南京試點政績分類考核

告別“GDP崇拜”，是近年官方和民間一直熱議的話題，特別是從兩年前中央出臺《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的實施意見》以來，已形成廣泛共識。然而，從兩年來各地的實踐看，也只是淡化一點而已，并沒有真正走出“GDP崇拜”的陰影。

最近南京市出臺的《關于開展郊區(qū)縣鎮(zhèn)街分類考核的實施辦法》，提供了一個思路。

據(jù)此辦法，今后，南京棲霞區(qū)、江寧區(qū)、浦口區(qū)、六合區(qū)、溧水縣、高淳縣6個郊縣（區(qū)）66個鎮(zhèn)街將取消GDP總量考核指標，代之以居民就業(yè)和收入等民生指標為考核的主要內容，并且，在官員的政績考核中，明確要讓群眾參與評價。

這個消息，在公共領域一閃而過，但“讓群眾參與評價”，即群眾成為官員政績考核的主體，這一點的意義卻不容小覷，因為它明確了這一點：政府干得如何，一個官員的政績怎么樣，本來就應該是群眾來評價。

可以說，長期籠罩在GDP考核之下的政府，終于邁出了實質性的步子，按照政治契約倫理進行轉型——盡管它還只是一小步，而且需要能夠操作的制度設計，但已給人足夠信心。

“GDP崇拜”制造巨大社會成本

為什么告別“GDP崇拜”那么艱難？

中國進入現(xiàn)代，是一個痛苦的被動過程，伴隨著外侮、戰(zhàn)亂的折磨。這一過程催生了一種國家主義話語的“國力”觀念，并被普遍接受，即國力低下導致國家衰弱、人民痛苦。晚清民國的“國力”雖未和GDP劃上等號，卻構成了“GDP崇拜”的普遍意識背景。

如果說1949年以前政局變幻、革命風潮是解決“建國”的政治問題，那么1949年后經濟建設迅速走向了舞臺中央。國內生產總值（GDP）作為國力的標志，成為了主要的經濟指標。GDP作為這一階段的主要經濟指標是有相當程度的合理性的——巧婦難為無米之炊，百廢待興的情況下優(yōu)先滿足規(guī)模要求，那么提高經濟總量確為急務。

上世紀70年代末，中國發(fā)現(xiàn)在經濟領域已經大大落后發(fā)達國家，面臨經濟實力與大國地位極不相稱的窘境。經濟規(guī)模優(yōu)先的現(xiàn)實需求，GDP的主角地位再次凸顯，中國經濟進入一個高速增長期。盡管這一階段也出現(xiàn)了大量的社會問題，但是GDP高速增長就像強勁有力的火車頭，拖動中國社會疾馳，所有問題都在舉世矚目的速度中被淡化稀釋。中國社會普遍接受了這樣一種觀點，快的就是好的，大的就是強的。

而對于政府來說，這種高增長態(tài)勢必增強信心——對內訴諸歷史的國力對比、經濟高速發(fā)展推動的民生改善，對外則以執(zhí)政業(yè)績贏得了國際聲譽。上世紀最后20年的GDP政績造成了在政策導向上的傾斜，最終形成GDP成為壓倒一切的經濟指標的“GDP崇拜”——以GDP排名標志國際地位，GDP衡量地區(qū)發(fā)展水平，GDP考核地方官員政績。全社會GDP泛濫、GDP狂熱成為一種普遍現(xiàn)象。

終于，GDP從合理的優(yōu)先滿足經濟總量需求走向了反面。中國的經濟模式是典型的政府主導。GDP長期作為各級政府官員的主要考核指標，將政府功能鎖定在推動經濟總量增長的單一維度上。

GDP指標考核政府，而政府又主導經濟發(fā)展，各級政府當然集中資源提高GDP。資源高度集中在各種基建項目、招商引資。教育、醫(yī)療、環(huán)保等基本公共服務，被有意無意地忽視了。

對GDP的狂熱，帶來了巨大的社會成本和一系列惡果。

2010年，中國的GDP終于超越日本，成為真正的世界亞軍，“趕英超美”的世紀壯志仿佛勝利有望。但是，沒有多少鮮花與掌聲，國內外的反應相當冷淡。一枝獨秀的GDP背后，中國的各項民生指標都顯得尷尬。以醫(yī)療為例，根據(jù)世界衛(wèi)生組織對成員國衛(wèi)生籌資與分配公平等綜合性評估排名，中國位居第188位，在191個成員國中倒排第4位。教育投入長期低于4%的紅線，低于肯尼亞、烏干達。全國勞動者報酬占GDP的比重在1978~2007年間的20年間下滑了20%，同時居民收入增速不僅低于GDP增速，還低于消費支出增速。這種背道而馳、反比例曲線的鮮明對比確實讓人高興不起來。

由于政府的公共服務功能被追求GDP的政績任務所擠壓，導致政府對民間訴求的某種疏離。高投入、高發(fā)展的GDP經濟模式，導致政府始終處于“財政饑渴”的饕餮狀態(tài)，不斷吸食民間資源，民生矛盾突出，社會不公泛濫，社會穩(wěn)定度下降，形成嚴重的社會問題。“GDP崇拜”就是這樣一環(huán)扣一環(huán)，最終變成了“GDP包袱”，形成一種“危機”。中央在2009年1月21日下發(fā)的《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的實施意見》，就是一次“告別GDP崇拜”的明確宣示。

傳統(tǒng)考核方式的弊端

GDP崇拜難告別在于體制本身的惰性，構成了一種最大的阻力。可以說，“GDP崇拜”施行多年，已經在體制內形成了一套明規(guī)則和潛規(guī)則，同時形成了一個個既得利益群體。

從全國的角度看，多年形成的政治話語、政治思維中，GDP為標志的經濟成就代表了官員主要政績的觀念仍然深入人心，事實上已經成為主流意識的一部分。盡管高層已經明確意識到GDP崇拜造成的副作用，也有調整制度的明確意向，但是要把執(zhí)政理念從經濟規(guī)模的宏觀視角轉換為社會民生的微觀視角，的確不是一朝一夕可以完成的。而從技術層面講，自上而下的層層考核如何吸納自下而上的民意評價、取代GDP指數(shù)的更復雜的量化考核標準，都是制度設計上的難點。

從各地方看，長期以來，地方政府在中國政治版圖中的地位，與該地區(qū)的GDP指標密切相關。而官員個人的任職、待遇、升遷，又和GDP指標考核息息相關。各地擁有龐大的地方公務員體系，其等級秩序的維系已經與GDP政績觀緊密結合，現(xiàn)在要從制度層面動手術的難度可想而知。

既然是一種制度，就必有制度的受益者。在政治上，“崇拜GDP”的政績考核，已經篩選和培養(yǎng)了一大批善于搞GDP政績的官員。現(xiàn)在要調整制度、告別“崇拜GDP”，這在一定程度上是對他們個人經驗、個人能力的否定。情感上的抵觸、工作角度的顧慮，都是可以理解的。這種政治前途的顧慮應該在制度調整中正視，制度轉型需要干部轉型，從觀念上、工作思路上進行調適。

除了政治上的制度受益者，還有經濟上的既得利益者。中國以政府主導的經濟形態(tài)，為了維持GDP高速發(fā)展，必須不斷加大政府的財政規(guī)模。從中央到地方，巨額財政收入化為巨額財政投入，幾成無縣不修路，無城不起樓的“內需繁榮”。但是，毋庸諱言，缺乏有效監(jiān)管的體制很難適應急劇擴大的規(guī)模，巨額財政投入很容易滑向巨大的利益驅動，以部分官員為核心，形成了一個“GDP利益群體”。這一利益群體的存在，化公為私、裙帶獲利，工程出干部的同時工程出大案。財政投入充盈、工程項目浩大的部門、地方，腐敗危險就越大。實際上，中國近年來有力的反腐動作中紛紛落馬的官員，不少都是搞工程項目的“GDP能臣”，廣開財源、能掙會花的“GDP計吏”，頗能說明問題。那么，拋棄“GDP崇拜”的制度調整必然觸及這批既得利益者的現(xiàn)實利益。這種抵制力量應該在制度調整中大力克服。

中國復雜的政治和經濟結構，意味著任何制度層面上的調整都是艱難的。而告別“GDP崇拜”的制度調整，是意義深遠的政府職能轉型，必將牽扯到千絲萬縷的利益關系，遭遇的阻力和困難又比一般的制度改革更為復雜、多變。

給官員打分

“病來如山倒，病去如抽絲”，積弊多年的“GDP崇拜”，要做根本性的改變非一朝一夕之功。南京這次試點，涉及6個郊縣（區(qū)）的66個街鎮(zhèn)，范圍不算很廣，但是制度嘗試的意義是很大的。

從南京的制度設計思路看，自上而下的考核制仍為官員考績的程序主體，著重改革的是考核指標，拋棄了GDP指數(shù)，代以更科學、更人性化、更符合地方特色的新指標。而且，考核指標突出了各項民生指數(shù)的重要性，同時明確了獎懲措施。考慮到街鎮(zhèn)的GDP指標本來就不納入南京市的總體指標，同時自上而下的考核制仍為考績主體，這次調整的整體步調還是很謹慎的。而凸顯民生的方向明確、獎懲細則的措施明確是最大亮點。作為初次嘗試，地方政府采取謹慎而堅定的步調是值得嘉許的。

但是，在體現(xiàn)民意上尚不充分。其《實施辦法》中民意部分僅有一節(jié)：“將群眾對鎮(zhèn)街科學發(fā)展工作的滿意度作為衡量發(fā)展質量的重要依據(jù)。計劃每年年底以抽樣調查、電話訪談的方式，組織開展群眾滿意度調查。凡群眾滿意度低于2/3的，一律不納入當年考核評價范圍，不得參加先進鎮(zhèn)街評比。”顯得較為單薄。

抽樣調查、電話訪問的方式收集民意當然是不錯的，滿意度以2/3為門檻，確實定得很高。可是，并未脫出“傾聽民意”的窠臼。

民意本身并未在制度中成為一個經常性干預的機制，年終考績時被動地接受了調查、訪問之后，就成了“路人甲”。民意除了年終“扣一下扳機”外，與切身利益相關的日常事務的決策與監(jiān)督，民意均不在場。這還談不上真正意義的民意參與、民意評價。即使是民意參與年終考核，組織機構也不明確。如果不能在制度安排上讓民眾放心大膽說真話，而是向神秘的“有關部門” 點評“父母官”，官民之間長期缺乏信任互動機制的背景下，這種民意參與有多少含金量？政府要走出GDP陰影，走到民意的陽光下，這種制度設計的細節(jié)一定要花足功夫，取信于民。

同時，在肯定南京市政府以更科學、更民生、更實際的指數(shù)代替GDP指數(shù)的同時，還應注意對“親民之職”的地方官員考核不可迷信數(shù)據(jù)指標的量化政績。以一種新的指標代替GDP指標作為政績考核的依據(jù)，是近年來討論擺脫“GDP崇拜”的主流意見之一。一些學者設計了諸如“幸福指數(shù)”、“GDP含金量系數(shù)”作為GDP的替代。作為制度改革的過渡措施，這無可非議。但是，如果認為這種指數(shù)量化的考績方式可以代替民意評價，那就是新的“數(shù)字迷信”了。

“親民之官”不同于一般技術類公務員，面對的不是性質單純、易于量化的技術問題、文案工作，而是和民眾互動頻繁、性命攸關的社會事務。從執(zhí)政為民的理念出發(fā)，對這些官員的評價，歸根結底還是以民意為最高標準，民眾對這些官員的政績完全可以用最直觀的方式表達出來。盡管實現(xiàn)民意的全程在場、完全評價還有很長的路要走，不過在制度設計中多考慮現(xiàn)實的民意總是制度調整的應有之義。

當然，新方案不夠完善是可以理解的。相信在中央政府和民間的持續(xù)推動下，更多的地方政府將會邁出制度調整的重要一步。