喪失勞動能力后以之養老更是奢望。

資料來源：2007年度及2008年度臨夏州同民經濟和社會發展統計提要和《輝煌五十年1956—2006》整理

2 人均耕地面積過小，規模效應無法形成。由表4可知，2008年臨夏州每畝產量為287公斤，比2007年增加15公斤，增長了5.5個百分點；2008年人均產量為266公斤，比2007年增加了14公斤，增長了5.6個百分點。相比之下，2007年臨夏州每畝產量比甘肅省平均水平高67公斤，但是因為人多地少使得人均產量只有252公斤，比甘肅省人均產量少63公斤，只是甘肅省平均水平的80％。

可見，臨夏州是一個人多地少地區，人均耕地面積過小，人均產量過低。小塊土地的經營必然導致農業生產成本的增加，同時影響農業科技的推廣。另外，規模狹小形不成規模效應使得土地無法為農民提供充分的就業機會，也就無法提供較好的保障。當地很多群眾反映自家耕種的糧食基本處于自給自足狀態，即基本上滿足自家食用，土地養老已是一句空話。

3 自然災害頻繁，土地收益低。臨夏地處青藏高原與黃土高原的過渡帶，地形復雜，氣候多變，自然災害頻繁，可謂“三年一大災，年年有小災”，干旱、低溫冷凍、冰雹、病蟲害、山體滑坡等災害常有發生。北部永靖、東鄉等縣十年九旱，氣候干燥，旱災較重；南部和西南部康樂、和政、臨夏、積石山等縣高寒陰濕，農作物易受雹洪、病蟲害及低溫冷凍的危害，全州大部分鄉(鎮)是連災區、重災區，而貧困地區農村抵御自然災害的能力又非常有限。2005年臨夏州境內農作物受災面積60.35萬畝，絕收17.97萬畝；2006年農作物受災面積157.5萬畝，絕收26.9萬畝；2007年農作物受災面積129.77萬畝，絕收10.5萬畝；2008年農作物受災面積113.96萬畝，絕收16.63萬畝。2007年糧食平均畝產272.34公斤，2008年糧食平均畝產287.06公斤，都遠遠低于全國平均水平。可見，自然條件的限制造成的經濟落后使得家庭養老能力下降。

(四) 計劃生育戶沒有規范的養老保障

據臨夏調查，獨生子女戶和二女戶給予一次性3000元的獎勵，60歲以后每位老人每年發600元。這種獎勵措施雖然建立了一個臨時性制度，但卻未形成一個長遠的計劃生育利益導向和對計生戶的獎勵扶助制度，并且每月100元的補助對于2位老人的全部生活支出來說是遠遠不夠的，政府有責任幫助這些家庭解決現實和未來的養老問題。計劃生育戶是一個先進群體，為了國家長遠利益，他們犧牲家庭利益和眼前利益。年老后，由于子女數量上的不同，計劃生育戶與非計劃生育戶在養老能力、自養能力以及子女收入能力上都存在差別，這使他們的養老面臨著更多的挑戰。只有建立規范的計劃生育養老保障制度，才能解決計劃生育問題，最終擺脫惡性循環，走出“越窮越生，越生越窮”的困境。

(五) 舊農保基本不存在，新農保尚未啟動

農村社會養老保險的推行存在很大的區域差異，對于集體經濟實力好、村領導強、農民人均純收入高的鄉鎮，農村社會養老保險的推行情況就會較好。像臨夏農村，在經濟基礎差、農民收入少以及幾乎沒有集體經濟的條件下，農村養老保障失去了最關鍵的經濟基礎做支撐。在實地調查中也發現，大部分地區只有村干部享有養老保險，村民幾乎還沒有享受；還有部分地區的農村養老保險正處在提倡期，沒有真正啟動和形成，農保幾乎不存在。

至于新農保——新型農村社會養老保險，是根據《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點工作的指導意見》精神，經2009年9月29日省政府第38次常務會議審議通過的《甘肅省新型農村社會養老保險試點試行辦法》(簡稱《試點試行辦法》)，已于10月21日省政府以甘政辦發[2009]184號文件下發各地正式實施。在甘肅省，新農保的首批試點縣按照不超過全省有農業人口縣的10％，涉及的農業人口不超過農業總人口的10％，60周歲以上農業人口不超過全省同口徑人數的10％，選取了榆中、會寧、武山、環縣、華亭、漳縣、金塔、阿克塞、臨澤、民勤這10個試點縣，范圍相當有限，還不能滿足當今的養老需求。臨夏州尚不在試點縣范圍之內，新型農村養老保險還處在學習和準備階段，尚未真正啟動。

二、對策建議

(一) 宣傳孝文化，繼續堅持家庭養老保障模式

甘肅省少數民族地區環境閉塞，與外界聯系少，至今還保留著一家一戶自給自足的自然經濟狀態，這也決定了家庭養老的主體地位。據臨夏調查發現，老人們普遍認為家庭才是安度晚年的最佳場所，他們不愿脫離自己熟悉的家庭和生活環境，養老院環境和生活條件再好，也比不上在家生活舒適和稱心，家庭養老是最完美的養老方式。因此，我們仍有必要依賴家庭養老來保障農村老年人的基本生活需求，同時宣傳孝文化，加強倫理道德教育，倡導養老、尊老、敬老、愛老觀念，改變“養兒防老”和“嫁出的姑娘不養娘”的傳統觀念，大力宣傳“生男生女都一樣”的思想，營造良好的尊老、助老、養老的社會氛圍，真正做到人人尊老、人人敬老、人人養老，讓老年人晚年生活祥和愉快。

(二) 政府需在農村養老保險制度建設中擔負重要的職責

1 加快立法工作，為農村養老保險提供法律保障。養老保障制度涉及社會生活的方方面面，涉及許多政府主管部門，內容分別歸屬于多個不同的法律部門，因此不可能制訂一部體系完整且富有邏輯性的法律。作者認為，當務之急是先制訂一部《社會養老保險法》，“法無明定不為罪”，沒有一部關于社會保險問題的法律，在發生糾紛后司法難以介入，即便介入也因無法律依據而無法真正解決糾紛。

2 持續強化宣傳效應以培養農民的社保意識。我們要加大宣傳力度，做好動員工作并積極探索適宜的傳達政策信息的方式方法，注重宣傳效益，讓農民領會政策精神，切實提高農民的思想覺悟，積極引導農民參與。雖然農民對政府的大政方針不甚了解，但新聞媒體、輿論、公告等宣傳手段的長期持續宣傳效果還是值得肯定的。我們應采用一些比較貼近農村，貼近農民，貼近農村生活實際，貼近農民文化層次的宣傳口徑，比如簡單易懂且圖文并茂的廣告畫、黑板報，向農民傳達農保的相關信息，這樣他們就有興趣觀看，也容易接受。

3 提高基金的保值增值能力。首先，要保證資金的安全性，因為增值最大化并不是養老保險金的根本目的。購買國債仍是主要的選擇。其次，允許養老保險基金進行適當的投資組合，適當放寬投資的領域，以防基金“縮水”。如直接投資于城市交通、道路、社會公益事業建設等由公共財政還本付息的項目；投資于股份制銀行及科技含量高、成長潛力大的高科技企業，以獲取高于銀行存款利率的紅利；投資于經過發改委批準的股權投資基金，如中比基金、渤海基金、弘毅投資產業一期基金等。

(三) 逐步建立規范的計劃生育養老體系

國家對農村計劃生育家庭應給予必要的補償和獎勵，將計劃生育政策和養老保障政策結合起來，逐步建立規范的計劃生育養老保障制度，如幫助計劃生育戶加入計劃生育養老保險。政府和集體適當提高財政和集體投入的比例，對計劃生育家庭給予政策傾斜。對農村戶口的獨生子女領證戶和雙女節育戶家庭，男滿45周歲，女滿40周歲開始納入參保范圍，每人每年按1000元投保，其中縣鄉財政補貼700元，個人繳納300元，連續繳納15年參保金，即男60周歲、女55周歲就可享受1100-1500元不等的養老金。通過嘗試開展試點，積累經驗，從根本上解決計劃生育家庭的后顧之憂，彌補獨生子女家庭因計劃生育造成的養老方面損失，徹底扭轉“養兒防老”的傳統觀念，緩和農村養老需求與養老保障的矛盾。

(四) 提高養老的經濟支持能力

1 大力發展農村教育，提高勞動者整體素質。臨夏少數民族占多數，在調查的56戶少數民族家庭中，一般的受教育水平都是小學，還有一部分因為家庭貧困連小學都沒上過，“上學少、結婚早”是臨夏少數民族地區的一大特點。據2008年公布的統計資料表明，臨夏州人均受教育年限僅為4.8年，也就是說，勞動力平均受教育水平還沒有達到初中畢業。鑒于經濟因素和傳統思想等原因，農村勞動力的教育水平就更低，這就嚴重制約著農村經濟發展。因此，要大力發展農村教育，提高農民的受教育水平，解決文化知識貧困的問題，進一步大力發展農村經濟，使農村中的大部分家庭富裕起來，“倉廩實而知禮節”，為更好地贍養老人打下堅實的物質基礎。

解決農村教育的問題，首先必須改善農村的教學條件，包括校舍、設備、遠程教育等。其次，國家應引導并鼓勵各類師范院校畢業生到農村學校任教。再次，要大力發展多種形式的農村職業技術教育，為農村經濟發展培養出大批科技實用型人才。最后，國家應進一步鼓勵大學畢業生到農村做村官，這不僅有助于農村整體素質的提高，還能為發展經濟和管理鄉村帶來新鮮思路。

2 大力發展經濟，提高農民收入水平。日益加重的老齡化危機與民族地區農村家庭可支配收入的不足并存，這嚴重制約著對老年人的供養水平。因此，農村必須要大力發展經濟。國家首先可通過減輕農民負擔，進行農產品結構調整，逐步發展農村經濟，提高農村居民收入。其次，進行多渠道分流引導農村剩余勞動力外出進城打工。再次，利用農村土地流轉制度實現規模經濟，從而增加農民收入并提高參保能力。在農區，因地制宜發展特色產業，如花椒、玉米等；在牧區，發展規模化養牛和規模化養羊等。對于擁有土地承包權，但沒有子女或子女不愿、不能承擔贍養義務的老人能夠以土地承包經營權入股，將農業用地集中到龍頭企業和種植養殖大戶手中，由這些生產大戶和村集體共同為他們的養老提供保障，為這些老人修建村養老院、敬老院、福利院等。

三、結論

中國是一個發展中國家，經濟實力還無法承載如此大規模的老齡化人口，因此，靠國家來解決全部農村老年人的養老問題是不現實的。而臨夏州各村幾乎都不存在集體經濟和村辦企業，村上無集體收入當然也就無法實現本村的老年人養老。加之農民個人年均純收入少，養育下一代之后再對老年人養老是“心有余而力不足”。什么樣的經濟水平決定了什么樣的養老方式，因此，在當前的經濟水平下，廣大農村最現實的養老選擇應該是家庭養老，所以我們應宣傳孝文化并繼續發揮家庭養老的優越性。而在試點區域則要完善和實施新農保工作，廣泛動員并宣傳使廣大百姓積極響應，讓他們看到實實在在的利益，使這項惠民政策深入人心。最終建立城鄉一體化的社會養老保險才是發展方向和最終目標。當然，為了實現這一目標，作者認為，發展經濟是解決農村養老保障的最根本道路。國家應出臺一些優惠政策幫助農村發展經濟，而農民也要因地制宜地發展特色產業，使農村中的大部分家庭富裕起來，“倉廩實而知禮節”，為更好地贍養老人打下堅實的物質基礎，真正實現老年人的“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”。