中國財政公開之路

花錢的行為可以分為四種模式：第一種是為自己花自己的錢。這種花錢模式既講經濟又講效果。第二種是為別人花自己的錢。這種花錢模式只講經濟但不講效果。第三種是為自己花別人的錢。這種花錢模式不講經濟但講效果。第四種是為別人花別人的錢。這種花錢模式既不講經濟也不講效果。顯然，所有政府的花錢行為均屬于第四種模式，是花錢中最差的一種情況。所以，這種花錢模式需要監督。

因利己之人性，政府在“為別人花別人的錢”的時候，如果缺乏監督，必定會轉變成“為自己花別人的錢”，是謂腐敗；其程度大小與監督的程度成反比，但無法絕對地予以杜絕。人們所能做的只有完善監督制度使腐敗盡量最小化。監督制度的完善同樣需利用利己之人性，形成一種相互監督的機制，方為有效，是謂制衡；其最為重要的實現途徑是政府財政信息的公開。只有信息公開了，人們才能知道政府的錢是怎么用的、用得是否必要、用得是否有效。否則，一切的監督制度安排都將形同虛設。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確指出，“……要保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”在以上各種權利中，知情權是其他一切權利的前提，在不知情的情況下，參與權、表達權、監督權都將失去意義，正如一個人失去感知能力也意味著失去行為能力。保障人民的知情權的一項基本要求是財政信息公開，讓公眾知曉他們委托政府管理的所有公共資金和資產的運行狀況，知道這些資金有多少，從哪里來，用到哪里去，資金安排、使用以及運行結果是否符合他們的愿望和要求。這就必須要有一個公開、透明的政府財政，此乃一國財政信息必須公開的緣由。

財政能見度

既然財政信息的公開那么重要，那么中國的財政信息公開的情況如何？自2008年5月1日我國實施了《政府信息公開條例》以后，我國政府信息的公開才有了法律依據，財政信息的公開也是在此背景下才邁出了第一步。2009年3月20日，財政部首次在“兩會”后的第一時間在財政部門戶網站公開2009年中央財政收入預算表、中央財政支出預算表、中央本級支出預算表和中央對地方稅收返還和轉移支付預算表。2010年3月25日，財政部將其公開范圍從4張表格擴大至12張表格。2010年共有74個中央部委公開了部門預算。2011年，財政部開始公開上年全國財政的決算信息；同時，國務院要求中央各部委公開其“三公”經費，到目前已有94個中央部門按要求做了公開。

經過這3年來的財政信息公開，政府的透明度是否有大的改善呢？上海財經大學公共政策研究中心自2009年開始對我國31個省所做的關于財政信息公開狀況的3年連續調查或許可以給出一個全面的回答。該調查設計了包括政府基金、社會保障基金、國有企業基金由粗到細的113項財政信息，對各省、直轄市、自治區的信息公開狀況進行了綜合評分。

連續3年的調查結果顯示我國財政透明度較低。在所調查的113項信息中，公眾能夠獲得的信息3年來平均不足25項，不到所調查信息的1/4。以滿分為100分計算，2009年中國省級財政信息公開狀況得分為21.71分，2010年為21.87分，2011年為23.14分。該項調查只是考察財政信息的可獲得性，沒有涉及這些信息的規范性、可靠性與及時性。也就是說，按最起碼的標準來衡量，我國的財政透明度仍然較低。

從省際之間比較的情況來看，3年來各省財政透明度的差異在逐步縮小。分數最高的與最低的一名之間的差距2009年是47.87分，2010年縮小到35.03分，2011年進一步縮小至28.91分。這一現象實際上反映了在現有的體制之下，各省既不愿充分公開信息、但又不甘排名太過落后的一種矛盾心態；在財政透明度上，一種“隨大流”趨同的傾向出現了，且較為強烈。

國有企業的信息在所調查的三塊公共資金（政府基金、社會保障基金和國有企業基金）中透明度最低，3年來得分均低于政府基金和社會保障基金。其中，國有企業的財務狀況和財務成果信息透明度最低，3年來很少有信息公開。

3年來的調查結果顯示，越是敏感和細節的信息越是不透明。隨著調查信息的內容逐漸由粗到細，或隨著調查所涉及的項目越來越敏感，項目的透明度也就越來越差。其中，涉及“三公”經費的內容在這次之前3年中幾乎均未公開。

公開的難題

上述情況表明，中國財政透明度離保障人民的知情權的要求還有很大的距離，對構建有效的財政監督制度也無法提供一個扎實的基礎。主要存在以下幾方面問題：

首先，政府公開的財政信息不全面和不具體。現在政府公開的財政信息通常是籠統的數字，缺乏明細資料，不能對該項支出的構成以及具體安排適當與否做出判斷。政府的預算科目分為類、款、項、目、節五個層次，而目前的政府財政報告通常只反映到“類”，部分反映到“款”。

其次，政府所提供的財政信息是滯后的。社會公眾不能及時了解預算和決算，人大代表通常只是在開會時才看到預決算報告，在短短的幾天會期中要做出認真的審查顯然是力不從心的。大量信息即使在事后很長時間也無從查找。

第三，信息公開的隨意性較大。3年的調查結果顯示，各省名次排列沒有規律可循，名次的變化呈無序狀態。原來名列前茅者成為現在的落后者，而原來的落后者則一躍而成為第一名。這種情況說明目前的政府信息公開工作無章可循或者說是有章不循，隨意性較大。也客觀地反映出政府對信息公開工作的重視程度不夠。第四，政府主動公開信息的意識薄弱，在各政府網站上公開的實質性的信息不多，通過公開出版物所公開的信息也十分有限。加上地方政府在信息公開的態度上仍有所顧慮，處于觀望和猶豫狀態，易導致依法申請信息公開遭遇較大阻力。

看到這里，或者有人會認為，上述問題主要是地方政府存在的問題，中央政府在財政信息公開方面自2009年以來是非常積極的。確實，從財政部首次公開中央財政預算到中央各部委公開部門預算再到中央各部委公開“三公”經費，均顯示中央政府在財政信息公開方面的積極態度，而與此形成鮮明對照的是各地方政府在財政信息公開方面出奇地沉默。如何解讀中央熱與地方冷的這種現象？

在財政信息公開方面，雖然目前中央表現出積極的態度，但仔細考量不難發現，無論是中央的預算信息，還是中央部門預算的信息，或是中央部委的“三公”經費的信息，都并沒有比地方公開更多，多到足以實施有效的監督的程度。更不要說中央在《保密法》和《預算法》的修訂以及在《政府信息公開條例》的貫徹實施等方面的保守與躊躇了。所以，現在在信息公開方面存在的真正問題是，政府有沒有認識到信息公開對于社會和諧穩定的必要性及其重要程度，確實做到認知與行動的一致。

變革的勇氣

財政的不透明對中國的經濟發展、社會和諧以及法制建設已經產生了一定的危害。公共資金被挪用或濫用，違背民意的形象工程，奢侈浪費的職務消費，貪污腐敗，以權謀私，中飽私囊，凡此種種都與財政不透明，缺乏公眾和制度的監督有關。在當前加強社會管理、應對經濟危機、維護國家穩定之際，采取有效措施切實保證財政信息的公開顯得尤為迫切。針對我國信息公開存在的種種問題，要做到財政信息的真正公開，必須從思想認識上、法律保障上和行政支持上三個方面入手，切實解決現實中存在的阻礙政府信息公開的各種制度障礙。

從思想認識上，要認識到政府信息公開不是有礙于而是有利于一國政權的穩定和社會的和諧。古往今來眾多的實例均可證明這點。只有在思想上達成統一認識才有可能真正重視這項工作，發自內心地想方設法去做好這項工作。

從法律保障上，必須根本性修訂《保密法》及其相關的保密條例，并將《政府信息公開條例》上升為法律。盡快修訂現行《預算法》，在新的《預算法》中明確規定財政信息以公開為原則，不公開為例外；明確規定應公開的財政信息的資金范圍包括公眾共有并委托政府進行管理的、包括一般政府基金、社會保障基金以及國有企業基金在內的所有公共資金；明確規定所提供信息的詳細性程度，除了依法界定的機密之外，應主動或應公眾的要求或人大政協履職的需要，提供收支科目規定的類、款、項、目乃至具體事項的各個層次信息；明確規定財政信息公布的時間和方式；明確規定政府相關責任部門對所提供信息的真實性、準確性、完整性、具體性和及時性負責，并制訂違反規定或不履行責任的懲戒措施。

從行政支持上，在《保密法》和《政府信息公開條例》未做實質性修改之前，做到切實貫徹落實現行《政府信息公開條例》，加強各地政府信息公開機構建設；通過各種媒體，尤其是網絡向公眾報告財政信息；建立政府財政信息網頁，以最便捷的方式完整、系統、詳細、及時地披露政府財政信息。更為重要的是，中央政府應將政府信息公開和財政透明度作為各級政府問責的一項重要內容，以加強行政執行的力度。

實現財政透明度目標不需很多額外成本，現代科學技術與經濟的發展已為政府信息的公開提供了充分的物質條件，現在更需要的是改革的勇氣、決心和對全體人民負責的精神。相信只要各級政府在思想認識上達成統一并做到認知與行動的一致，中國的財政信息公開之路一定會漸行漸寬，并成為一條通往政通人和的和諧社會的必由之路。