集體林權制度改革與林權流轉

摘要：自新中國成立以來，集體林權制度前后經過五次大的調整，相應的林權流轉政策也在不斷調整。當前進行的集體林權制度改革是以家庭承包制為主要特征，其主要內容是以產權安排為基礎。家庭聯產承包責任制提高了林地資源的配置效率，但也存在缺陷和不足。林權市場化流轉是解決家庭聯產承包責任制深層缺陷的必然選擇。林地是林區群眾安身立命之本，妥善解決林權流轉引發的問題，對于維護林區的社會穩定和林區經濟的發展至關重要。

關鍵詞：集體林權；制度；改革；林權流轉

中圖分類號：D922.63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2011)04-0150-05

自2003年中共中央發布《集體林權制度改革的決定》，我國南方集體林區推開了新一輪的林權制度改革。此次林權改革實際上是家庭聯產承包責任制在林業領域的實現和延伸。家庭承包制一方面解決了勞動監督問題，激發了農戶的營林熱情，另一方面也帶來了林地的細碎化和小規模經營，這與林業的長生產周期和輪伐要求不符。2008年9月30日，胡錦濤視察安徽農村改革發展的情況時，強調：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”在保持家庭承包制框架不變的條件下，推動林地適度流轉，提高林地的經營效率，成為林權制度改革的重要配套措施。鑒于林地的重要生產資料特性，慎重解決林權流轉帶來的問題，對于保護林區的穩定和農戶的利益意義重大。

一、集體林權制度改革

中國林業用地面積中集體林地所占比重達58％以上，在南方集體林區，集體所有的山林權屬更是高達80％。在集體林業經濟、社會和生態等各方面都發揮著重要作用，一方面作為生產資料，產出各種林產品，保障著林產品的持續供給，促進山區農民就業和收入增長；另一方面改善環境，保障國土生態安全。

林權是林業管理的關鍵，合理的產權安排可使林權主體實現自己利益，同時充分利用資源，優化資源配置，從而提高資源利用率，促進林業可持續經營。

(一) 集體林權制度改革的歷程

自新中國成立以來，集體林權制度前后經過五次大的調整，即五次林權制度改革，相應的林權流轉政策也在不斷調整(見表1)。第一次改革發生在土改時期，山林被分配給了農民，山林所有者可自由處置和流轉林地。第二次改革以合作化為主要內容，鼓勵山林入社，成片林地的林權折價人社，實現合作社集體所有，自留山上的林木及四旁樹仍歸個人所有，林權流轉受到限制。第三次改革發生在人民公社時期，絕大多數林權并入了人民公社，農民的自留山被沒收，林權只有國家所有和集體所有兩種形式，此時林權自由流轉不可能發生。第四次改革是林業“三定”，其內容是“穩定山權林權，劃定自留山、確定林業生產承包責任制”的集體林改革，農民重新配置了自留山，承包了責任山。山林可以進行流轉。第五次改革，自2003年始，在歷次林權改革基礎上，南方重點集體林區開展了以“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”為主要內容的林權改革，實質上是林地實行了家庭承包責任制，極大調動了農戶經營林業的積極性。林權鼓勵流轉。

(二) 當前進行的集體林權制度改革

當前進行的集體林權制度改革的主要內容是以產權安排為基礎，是所有權、經營權、處置權、收益權的全面落實。首先，明確林地的集體所有權，在此前提下，將林地經營權落實到戶，放活林地經營權，建立以農戶為主體的微觀林業經營主體，充分尊重經營者的意愿，由其自主選擇經營方式；其次，落實處置權，在堅持森林采伐限額制度前提下，經營者可自主采伐，探索建立了林權抵押貸款制度，允許森林資源在“依法、自愿、有償”的原則下進行流轉；最終目的達到確保收益權，取消各種稅費政策，依法制止和查處亂收費，建立森林資源適度流轉的辦法，規范森林資源流轉，對集體經營林地的流轉確保林農的知情權和參與決策權，保障林農的利益。

此次集體林權制度改革的主要特點。首先是依法操作，此次改革主要遵循了三部法律：《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》和《森林法》。其次是因地制宜、分類指導，根據具體情況，有實物意義上的“耕者有其山”，也有貨幣形式的“均山”“均利”。再次是尊重歷史。保持林業政策穩定性和連續性，此次林改延續了“三定”時期的基本政策，對在改革前簽訂的合同?；旧喜煌频怪貋?。最后是以民為本，充分尊重農民意愿，政府和林業部門主要是加強引導、指導和服務，在操作中始終以群眾意愿為標準。林改的許多政策舉措是在基層自主創新的基礎上總結出來的，林改實踐具有很強的鄉土性和多元性。每個村組的改革都是獨特的，都是在村民的積極參與下完成的。可以說，此次林改既有自上而下的政策的推動作用，同時也留給基層自主解決問題的空間。林改后，為適應新的經營形勢，為謀求市場經濟條件下林業的生存和發展，基層干部和林農建言獻策，不斷創造出新的制度安排。林改的經驗證明其村級林地制度安排是農戶的自發選擇并且是有效率的，因此應該讓農戶理性的選擇合適的林地制度安排。

二、林地家庭聯產承包責任制述評

林權制度改革導致林地家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制下的林地產權安排是“所有權集體所有、經營權與所有權相分離，經營權歸農戶家庭所有”；在家庭承包制的框架下農戶是最基本的生產經營單位；林地分配是按好壞平均搭配形成條塊分割；和以往的林地產權安排相比，家庭承包制下的林地產權清晰。

家庭聯產承包責任制是建國后最有效率的林地制度安排。家庭承包制下的產權安排解決了勞動的搭便車和監督問題，農戶可獲得承包地的全部剩余收益，極大的調動了農戶的生產積極性，出現了“山當地耕，樹當菜種”的經營景象；家庭承包制下便于農戶合理分配勞動時間和人員按排，有利于農民適時安排生產，提高了林地資源的配置效率。

家庭聯產承包責任制也存在缺陷和不足。家庭聯產承包責任制下林業績效停滯，農戶對承包地期限心存疑慮，阻礙了林地投入和積累機制的形成；林地按人均分配，導致了林地的細碎化，不符合林地的規模經營和輪伐要求；分散的農戶難以回避或預測市場風險，易盲目跟風，導致林業生產經營處于一種不穩定的狀態；大量從事非林產業的農民不愿放棄林地使用權，出現林業副業化、兼業化，甚至撂荒，林業生產率下降；林地家庭承包制的“均分模式”有礙于林業現代化、產業化和城鄉一體化的實現和現代林業技術的l推廣應用；林地產權主體模糊，權能殘缺，土地歸抽象的“集體所有”，集體成員的權益容易被集體代理人攫取；農民保障體系缺失，集體土地產權提供給農民的只是一種生存保障，過小的林地不能保障農民致富。

為克服家庭聯產承包責任制的缺陷和不足，使細碎化的林地達到規模經營的狀態有兩種途徑，一是進行林地調整，一是通過市場實現林權流轉。林地調整可采用兩種手段實現，行政手段和農戶自發調整。農戶自發調整只能是對等的交換，但由于地塊交錯、地力等級的差別，存在種種困難，難以實現。如果依據通過行政手段實施林地調整，不僅會促使農民采取短期行為，并降低他們投資林地的積極性，從而使得長期林業生產率受到損害。通過市場實現林權流轉達到林地規模經營。隨著林區二、三產業的發展和城鎮化戰略的推進，小規模經營的林地對農民的吸引力大為降低，一部分具有其他謀生手段的農民從中分化出來，不再以常年從事林業的收入作為其主要生活來源，從而產生了將林地作為資產出租、轉讓他人經營的動機；另一方面，部分愿意并善于從事林業生產的農民或企業又苦于經營規模太小，急于擴大林地經營規模，獲得規模效益，相應形成了租用他人林地集中統一經營的需求。無疑在有眾多分散主體存在的市場環境中，以市場機制為主配置稀缺的林地資源，已成為最佳的選擇。這是資源配置規律的基本要求，也是林地經營中諸多利益關系和矛盾尋求平衡的需要。

三、市場經濟條件下林權制度的選擇——林權流轉

市場經濟條件下林地產權制度應該得到進一步完善，在堅持家庭承包制的框架下，充分發揮家庭承包制的勞動激勵作用，進一步理順產權關系，明確界定產權主體，穩定林地使用權，把林地使用權歸化在個人手中，落實承包期內林地處置權，進行土地市場化的自由流轉，進而實現土地資源的優化配置，克服林地細碎化與小規模經營的缺陷。

(一) 林區土地優化配置路徑

有效產權的問題始終是土地制度建設的核心。多年來，在農村土地的合理利用以及土地產權制度變革模式問題上，一直有著不同的爭論?；仡櫲藗儗χ袊恋刂贫鹊臓幾h，面對土地承包制的缺陷，理論界曾有人對土地承包制的有效性和發展前途持懷疑態度。大致來看有代表性的觀點主要有三種。

1 土地國有化論。土地國有化與社會主義制度的要求相穩合；新中國成立后就實現了生產資料國有，并且一直以不同方式收取土地使用費。但將集體土地收歸國有，一般而言，主要有無償剝奪和有償贖買兩條途徑。若無償剝奪，必然會引起廣大農民的強烈不滿，造成劇烈的社會動蕩；若有償贖買，則因現有國力、國情的制約，國家無法提供巨額的購買資金。此方案以現有的環境和條件還無法實施。由此延伸出另一種觀點，認為我國農村應實行土地的國有永佃制，即在宣布農村土地國有化的同時，賦予農戶永佃權。持這種觀點的人認為，永佃制穩固了農村土地使用制度，有利于提高農民生產的積極性，促進長期投資和土地保護。此方案也有待商榷，我國自宋朝以來就出現過永佃制，后被其他土地制度取代。

2 土地民有化論。土地完全歸農民所有，實現真正的“耕者有其田”；持這種觀點的人認為必須賦予農戶更加完整、充分、穩定的土地權利，只有這樣才能克服農村土地承包制存在一定程度的外部性問題和不能取得規模經濟收益的問題等。從產權明晰的角度來分析，此種觀點可能是最優的，并在一定程度上迎合了廣大農民追求土地所有權的心理，但是這種制度與社會主義制度背道而馳，廢除公有制，會引起社會的動蕩與不安；土地私有化易導致農村貧富差距懸殊；如果實行土地私有化，土地的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；其操作成本也很高昂。

3 土地集體化論。此種觀點是保持農村集體土地所有權不變，進一步完善土地承包制。家庭承包制的實行，由于確立了農戶對土地的承包經營權，已經取得了土地集體經營制度中潛藏的大部分外部性收益。實行永佃制或私有制可能取得的這類收益已十分有限，何況通過進一步強化土地承包經營權也能夠挖掘這類有限收益。從制度變遷的收益與成本分析，越來越多的人逐步認識到，我國集體土地制度建設最經濟的路徑是進一步完善土地承包制。現行均田承包制有進一步改進的潛力，但它仍然是其他制度創新形式所不可超越的。因此，制度創新不必也不能動搖家庭承包制這一根基。現行林地制度創新應該是在堅持家庭承包制前提下的次生制度創新。

林區土地優化配置路徑選擇應考慮制度選擇的延續性，考慮制度變遷的成本，從這個角度來看，維持農村土地集體所有，保持家庭承包制框架不變的條件下的次生制度創新無疑是最理性的選擇。也是當前社會經濟條件下的最優選擇。

(二) 市場經濟體制下林地使用權流轉

以市場機制實現林地使用權流轉，可以在不觸動家庭聯產承包責任制的基本制度框架條件下，使經常發生的人地比例失調得以及時調整，使林業生產力要素在總體上始終保持一個動態的優化組合。

林權市場化流轉是解決家庭聯產承包責任制深層缺陷的必然選擇。隨著社會和經濟的發展，家庭聯產承包責任制在運行過程中逐漸暴露其缺陷和不足。這些缺陷和不足在很大程度上產生于家庭聯產承包責任制本身，為了克服這些缺陷和不足，尋求一種制度能將家庭聯產承包責任制與林地資源的市場化配置機制對接起來。林權市場化流轉正是這樣一種制度安排，它在沒有脫離家庭聯產承包責任制這個合理內核的基礎上引入市場機制，實現了家庭聯產承包責任制與林地資源市場化配置機制的有機結合，真正意義上彌補了家庭聯產承包責任制的深層缺陷。

林區城鎮化戰略的實施推動并促進了林權流轉。我國城鎮化的浪潮與世界上其他國家一樣，是經濟發展內在規律作用的結果，它不可抗拒，也不能阻止，只能利用科學的城市規劃進行引導調控。城鎮化的結果是一部分林農脫離鄉村，進入城市生活，他們遠在鄉下的森林，完全變成了他們擁有的鄉村地產的一種保存方式，不再追求增值。他們也無意采納林學技術，不關心機械化，不搞林道建設，不謀求商品生產。近年，我國山村林農“舉家離村”的現象十分普遍。但是，他們所擁有的森林仍然沒有發生任何名義上的變更，成為“不在村地主”的森林。這為通過市場實現林權流轉達到林地規模經營提供了條件。一方面，隨著國家經濟的發展和城鎮化戰略的逐步推進，分到林地的部分農民采取了以其他手段謀生，不再以常年從事林業的收入作為其主要生活來源，有可能產生將林地轉讓他人經營的愿望，即“潛在的賣方”；另一方面，部分愿意并善于從事林業生產的農民或企業看到了經營林業的巨大增值潛力，希望擴大林地經營規模，獲得規模效益，即“潛在的買方”。以市場機制為主配置稀缺的林地資源，已成為必然的選擇。市場的建立必將減少買賣雙方的搜尋成本。以市場機制實現林權流轉有利于林地的合理流動和適當集中。

四、林權流轉后續問題解決

在市場化的經濟環境下，良好的林地制度應該與市場相適應，從而促進資源配置的效率。具體表現為，培育市場化的林地流轉機制，逐步消除生產要素流動的制度障礙。

加快工業化城鎮化進程，促進農村人口向城鎮轉移。林地流轉過程實際上也是林業資源轉移的過程，與林地、林農增減變化相伴隨，必然不斷改變人地關系，林地存在大量轉移的壓力。為此，要大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為農村土地流轉創造條件。要改革農村戶籍制度，打破農民身份的限制，盡快建立農村務工人員的社會保障制度，促使農村勞動力與土地分離，使農民轉讓林地有可靠保障。

培育林地使用權流轉市場，最大限度的盤活林地資源，實現林地在不同農戶之間的優化配置及使用。從而推進土地規模經營，提高林業比較利益和林業勞動生產率。目前絕大部分的林權流轉尚處于自發階段，無法通過有效流轉實現林地資源的優化配置，必須要加快市場化機制建設，培育市場化的中介組織。使中介組織成為促進林業發展和推動林地合理流轉的有效工具；實行土地流轉委托管理；建立林權登記管理中心，規范林權轉讓信息的發布和林權的變更；健全強有力的監管體系。

建立和規范林地流轉程序，確保林權流轉健康有序。林地是山區農民最基本的生產資料，林地的流轉關系到農民的切身利益，須從政策法律和行政管理兩方面加強監督和管理。建立森林資源適度流轉的辦法，進一步規范森林資源流轉。在林權流轉合同中應列明林地轉出者可以收回土地使用權的條款，嚴格規定流轉期限不應超過剩余承包期限，流轉后的林地必須用于林業生產不得轉變用途，避免因一次土地轉移而使農戶永遠失去土地使用權和收益權。

政府必須加強監督，引導林地合理流轉。一方面土地通過流轉，集中到少數人手中，會造成巨大的貧富差距。個體農民同于自身局限，盲目地以所謂高價轉出林地，損害自身長遠利益。政府應制定相關政策確保轉讓人的長遠利益。另一方面，土地集中到少數人手后，一些人為實現更高收益，而種植經濟林，如果大量出現此種現象，會威脅到國家生態安全。政府須加強監督，引導林地的合理使用，使林地流轉與林業產業結構調整相結合。

五、結論

新一輪的集體林權制度改革實質上在南方集體林區實現了家庭承包制。家庭聯產承包責任制實現了有效的勞動激勵，便于農戶配置勞動資源，但在市場經濟條件下，受集體地權制度的制約，家庭承包制無法克服自身缺陷，以提高林地的經營效率。在保障現有的土地產權制度不變的前提下，提高林地的可交易性和可流動性，促進林權流轉，實現資源的優化配置，是林權制度改革后的次生制度創新方向。林權流轉實現了家庭承包責任制和規模經營的有效對接。在保持家庭承包制框架不變的條件下，推動林地適度流轉，提高林地的經營效率，成為林權制度改革的重要配套措施。在市場化的經濟環境下，一方面要加快林區人口向城鎮轉移，培育林地使用權流轉市場，建立和規范林地流轉程序，確保林權流轉健康有序；另一方面也需要政府加強監督，引導林地合理流轉，防止林地過快過度轉移損害農發長遠利益，防止林地集中后不合理種植，威脅國家生態安全。林地是林區群眾安身立命之本，妥善解決林權流轉引發的問題，對于維護林區的社會穩定和林區經濟的發展至關重要。